[スマートQ&A：イ・サンヒョン] 六者会談再開の見通しと韓国の対北朝鮮政策の方向

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イ・サンヒョン（Lee Sang-hyun）首席研究委員は、世宗研究所安保戦略研究室の研究室長を務めている。イ・サンヒョン首席研究委員は、米イリノイ大学アーバナ・シャンペーン校で政治学博士号を取得し、外交通商部政策企画官を歴任した経験を持つ。

武大偉（Wu Dawei）中国外交部朝鮮半島事務特別代表が8月26日から30日にかけて北朝鮮を訪問した後、中国は六者会談10周年および9・19共同声明8周年を記念するため、六者会談当事国の外交官と学者が共に参加する1.5トラック会議を9月18日に開催するよう公式に提案した。しかし、グリン・デイビス（Glyn Davies）米国務省対北朝鮮政策特別代表は9月10日から12日にかけて韓国、中国、日本を訪問し、非核化に対する北朝鮮の誠実な行動が六者会談再開の前提条件であることを改めて確認した。これにより、9月18日の会議には米国だけでなく、韓国および日本の六者会談首席代表も不参加となり、代わりに学界関係者のみが出席すると見込まれる。これを受け、東アジア研究院は9月11日、世宗研究所のイ・サンヒョン首席研究委員を招き、六者会談再開を巡る米中の立場の違いと、今後の朝鮮半島情勢および韓国の対北朝鮮政策の方向性に関するインタビューを実施した。主な内容は以下の通りである。

六者会談再開問題に関する米中の立場

「米国：六者会談は非核化のための会談であるため、北朝鮮が非核化のための誠実な行動を示した場合にのみ再開可能」

「中国：議長国として外交的立場を強化できる六者会談を早期に再開したい」

「米国の対北朝鮮政策原則：①北朝鮮の核保有国としての地位を認めない ②『悪い』行動をしない、あるいは対話に復帰したという理由だけで報酬を与えない ③北朝鮮の隣国に対する挑発を容認しない ④南北関係および北朝鮮国内の人権状況の改善なしには、米朝関係の根本的な改善はありえない」

「中国の対北朝鮮認識の変化：北朝鮮の核・ミサイル挑発が中国の核心的国益保護に悪影響を及ぼしているため、北朝鮮が中国にとって『戦略的負担』となるという認識が広まっている」

北朝鮮の核問題に対する米国の立場は、オバマ（Barack Obama）政権第1期における「戦略的忍耐」（strategic patience）から大きく変わっていない。依然として米国は、北朝鮮の核の完全かつ検証可能で不可逆的な廃棄（Complete, Verifiable, Irreversible Dismantlement: CVID）を政策目標として推進しており、そのために「対話と制裁のツートラック方式」を維持する見通しである。

米上院外交委員会は去る3月7日、「米国の対北朝鮮政策」（U.S. Policy toward North Korea）をテーマに公聴会を開催した。この席でグリン・デイビス（Glyn Davies）米国務省対北朝鮮政策特別代表は、米国が北朝鮮に対し、核放棄時には米朝関係の改善および国際社会への進出などのインセンティブを提供したが、北朝鮮はこれらをすべて拒否し、脅威を継続中であると評価した。さらに、米国は9・19共同声明の履行のために、誠実で信頼できる対話を継続的に推進するが、第一に、北朝鮮を核保有国として認められないこと、第二に、悪い行動をしない、あるいは対話に復帰したという理由だけで北朝鮮に報酬を与えないこと、第三に、北朝鮮の隣国に対する挑発を容認しないこと、第四に、南北関係および北朝鮮国内の人権状況の改善なしには、米朝関係の根本的な改善はありえないという原則を継続すると再確認した。一方、トム・ドニロン（Tom Donilon）ホワイトハウス国家安全保障担当補佐官は3月11日、ニューヨーク・アジアソサエティでの演説で、米国の対北朝鮮政策を「第一に、日本および韓国との緊密かつ拡大された協力、第二に、北朝鮮の悪行に対する報酬の不可、第三に、米国本土および同盟国の防衛、第四に、北朝鮮がより良い道を選択するよう持続的に誘導」という4つの原則で要約したこともある。

