[EAI円卓会議] 民主主義発展のための対外援助推進戦略懇談会

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1. 質疑応答

東アジア研究院(EAI)は3月22日、民主主義発展のための対外援助推進戦略懇談会を開催しました。ドイツ開発・持続可能性研究所のユリア・ロイニンガー（Julia Leininger）開発協力担当官と、スウェーデン国際開発協力庁（Swedish International Development Cooperation Agency）のヘレナ・ビュレマルム（Helena Bjuremalm）専門官は、海外機関の国際協力および人道支援戦略について説明しました。現場に出席したキム・ドンテク西江大学教授、シン・ジョンソプ崇実大学教授、イ・ドンヒョン韓国国際協力団（KOICA）室長、イ・ヨングン共に民主党議員、チャン・ヘヨン正義党議員、チャン・ヘヨン中央大学教授、チョ・ジョンイン淑明女子大学教授、チェ・ヒョンドゥ国民の力議員、ハン・ジェグァン発展対案ピダ代表などの専門家たちは、援助を受ける国から援助を与える国へと発展した韓国が、民主主義と平和を先導する責任ある強国となる必要性について共感し、民主主義増進のための効果的な対外援助策を議論しました。

2. 民主主義支援のための効果的なナラティブ構築

ドイツ開発・持続可能性研究所開発協力担当官のユリア・ロイニンガー（Julia Leininger）は、権威主義化の波の中で民主主義の増進と公固化の努力が必要な時期であると強調します。2010年以降進められた民主主義援助は、受益国の変化を導き、民主主義の制度化に貢献しましたが、対外援助が市民社会ではなく権威主義政府に莫大な資金をもたらすという限界があるため、「民主主義への害悪禁止」原則を適用すべきだと主張します。さらに、民主主義支援を裏付ける効果的なナラティブの形成が必要だと指摘し、そのための3つの要素、すなわち1) 民主主義の本質的価値、2) 民主主義と持続可能な発展との相関関係、3) 民主主義を追求する超国家的連帯について説明します。

3. 民主主義支援の実効性増進策

スウェーデン国際開発協力庁（Swedish International Development Cooperation Agency: SIDA）民主主義副チーム長のヘレナ・ビュレマルム（Helena Bjuremalm）は、SIDAの民主主義支援方式を、民主主義、人権、法の支配の原則を中心に説明します。また、民主主義支援策を議論するにあたり、メディア開発、女性の権利、青少年政治参加促進のための事業に専門性を持つ多数のパートナーを参加させることを提案します。さらに、政党が女性の政治参加における主要なゲートキーパー（gatekeeper）の役割を果たすことを認識し、女性政治家個人の能力開発よりも、政党構造とジェンダー化された制度の変化に注力すべきだと述べています。

映像スクリプト

韓国も今や短期間で援助を受ける国から援助を与える国になりました。制度的にも、特に選挙の側面から見ても、名実ともに民主主義国家と言えますが、ジェンダー平等やその他の様々な側面、そしてLGBTQ差別問題などの領域においては、むしろ民主主義が弱化している様相も見られます。そのため、援助という大きなテーマの中で見た場合、私たち自身が良いモデルになるべきだという考えも持ちました。韓国のODA（政府開発援助）自体は、2019年と比較して非常に速い速度で増加していますが、経済発展を支援する側面以外に、民主主義を増進するという様々な目的がうまく組み合わされていません。

官僚的なレベルで理解できるように説得できるか。内的な官僚の中でナラティブをどう持っていけば良いか。援助のための国内ナラティブを強化できるか、そのヒントも伺いたいです。ドイツでは、民主主義支援と開発援助について国民を説得するために、自国の富は輸出に基盤を置いていること、そして我々の経済はこうした輸出のおかげで存続できることを前面に出しています。韓国もドイツと同様に、他国との経済・貿易関係は非常に重要です。国際貿易において、民主主義国家が相対的に信頼できるパートナーであることはよく知られています。

