[EAI特别报告] 致 인수위外交安保团队的建议 ①_设立中美关系专门组织

I. 中美关系政策决策体系的挑战

在世界各国准备摆脱过去两年新冠疫情大流行的局面之际，以美国和中国为中心，围绕后疫情时代全球秩序主导权的竞争预计将更加激烈。因此，将于今年5月成立的新政府所面临的外交·安保环境，很可能成为韩国外交未来必须克服的长期课题的起点。这意味着新政府的外交·安保政策不应仅仅停留在任期为5年的行政部门的政策层面，而应为未来韩国外交战略奠定基石。为此，迫切需要基于对未来全球秩序重塑中最核心变量——中美关系——的理解和周密分析，制定中长期战略并做好准备。同时，也有必要改革能够应对外交·安保环境变化的中美关系政策决策体系。首先，将探讨中美关系政策决策体系需要克服的挑战，即中美战略竞争的深化、外交·安保的复杂性增加、外交·安保的政治化加速。

1. 中美战略竞争的深化

第一个挑战是中美战略竞争的深化。美国正积极应对，以克服其作为引领世界秩序的国家地位和能力相对衰退的危机。而中国则以中国特色社会主义现代化为基础，怀揣着到2050年成为引领世界的强国的抱负。当然，不必将中美战略竞争视为新冷战的开始。[1] 今后中美关系很可能呈现出竞争、合作、冲突等多种因素复杂交织的局面（Brookings Institute 2021; Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China 2021）。因此，有必要在各个议题领域细致考察两国展现出的各种竞争与合作特点，同时从更宏观的框架进行审视和准备，进行总体性分析。

中美之间的竞争与冲突最直接、最尖锐地显现的地区，很可能是朝鲜半岛所在的亚洲地区。两国间的冲突越加剧烈，对盟国及周边国家的压力也必将越大。更何况，在某些情况下，中国可能不会直接对抗美国，而是针对美国的盟国及周边国家推行各种强制性政策。因此，韩国要想在日益加剧的中美战略竞争的洪流中生存下来，就必须对复杂的中美关系 흐름和变化进行中长期分析和准备。

2. 外交·安保的复杂性增加

第二，外交·安保领域的复杂化正在加速。不仅有军事威胁等传统安全威胁，气候变化、传染病、能源等各种非传统安全威胁的可见性和影响也在迅速增加。中美贸易争端、日本的出口管制、尿素水危机等都表明，外交·安保议题中的多层次议题正变得日益紧密地联系和相互作用，复杂性不断增强。韩国大法院的判决曾导致了韩日《军事情报保护协定》（General Security of Military Information Agreement: GSOMIA）这一军事安保问题，并进而引发了日本的出口管制等韩日贸易争端。这意味着，基于硬实力政治和软实力政治区分的外交安保政策可能已不再适用。

因此，为了理解中美战略竞争的动态，并推动引领韩国未来生存与繁荣的中美关系政策，需要一种能够预测和协调经济、技术、规范、军事等多个舞台的有机联系的复合型 접근方式。加强韩美同盟、推进加入“四方安全对话”（Quadrilateral Security Dialogue: Quad）等存在刺激中国的风险。强调基于民主、人权等价值观和规范的韩国外交·安保原则，可以作为一种对冲战略（김헌준 2021）。在推进“志同道合国家联盟”（like-minded country coalition）这一减少中国经济胁迫风险和损害的对策之一时，价值·规范外交的必要性也很大（손열 2022）。因此，不仅在中美关系分析和展望方面，在制定和推进我们的中美关系政策方面，复合型 접근方式也迫在眉睫。

3. 外交·安保的政治化加速

第三，是在国内政治与外交·安保议题关联性增加的背景下，国内政治两极分化加剧的问题。随着各种媒体的发展，外交·安保议题的可见性急剧增加，外交·安保议题与国内政治问题的关联性也大大增强。同时，随着国内政治意识形态化、党派化两极分化加剧，外交·安保的政治化也日益严重。主要外交·安保问题上，意识形态和党派偏好政策之间的差距扩大，导致政策不稳定性也随之升高。当本应避免党派对抗、阵营逻辑和政治工程计算的核心外交·安保议题，被卷入国内政治逻辑时，就会出现完全不利于实现国家利益的局面。外交·安保的政治化现象预计将进一步加剧。因此，需要进行讨论和准备，以最大限度地减少在中美关系核心政策的制定和推进过程中，因国内政治得失而产生致命误判的可能性。

II. 中美关系政策决策体系的问题

1. 中长期战略制定的必要性

中美战略竞争的加剧，是既需要对当前事态进行短期应对，也需要分析趋势并制定中长期战略的核心问题。然而，目前的中美关系政策决策体系中，为制定中长期战略所提供的环境极其不足。后疫情时代，为争夺全球秩序重塑的主导权而展开的美中竞争，很可能从新政府任期初期就开始更加显现。因此，新政府关于中美关系的外交构想和政策决策，不应仅仅以行政部门5年任期的顺利运作作为目标，而应成为对朝鲜半岛未来产生重大影响的核心变量的长期外交战略的起点。这就是为何要倾注力量于中美关系的中长期分析和长期战略构想的原因。