今回訪韓したデイビス特別代表は、六者会談は「非核化のための会談」であることを北朝鮮が明確に認識すべきであり、米国としては北朝鮮の非核化に向けた具体的な成果があると判断できる場合にのみ会談再開が可能であるという立場を表明した。さらに、現在北朝鮮は国連安保理の制裁決議を履行しようとする「肯定的な」態度を示していないと評価し、六者会談再開を妨げる障害として北朝鮮の「核保有国地位主張」を挙げた。すなわち、米国は「対話のための対話」を拒否するという立場を明確にしており、北朝鮮が具体的かつ実質的な非核化措置を取るまでは六者会談の再開は困難であるという従来の立場を繰り返している。

一方、中国は議長国としての地位を通じて外交的立場を固めることができるため、六者会談の再開を望んでいる。このため、中国は米国が言うところの「誠実さ」の問題も、対話を通じて確認できるという立場を堅持している。

今後の六者会談再開問題に関して重要な点は、第一に、去る6月の米中首脳会談で両国が、北朝鮮の核問題が両国関係において重要な外交的懸案であり、北朝鮮を核保有国として認められず、非核化が対北朝鮮政策の重要な目標であるという点で合意したことである。現在推進中の北朝鮮の核兵器開発と経済発展の並行が達成不可能な目標であることについても、米中首脳が議論したと伝えられている。言い換えれば、対北朝鮮政策の目標という次元では米中両国は共通認識を形成しており、ただ六者会談再開のための原動力をどのように形成できるかについて両国の立場が分かれていると見ることができる。

第二に、北朝鮮を見る中国の認識に変化が感知される。中国国内では現在、北朝鮮が「戦略的資産」なのか「戦略的負担」なのかを巡って見解が分かれている。「戦略的資産」とは、北朝鮮を見る中国の伝統的な見方、すなわち「唇亡歯寒」（唇が滅べば歯が寒くなる）の認識を指すもので、北朝鮮が中国の安全のための「緩衝地帯」（Buffer Zone）の役割を果たすという立場を意味する。しかし、北朝鮮の繰り返される核・ミサイル挑発が米国をしてアジア太平洋戦略的再均衡（Strategic Rebalancing）政策を積極的に推進する機会を与えており、中国の核心的国益保護に障害となっている。これは、中国が次第に北朝鮮を自国の戦略「資産」ではなく「負担」として認識するようになる誘因を提供する。第3次核実験以降、中国国内で起きている北朝鮮に対する批判世論を中国政府が放置することで、北朝鮮に対する自国の不満を間接的に表出しているとも見ることができる。もちろん、短期的には中国の対北朝鮮政策が根本的に変化する可能性はほとんどない。しかし、中国国内で対北朝鮮政策を巡って認識の分化現象が起きており、習近平（Xi Jinping）政権下で中国が北朝鮮に一種の警告信号を送っている点に留意する必要がある。

今後の六者会談再開可能性および朝鮮半島情勢の見通し

「2013年下半期の朝鮮半島情勢の見通し：①六者会談再開は楽観しがたい、②米国の『アジア太平洋再均衡政策』と中国の『新型大国関係』要求が今後どのような流れを生み出すか注意深く見守る必要がある、③米国、中国、日本はいずれも北朝鮮核問題解決のために積極的な役割を果たすことが難しい」

「韓国としては、対北朝鮮政策を主導的に展開できる良い条件が整っている」

北朝鮮問題に対する米中立場の調整可能性は、結局、今後の全体的な米中関係がどのような方向に展開されるかにかかっている。すなわち、米朝関係は米中関係の下部変数なのである。米中関係が円満で対話が円滑に進む場合、北朝鮮問題に関する米中の立場の違いはうまく調整される可能性があるが、米中関係が対立局面に入ると、北朝鮮問題に関する両国の意見の相違が顕著になり、調整はさらに困難になる。現在の米中関係を見ると、インターネット検閲、ダライ・ラマに代表される人権問題、人民元問題など、具体的な事案を巡って対立があるが、大きな枠組みでは協力が進行中である。したがって、米中両国とも特定のイシューによって全体の協力基調が崩れることを避けようとするだろうし、北朝鮮問題も一定水準で管理していくものと予想される。