開発成果も国家間の平和的な関係から肯定的な影響を受けるでしょうし、国家がお互いをよりよく知るほど、こうした平和的な関係が維持される可能性が高まります。ドイツの場合、他国に還元したいという連帯の側面が存在します。民主主義援助を公的開発援助に統合できるナラティブと方策について質問がありました。一つ重要な点は、韓国の公的開発援助が価値に基づいたものであり、韓国、ドイツ、スウェーデンなどが特定の価値を擁護していることを認識することです。

権威主義国家は、自国の価値について明確に認め、それを擁護します。欧州連合（EU）は、自国の価値を押し付けたくないという思いから、長期間にわたりEUが特定の価値を擁護していることを公然と述べることを避けてきました。スウェーデンは、透明性と情報公開に数十年間投資してきました。SIDAが現在何をしているのか、そして失敗から得た教訓まで、大衆に非常に透明性をもって伝えています。また、こうした情報を様々なチャネルを通じて伝えようと努力しています。

インスタグラムやYouTubeになることもありますし、報道発表のような一般的なコミュニケーション方法になることもあります。未だに世界人口の70%が独裁体制下で生きているのを見ると、まだまだ道のりは遠いと感じます。私たちも70年代、80年代に民主化が激しく進む過程で、西側の民主主義国家から多くの支援を受けましたが、様々な援助や支援、教育訓練、施設支援、プログラム支援など、多くの支援が労働者、農民、学生、民主主義、特に宗教界を中心に進められた民主化・人権運動の進展に大きな機会をもたらしたと記憶しています。

おそらくこうした方式は、第三世界一般にも継続して行われていると考えられますが、支援と保護、いわゆる民主主義援助を二つの領域に区分されていますね。その違いをもう少し説明していただけるとありがたいです。私たちが理解するところでは、民主主義支援と民主主義保護との違いは、何をするかというよりも、支援がいつ行われるかによって異なります。民主主義支援は、民主主義が形成されている過程で行われる支援です。既に一定水準の民主主義が維持・改善されており、私たちは促進活動を支援します。

例として、こうした支援は統計局のような制度構築への支援を含むことがあります。民主主義保護は、権威主義的性格が深化する際に用いられる援助方式です。この場合の保護は、人権活動家、司法の独立性、あるいは学界の独立性などを保護するなどの形で行われることがあります。一つ重要な点は、民主主義支援が民主主義保護よりも容易であるということです。支援できる主体や制度が多いため、援助国は議会を支援したり、司法と議会の間の責任性を増進するなどの支援を行うことができます。

一方、民主主義保護の場合、権威主義が深化するにつれて援助国の直接的なパートナーである政府と連携した現象であるため、国家間の協力がさらに困難になる傾向があります。民主主義について、今非常に重要な発言を両発題者からいただきました。民主主義のプロモーションであれ、サポートであれ、あるいは民主主義のプロテクションであれ、明確に異なるレベルがあります。民主主義に対するODAを行うべきなのか、それとも民主主義のプロテクションを通じてODAが動く方がより効果的なのか、という点については、事実上、支援を行っている機関すべてが抱えている共通の悩みだと考えています。

韓国では、民主主義に対するいわゆる民主主義のODAという部分は、価値の促進というよりも制度改革に関連する部分に集中していると考えています。価値としての民主主義よりも、制度改革の側面により集中せざるを得ない一連の状況が存在し、今後この部分においては、制度としての民主主義と規範あるいは価値としての民主主義の同時促進、あるいは並行的な深化が、今後の韓国におけるODAの発展方向における重要なパートになると考えています。

韓国の国際開発協力を見ると、韓国の国際開発協力は主に経済と社会的な側面だけを強調してきたように思います。いわゆる開発途上国の発展を支援することが非常に少なかったのです。2017年から2021年までの政府予算、政府の事業を 쭉見ました。プロジェクトが7,192件ありました、5年間で。そのうちプロジェクト名に民主主義や人権、あるいは名目上民主主義に関連するものは30件でした。0.4%でした。開発途上国の経済発展・社会発展には非常に集中していますが、民主主義発展のためには非常に不足していたのが事実です。