此外，中美战略竞争带来的各种外交安保问题，需要确立明确的原则并采取针对性措施。因此，必须向中美双方明确传达基于核心价值观和规范的原则性政策制定，而非基于个案和短期利益的政策制定（김헌준 2021）。韩国应向两国展现出，韩国不是一个在美中之间摇摆不定、根据眼前利益而犹豫不决的国家，而是一个遵守自身原则的国家。为此，需要制定并持续推进关于中美关系的中长期外交安保战略。同时，还应建立能够以长远眼光和耐心思考和应对中美战略竞争的组织能力。

2. 复合型分析体系及应对能力建设的紧迫性

复合型分析和应对能力也需要改进。在中美关系政策决策过程中，对贸易问题与安全问题的关联、非传统安全问题与同盟外交的联系、军事·经济·技术·规范·科学·环境·卫生等各种议题领域之间的联系和复杂性，进行综合性 접근和分析的条件严重不足。例如，外交部的地区局中心组织构成体系，比起从宏观角度全面审视中美关系的全貌，更倾向于微观分析和碎片化应对。这恰恰是导致缺乏应对中美战略竞争等需要长期 접근和总体分析、政策稳定性保障的核心外交·安保问题的中长期战略的因素之一。因此，在中美关系政策决策体系中，除了制定中长期战略外，还应迫切加强总体性·复合型分析和应对能力。

3. 青瓦台权力集中结构与政策断裂性

权力集中于青瓦台导致中美关系等外交·安保政策的断裂性也是一个问题。从更宏观的角度审视各种外交·安保问题，并制定我国外交·安保战略的框架，往往是以青瓦台为中心推进的。随着议题领域和外交事态之间联系的增加，在需要超越部门业务范围的综合性 접근的情况下，青瓦台在协调各部门之间的作用是必要的。然而，这导致了外交·安保政策断裂性的问题。在目前的青瓦台中心体系下，存在政权短期利益被置于国家中长期利益之上的风险。这是因为，外交·安保政策的青瓦台决策，无论如何都难以完全摆脱国内政治计算和考量。随着政治两极分化和外交·安保政治化加剧，围绕核心外交·安保政策的意识形态分裂和党派对立加速，中美关系政策的断裂性问题很可能进一步恶化。每逢政权更迭时，对前政府核心政策的无条件批评和拒绝的诱惑也将进一步增大。为了在中美战略竞争的严峻外交安保环境中稳步推进中长期战略，需要努力确保其稳定性和连续性。

III. 中美关系政策决策体系的建议

1. 设立中美关系专门组织

新政府的中美关系政策决策体系，必须能够克服后疫情时代全球秩序重塑的核心变量——中美关系——的长期 흐름和变化，并基于此制定中美关系中长期战略，同时确保其连续性和稳定性。为此，除了美国外交·安保政策部门、中国外交安保政策部门之外，还需要设立一个专门组织，负责专门分析中美关系动态和 흐름，并集中精力制定基于此的中长期战略。

要理解当今国际关系的复杂性，理解行为体之间的关系特性（character of relationships）与理解行为体的特性同等重要（Avant, et al.）。如果说美国和中国是未来重塑国际秩序和东亚地区秩序的核心行为体，那么，理解两国的实力、国内政治、外交安保战略固然重要，但理解两国之间的关系特性和 흐름同样重要。此外，不仅要理解中美双边关系，还要理解两国正在构建何种关系网络，这些关系网络如何连接，以及韩国在这些关系网络中的位置等，理解以两国为中心的关系网络的结构和特性也很有必要。这就是为何需要一个超越目前地区局中心组织构成的、专注于中美“关系”的专门组织。

2. 确保总体性·跨部门 접근体系

包括中美关系专门组织在内的中美关系政策决策体系，必须能够进行复合性·总体性 접근和分析，为此需要确保跨部门（whole-of-government） 접근体系。外交·安保复杂性的增加和中美战略竞争的加剧所带来的各种外交·安保问题，是需要多层次、多角度分析以及超越部门壁垒的紧密合作的紧迫问题。一旦发生外交·安保事件，政府各部门、各司局根据各自职责进行微观·碎片化处理，或通过临时合作应对的方式，终究会受到限制。在部门间利益冲突时，甚至可能侵蚀各自的专业性。因此，为制定和推进中美关系中长期战略，中美关系专门组织不仅需要包括外交·安保领域，还需要吸纳贸易、产业、科技、能源等各部门、各领域的专家。这是因为，中美战略竞争所引发的军事安全、经济安全、技术霸权、能源与卫生等非传统安全、价值·规范竞争等各种议题，都需要从包容性·复合性视角加以涵盖。