六者会談再開問題において最も重要な国は米国である。北朝鮮は米国の対北朝鮮敵対政策のために核兵器を開発したのであり、したがって「朝鮮半島の核問題は米国が解決すべきである」という立場を一貫して表明している。この文脈において、米朝間の対話は北朝鮮核問題解決プロセスにおいて最も重要な段階に他ならない。中国も六者会談議長国として、今後どれだけ外交力を発揮できるかが北朝鮮核問題解決における重要な変数となるため、米国に次いで重要なアクターと言える。一方、日本は北朝鮮核問題以前に拉致問題（拉致被害者問題）を重視しており、ロシアは積極的に声を上げていないため、六者会談再開問題において日本とロシアの役割を期待することは難しい。したがって、米国と中国を除けば、今後の六者会談再開局面において最も重要なアクターは韓国である。

2013年下半期の朝鮮半島情勢を展望すると、第一に、六者会談再開を楽観することは難しい状況である。米国が北朝鮮の誠実な行動を六者会談再開の前提条件として掲げている状況で、北朝鮮がそれをどれだけ受け入れられるかは疑問である。

第二に、米中関係全体を見ると、米国の「アジア太平洋再均衡政策」と中国の「新型大国関係」要求を重要な流れとして挙げることができる。米国がアジア太平洋地域を重視して積極的に関与することと、中国が米国に対し相互の核心的利益を尊重するよう求める二つの流れが、2013年下半期の肯定的な局面展開の可能性を形成する重要な尺度となる見通しである。

最後に、米国、中国、日本はいずれも北朝鮮核問題解決のために積極的な役割を果たすことが難しい状況であることを念頭に置く必要がある。米国は対北朝鮮「戦略的忍耐」政策を長く維持したことで戦略的疲労感が蓄積しており、アジア太平洋地域への関与度を高めるとは言え、自動歳出削減（sequester）措置に伴う連邦政府予算の制約や、エジプト・シリア問題など深刻化する中東地域の問題を考慮すると、米国が北朝鮮核問題解決のために前面に出ることは難しい状況である。中国も状況は同様である。現在、中国政府は高い水準の経済成長率を維持しつつ、同時に山積する国内問題、例えば、分配と政治改革などの問題を解決しなければならないという途方もない課題に直面しており、外交的にも釣魚島（尖閣諸島）を巡って繰り広げられる中日対立という懸案に縛られているため、北朝鮮核問題解決プロセスにおいてリーダーシップを発揮する余力は多くない。日本は東日本大震災以降、政治指導者および国民が一種のパニック状態に陥っている状況で、突破口を見出すために保守・右傾化の道を歩んでおり、このため隣国から信頼を失い、地域におけるリーダーシップをほぼ失った状況である。さらに、北朝鮮核問題よりも拉致問題（拉致被害者問題）を優先する基調を維持している点も、北朝鮮核問題解決プロセスにおいて日本の積極的な役割遂行が容易でない背景となっている。結局、米国・中国・日本政府はいずれも、朴槿恵（パク・クネ）政権が北朝鮮核問題解決のために主導的な努力を払うことを望んでいる状況であり、韓国としては対北朝鮮政策を主導的に展開できる良い条件が整っていると見ることができる。

韓国の対北朝鮮政策の方向

「現在、米国は対北朝鮮政策をレビュー中：米国が韓国より先行することは難しい」

「最も重要な当事者である韓国が南北関係改善に率先して取り組めば、国際協調を導き出すことができる」

「政策提言：①北朝鮮問題の複雑な性質を理解し、包括的にアプローチする必要がある、②『朝鮮半島信頼プロセス』と『東アジア平和協力構想』の具体的なアクションプランを策定する必要がある、③北朝鮮の態度変化が北朝鮮の生存のための道であるというメッセージを持続的に発信する必要がある」

南北協力と国際協力の間のバランスを巡っては、長らく議論があった。すなわち、対北朝鮮政策において、韓米間の足並みの乱れが生じている状況で南北関係が改善されれば、韓米協力に不均衡が生じ、同盟が損なわれる可能性があるという懸念が継続的に提起されてきた。これに関連して、二つの事項を記憶する必要がある。

第一に、オバマ第2期政権の新しい外交チームは、北朝鮮核問題解決を主導する準備ができていない。ジョン・ケリー（John Kerry）国務長官の外交チームがようやく体制を整えつつあり、ダニエル・ラッセル（Daniel Russel）国務次官補（東アジア・太平洋担当）は就任して間もないため、現在、米国務省内部では対北朝鮮政策に関するレビューが進行中であると推測される。このプロセスが完了すれば、米国の「戦略的忍耐」政策にも可視的な変化がありうるが、直ちに米国が北朝鮮問題において韓国より先行することは難しい状況である。