韓国は、開発途上国の市民社会支援において独立したプログラムがありません。韓国の市民社会を支援するプログラムは非常に活性化されているのが事実です。しかし、2012年から15年まで、開発途上国の市民社会を直接支援するプログラムがありましたが、廃止され、再び復元されていません。開発途上国の市民社会を支援する過程において、どのような市民社会を優先的に支援するのかという原則があるのでしょうか。あるいは、暴力的で抑圧的な、また肯定的とは見なされないような市民社会に対しても、分け隔てなく支援されているのでしょうか。

市民社会を支援するだけでは不十分であり、多層的なアプローチと制度への支援も必要です。決定に対する責任を負い、人々の要求を政治的決定と結果に変えることができる政府が伴わない市民社会は、成果を上げることができません。したがって、主体と制度の両方が非常に重要です。これ以外にも、民主主義支援が韓国の公的開発援助のフレームワークに明示的に含まれていない点が指摘されました。これについては、既に韓国の援助フレームワークに内在している優先順位の枠組みの中で、若干の実験を試みることができるでしょう。

お一方から、経済発展が韓国の公的開発援助の主要な優先順位であるという点が挙げられましたが、経済発展もまた、公正な公共行政、そして開放性と透明性といった民主的価値に依存します。したがって、既存のフレームワーク内で何かを試み、漸進的にフレームワークを拡大していく方向性を考えられるでしょう。韓国の開発援助は現在4兆ウォン時代であり、パラダイムの転換が本当に必要だと考えています。事実、国会内でも他の議題に比べて開発援助が拡大されるべきだという点についてはコンセンサスがあり、国民の間でも支持が一定程度あると考えています。

しかし、韓国国民の大多数は、援助を、例えば我々の経済的利害のために行うものだとフレーミングすると、ほとんどが賛成してくれますが、人権や貧困削減、例えばジェンダー平等などの部分になると、支持のレベルがかなり低下することが分かっています。そうした側面から、国会の意思が非常に重要だと考えています。私たちが民主主義援助を行う際に、はるかに少ない金額ですが、より大きなインパクトを引き出すことができる方法論的な面で、もしお二人の発題者の方々が、例えばこのような方法論が非常にうまく適用された、効果があったという例があれば教えていただけますでしょうか。

非常に重要な点の一つは、援助は柔軟であり、長期的であり、パートナーが直接樹立した戦略計画および年間報告方式を支援する、いわゆるコア支援の様相を呈することです。現在、多くの援助国が特定の方式で報告されるべき特定のプロジェクトの遂行を要求していますが、これは支援を受ける団体に多くの時間と資源の使用を要求します。私たちに報告する時間に、より多くの実質的な活動ができるため、コア支援は非常に重要な方法論です。私がアフリカ諸国の外国援助を受けた際の選挙暴力を経験的に調べたところ、統計を分析すると驚くべきことに、むしろ選挙暴力がさらに増大していました。

ODAを受けて、それを独裁者が選挙暴力や不正選挙のために利用する可能性があるということです。これがなぜ他の地域と異なり、アフリカでは民主主義援助の効果が少なく、むしろ外国援助が独裁者の独裁を強化するために使われるのか？こうしたアフリカの地域的特徴、なぜ地域ごとにこうした異なる効果が現れるのかについて、もし説明していただけると幸いです。当該選挙で既に激しい接戦が繰り広げられていた可能性もありますし、それに伴い選挙支援が急増し、争いの対象となった可能性が存在します。

一つの解決策としては、4〜5年単位で行われる全体的な選挙サイクルに焦点を当て、多様な主体と協力することです。文脈が常に非常に異なるため、柔軟な姿勢を取る必要があり、この際、特定の文脈でどの決定が最も効果的かを直接判断できる現地パートナーとの協力を図るコア支援が有用であると考えられます。アフリカ諸国の場合、一般的な紛争レベルが高く、民主主義のレベルがはるかに低いため、民主主義援助の出発点が他の国々に比べて不利であると言えます。

私たち皆、それぞれの歴史的な経験から、民主化は終わりのない過程であり、その結果を保証できず、紛争的な過程でありうることを知っているため、常に一定のリスクが存在するという点を援助国が認識しておく必要があります。例えば、紛争を促進することを最大限避けたいですが、その過程で避けられない場合があることも知っておくべきでしょう。