[EAI Special Report] Пожелания команде по внешней политике и национальной безопасности переходного правительства ①_Создать специализированное подразделение по отношениям между США и Китаем

I. Вызовы системе принятия решений по отношениям между США и Китаем

По мере того как мир готовится выйти из пандемии COVID-19, наблюдавшейся в течение последних двух лет, ожидается, что конкуренция за обеспечение доминирования в мировом порядке после пандемии COVID-19 между США и Китаем станет еще более ожесточенной. Таким образом, внешнеполитическая и оборонная среда, с которой столкнется новое правительство, которое приступит к работе в мае, вероятно, станет отправной точкой для долгосрочных задач, которые внешней политике Республики Корея предстоит решить в будущем. Это означает, что внешняя политика и политика национальной безопасности нового правительства должны заложить основу для будущей внешнеполитической стратегии Республики Корея, а не просто оставаться политикой администрации с пятилетним сроком полномочий. Для этого необходимы срочные среднесрочные и долгосрочные стратегии и меры, основанные на понимании и тщательном анализе отношений между США и Китаем, которые станут ключевым фактором в реструктуризации мирового порядка в будущем. Также необходимы изменения в системе принятия решений по отношениям между США и Китаем, способные реагировать на изменения во внешнеполитической и оборонной среде. Прежде всего, мы рассмотрим углубление стратегической конкуренции между США и Китаем, увеличение комплексности внешней политики и национальной безопасности, а также ускорение политизации внешней политики и национальной безопасности в качестве вызовов, с которыми должна справиться система принятия решений по отношениям между США и Китаем.

1. Углубление стратегической конкуренции между США и Китаем

Первая задача — углубление стратегической конкуренции между США и Китаем. США демонстрируют активную реакцию, чтобы преодолеть кризис относительного упадка своего статуса и возможностей как ведущей державы, возглавлявшей мировой порядок. Между тем Китай заявил о своем стремлении стать ведущей мировой державой к 2050 году на основе модернизации социализма с китайской спецификой. Конечно, нет необходимости рассматривать стратегическую конкуренцию между США и Китаем как начало новой холодной войны.[1] В будущем отношения между США и Китаем, вероятно, будут характеризоваться сложным сочетанием конкуренции, сотрудничества и конфликтов в зависимости от вопросов и тем (Brookings Institute 2021; Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China 2021). Поэтому необходим комплексный анализ, который позволит тщательно изучить различные аспекты конкуренции и сотрудничества, демонстрируемые обеими странами в каждой области, а также рассмотреть их взаимосвязь в более широком контексте и подготовиться к ним.

Проблема заключается также в том, что регионом, где конкуренция и конфликты между США и Китаем будут проявляться наиболее прямо и остро, вероятно, станет Азия, где расположена Корейский полуостров. Очевидно, что по мере обострения конфликта между двумя странами давление на союзников и соседние страны будет усиливаться. Более того, в некоторых случаях Китай может прибегнуть к различным принудительным мерам в отношении союзников и соседних стран США, а не к прямому противостоянию с США. Поэтому, чтобы выжить в условиях бурного течения углубляющейся стратегической конкуренции между США и Китаем, Республике Корея необходим среднесрочный и долгосрочный анализ и подготовка к потоку и изменениям в комплексных отношениях между США и Китаем.

2. Увеличение комплексности внешней политики и национальной безопасности

Во-вторых, ускоряется усложнение внешней политики и национальной безопасности. Помимо традиционных угроз безопасности, таких как военные угрозы, быстро растет видимость и влияние нетрадиционных угроз безопасности, таких как изменение климата, эпидемии и энергетика. Торговая война между США и Китаем, экспортные ограничения Японии и кризис с мочевиной демонстрируют усиление комплексности, при которой многоуровневые вопросы тесно связаны и взаимодействуют в рамках внешнеполитических и оборонных вопросов. Решение нашего Верховного суда привело к военным и оборонным проблемам, таким как Соглашение о безопасности информации между Японией и Кореей (General Security of Military Information Agreement: GSOMIA), и к торговым спорам между Японией и Кореей, таким как экспортные ограничения Японии. Это означает, что внешнеполитическая и оборонная политика, основанная на различении «жесткой политики» и «мягкой политики», может оказаться неактуальной.

Поэтому для понимания динамики стратегической конкуренции между США и Китаем и проведения политики в отношении отношений между США и Китаем, которая будет способствовать выживанию и процветанию Республики Корея в будущем, необходим комплексный подход, который может прогнозировать и координировать взаимодействие на различных аренах, таких как экономика, технологии, нормы и военная сфера. Существует риск, что укрепление альянса между Республикой Корея и США и участие в Квадрилатеральном диалоге по безопасности (Quadrilateral Security Dialogue: Quad) могут спровоцировать Китай. Подчеркивание внешнеполитических и оборонных принципов Республики Корея, основанных на ценностях и нормах, таких как демократия и права человека, может быть эффективной стратегией хеджирования (Ким Хонджун 2021). Ценностная и нормативная дипломатия также имеет большое значение в продвижении коалиции стран-единомышленников (like-minded country coalition) в качестве одной из стратегий реагирования для минимизации рисков и ущерба от экономического принуждения со стороны Китая (Сон Ёль 2022). Комплексный подход срочно необходим не только для анализа и прогнозирования отношений между США и Китаем, но и для разработки и проведения политики Республики Корея в отношении отношений между США и Китаем.