第二に、北朝鮮核問題と南北関係において最も重要な当事者は韓国である。したがって、韓国がまず乗り出して南北関係状況を改善させれば、北朝鮮核問題解決に向けた国際協調を導き出すことができる条件整備が可能となる。先に述べたように、現在米国、中国、日本はいずれも北朝鮮核問題解決のための原動力形成を主導していくことが難しい状況であるため、韓国がこの局面を打開するために主導的な役割を果たす必要がある。

現在進行中の開城（ケソン）工業団地再開問題は、国際協力の方向と衝突する余地はそれほど大きくない。ただし、今後金剛山（クムガンサン）観光再開を巡って議論が本格化すれば、第3次核実験以降に採択された国連安保理の対北朝鮮追加制裁決議2094号が、北朝鮮に対する大量の現金流入を禁止している状況下で、多少の問題が発生しうる。まさにこのような点から、北朝鮮に対する十分な説得作業が必要である。南北関係改善措置の後、北朝鮮が国際社会でどのような態度と行動を示すかによって、今後の南北関係改善の速度が影響を受けることは避けられないという点を、北朝鮮に明確に伝えなければならない。すなわち、金剛山観光再開後、北朝鮮が再びミサイル、核実験のような「悪い」行動を取るようになれば、韓国としては南北関係改善を通じて国際協調を導き出す上で相当な制約を受けることになるという点を、北朝鮮に十分に伝えなければならない。

現時点では、開城工業団地正常化、金剛山観光再開、離散家族再会など、韓国政府が取りうるあらゆる措置を積極的に推進していくべきである。六者会談再開のためにも、米朝対話および日朝対話のための条件整備、中国のより建設的な役割の誘導などを通じて、韓国が貢献していく必要がある。北朝鮮をより一層国際社会に引き込むほど、行動の制約要因が多くなり、それによって南北関係もより根本的に改善されうる。したがって、南北関係改善に向けた努力と、北朝鮮核問題解決に向けた国際的条件整備の努力は、必ず並行されなければならない。

このような文脈で、今後の韓国政府は、第一に、北朝鮮問題の複雑な性質を理解し、包括的にアプローチしなければならない。北朝鮮核問題は、核兵器自体の問題を超えて、北朝鮮全体の問題と関連している。北朝鮮核問題を解決したとしても、人権問題や政権崩壊の危険性といった北朝鮮体制の問題が消えるわけではない。したがって、現在の朴槿恵（パク・クネ）政権が、朝鮮半島の平和安定が東アジア全体（東アジア地域）の平和安定と不可分の関係にあるという認識の下で、「東アジア平和協力構想」と「朝鮮半島信頼プロセス」を同時に追求することは、望ましいアプローチと言える。北朝鮮問題は、常に東アジア（東アジア地域）全体の平和安定問題を同時に考慮する方向でアプローチしなければならない。

第二に、「朝鮮半島信頼プロセス」と「東アジア平和協力構想」の具体的なアクションプランを策定する必要がある。望ましい方向で設定された政策基調が、具体的にどのような内容で構成され、今後どのように北朝鮮の行動変化を導き出すことができるかについて、熟考しなければならない。そうして策定されたアクションプランをどれだけうまく履行したかが、今後の朴槿恵（パク・クネ）政権の5年間を評価する重要な評価基準となるだろう。

第三に、北朝鮮の態度変化が北朝鮮の生存のための道であるというメッセージを持続的に発信することが重要である。周辺国がいかに良い政策を策定して北朝鮮に提案したとしても、北朝鮮自身がそれを受け入れなければ、究極的にはいかなる進展も成し遂げることはできない。結局、北朝鮮が態度を変え、近隣諸国の提案を肯定的に検討し、受け入れる時に北朝鮮の生存の道が開かれるということを、国際社会が繰り返し強調する努力が最も重要である。■

東アジア研究院（EAI）は、米国のマッカーサー財団からの財政支援を受けています。EAIは国内外の専門家を対象に、動画インタビュー形式のスマートQ&Aを実施しており、関連分野の専門家との質疑応答を通じて、現案に対する時宜を得た、かつ、深みのある分析を提示することを目指しています。本稿はEAIアジア安保研究センターのキム・ヤンギュ（Kim Yang-gyu）研究員がインタビュー内容を整理したものであり、専門家個人の意見であり、東アジア研究院の立場とは無関係です。スマートQ&Aを引用される際は、必ず出典を明記してください。