3. 保障专门组织的权限与自主性

中美关系专门组织的权限和自主性也必须得到保障。考虑到中美关系政策和中长期战略的重要性，中美关系专门组织还需要确保其与总统的沟通渠道。此外，专门组织应确保有足够的时间和工作条件，使其能够专注于中美战略竞争的分析和中长期战略的制定，而不被眼前的业务或成果所束缚。为了实现中长期战略制定和跨部门应对，参与者应能够代表各部门的立场进行发言，并能够促进跨部门合作以推进包容性·复合性分析。最重要的是，中美关系专门组织必须保障其在青瓦台及其他党派利益之外的自主性。这也是确保中美关系中长期战略连续性和稳定性的方法。

设立专门组织有多种方式。可以在外交部等政府部门内设立处室，可以利用咨询委员会等现有委员会或新设中美关系委员会，可以新设专门负责中美关系的事业部门，也可以通过国家安全保障会议等设立跨部门组织或常设协商机构。

最近，外交部曾运营过一个负责中美冲突的特别工作组形式的战略调整支援团，但遗憾的是，其反响并不大。[2]像这样，如果将中美关系专门组织设在外交部或其他政府部门内，虽然在协调各部门利益方面存在困难，但最重要的是，在与最终决策者总统的沟通方面，很可能存在明显的局限性。利用咨询委员会或政策企划委员会等方式，虽然在吸引民间专家积极参与方面有优势，但很可能存在与在部门内新设处室相似的局限性。新设一个部门是最有效的方式，但要在新政府成立初期实现，在现实上存在困难。以国家安全保障会议为中心设立负责中美关系的跨部门部门或常设协商机构，虽然在总体性·复合性分析和应对能力方面有优势，但可能存在政策断裂性较高的缺点。

IV. 结语

由于外交·安保的复杂性增加以及外交·安保政治化现象的加剧，反而应该让关于中美关系这样决定国家未来和新世界秩序走向的核心变量的分析和政策制定，摆脱意识形态对立和党派利益的影响。这也是为何中美关系中长期外交安保战略的专门组织，除了需要包容性·复合性分析、总体性·跨部门 접근和应对能力外，还需要保障其自主性的原因。然而，中美关系政策决策体系的改进，其关键可能不在于组织编制的重组或制度的变革本身，而在于运作方式。这意味着，中美关系政策决策体系的实质性变革和发展，最终需要总统的坚定意志和决心作为起点和关键。中美关系的中长期战略，短期内可能带来政治负担。因为这可能与政府的国政运营目标相冲突，或引发国内政治社会的反弹和高昂的成本。在应对当前中美战略竞争带来的高涨的挑战时，选择更容易的道路的诱惑也会很大。然而，如果每次在发生中美战略竞争引起的外交安保问题时，都仅仅固守短期·碎片化利益和党派利益驱动下的简单解决方案，那么从长远来看，必然会面临更大的危机。为了克服中美关系政策决策体系所面临的挑战，新政府需要展现出制定和推进中长期战略的必要性和正当性，并付出坚定的意志和决心。■

<参考文献>

金东炫. 2020. “判断‘中美冲突长期化’，扩大·常设外交部专门组织.” <联合新闻>. 7月14日。

金宪俊. 2021. “价值与规范外交：在围绕人权与民主的中美冲突中韩国外交.” 东亚研究员. 9月24日。

孙烈. 2022. “新政府的经济安保战略：应对‘经济胁迫’的五大课题.” 东亚研究员. 3月10日。

Avant, Deborah, Martha Finnemore, and Susan Sell. 2010. Who Governs the Globe?

Cambridge: Cambridge University Press, 3.

Brookings Institute. 2021. “Readout from the Biden-Xi virtual meeting: Discussion with National Security Advisor Jake Sullivan.” November 16. Washington DC, U.S.A.

Christensen, Thomas. 2021. “There Will Not Be a New Cold War.” Foreign Affairs. March 24.

Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China. 2021. “President Xi Jinping Had a Virtual Meeting with US President Joe Biden.” November 16.

[1]克里斯滕森解释说，中美战略竞争不太可能成为新的冷战，因为两国之间缺乏意识形态对立结构、缺乏基于同盟的阵营对抗结构，以及全球化导致经济集团难以分离（Christensen 2021）。

[2]外交部曾表示，通过在2020年新设外交战略企划官下属的战略调整担当官室，中美关系专门组织已实现常设化（金东炫 2020）。

■ 作者：文容日_首尔市立大学助理教授。在首尔大学外交学系获得学士和硕士学位后，在美国乔治华盛顿大学获得政治学博士学位。之后，曾任庆南大学远东问题研究所助理教授，现任首尔市立大学国际关系学系助理教授。主要研究包括“Cause Lawyering and Movement Tactics: Disability Rights Movements in South Korea and Japan”、“残疾人权利公约的制定与框架竞争”、“南非的核规范外交”、“南非的非核化履行与验证”、“保加利亚的政治两极分化与保加利亚宪法法院的政治化”等，并作为合著者参与了《新的东北亚秩序与朝鲜半岛的未来》等著作。

■ 负责及编辑：李承延_EAI研究员

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