3. Ускорение политизации внешней политики и национальной безопасности

В-третьих, это проблема углубления поляризации внутренней политики, возникающая в условиях увеличения взаимосвязи между внутренней политикой и вопросами внешней политики и национальной безопасности. В связи с развитием различных видов СМИ видимость внешнеполитических и оборонных вопросов резко возросла, что привело к значительному увеличению взаимосвязи между внешнеполитическими и оборонными вопросами и внутренней политикой. В то же время, по мере углубления идеологической и партийной поляризации во внутренней политике, усиливается и политизация внешней политики и национальной безопасности. Поскольку разрыв между идеологическими и партийными предпочтениями по основным внешнеполитическим и оборонным вопросам увеличивается, нестабильность политики также возрастает. В ситуации, когда ключевые внешнеполитические и оборонные вопросы, которые не должны рассматриваться с точки зрения партийной борьбы, групповой логики и политических расчетов, оказываются под влиянием внутренней политики, это может привести к ситуации, когда это совершенно не способствует реализации национальных интересов. Ожидается, что политизация внешней политики и национальной безопасности будет и дальше усиливаться. Необходимо обсуждение и подготовка, позволяющие минимизировать возможность фатальных ошибочных суждений, связанных с внутриполитическими выгодами и потерями в процессе принятия и реализации ключевых внешнеполитических и оборонных решений по отношениям между США и Китаем.

II. Проблемы системы принятия решений по отношениям между США и Китаем

1. Необходимость разработки среднесрочной и долгосрочной стратегии

Углубление стратегической конкуренции между США и Китаем является ключевой проблемой, требующей как краткосрочного реагирования на текущие события, так и анализа тенденций и среднесрочной и долгосрочной стратегии, однако в нынешней системе принятия решений по отношениям между США и Китаем существует серьезная нехватка условий для разработки среднесрочной и долгосрочной стратегии. Конкуренция между США и Китаем за перестройку мирового порядка после пандемии COVID-19, вероятно, станет более очевидной с самого начала срока полномочий нового правительства. Поэтому внешнеполитические концепции и решения нового правительства в отношении отношений между США и Китаем должны стать отправной точкой для долгосрочной внешней стратегии в отношении ключевых факторов, которые будут иметь огромное влияние на будущее Корейского полуострова, а не только для обеспечения бесперебойного государственного управления в течение пятилетнего срока полномочий администрации. Именно поэтому необходимо уделять внимание среднесрочному и долгосрочному анализу отношений между США и Китаем и разработке долгосрочной стратегии.

Кроме того, различные внешнеполитические и оборонные проблемы, связанные со стратегической конкуренцией между США и Китаем, требуют установления твердых принципов и подходов к каждому вопросу. Поэтому необходимо четко донести до обеих стран (США и Китай) понимание того, что принятие решений основано на принципах, основанных на ключевых ценностях и нормах, а не на сиюминутных выгодах и краткосрочных интересах (Ким Хонджун 2021). Республика Корея должна восприниматься обеими странами не как страна, которая мечется между США и Китаем и действует импульсивно в зависимости от текущих выгод, а как страна, которая придерживается своих принципов. Для этого необходимо разработать и последовательно проводить среднесрочную и долгосрочную внешнеполитическую и оборонную стратегию в отношении отношений между США и Китаем. Также необходимо создать организационный потенциал для обдумывания и подготовки к стратегической конкуренции между США и Китаем с долгосрочной перспективой и выдержкой.

2. Срочная необходимость создания комплексной системы анализа и потенциала реагирования

Также необходимо улучшить комплексный потенциал анализа и реагирования. В процессе принятия решений по отношениям между США и Китаем условия для комплексного подхода и анализа взаимосвязи торговых и оборонных вопросов, связи нетрадиционных угроз безопасности с дипломатией альянсов, а также взаимодействия между различными областями, такими как военная, экономическая, технологическая, нормативная, научная, экологическая и медицинская, в настоящее время крайне недостаточны. Например, организационная структура Министерства иностранных дел, ориентированная на региональные отделы, имеет тенденцию быть более адаптированной к микроанализу и фрагментированному реагированию, чем к комплексному взгляду на общую картину отношений между США и Китаем, развивающихся на многоуровневой и многогранной основе. Это также является фактором, усугубляющим первую проблему — отсутствие среднесрочной и долгосрочной стратегии в отношении ключевых внешнеполитических и оборонных вопросов, требующих долгосрочного подхода, комплексного анализа и стабильности политики, таких как стратегическая конкуренция между США и Китаем. В системе принятия решений по отношениям между США и Китаем необходимо срочно усилить среднесрочную и долгосрочную стратегию, а также комплексный и комплексный потенциал анализа и реагирования.

3. Концентрация власти в канцелярии президента и разрыв в политике

Проблема разрыва во внешнеполитических и оборонных решениях, включая отношения между США и Китаем, из-за концентрации власти в канцелярии президента также является проблемой. Работа по рассмотрению различных внешнеполитических и оборонных вопросов в более широком контексте и разработке структуры нашей внешнеполитической и оборонной стратегии в основном продвигается под руководством канцелярии президента. В условиях, когда требуется комплексный подход, выходящий за рамки сфер ответственности министерств, из-за увеличения взаимосвязи между областями вопросов и внешнеполитическими событиями, роль канцелярии президента в координации между министерствами, безусловно, необходима. Однако это создает проблему увеличения разрыва во внешнеполитических и оборонных решениях. В нынешней системе, ориентированной на канцелярию президента, существует постоянный риск того, что краткосрочные интересы режима будут ставиться выше среднесрочных и долгосрочных интересов страны. Это связано с тем, что принятие решений канцелярией президента по вопросам внешней политики и национальной безопасности неизбежно трудно полностью избежать внутриполитических расчетов и соображений. Поскольку идеологические разногласия и партийная конфронтация по ключевым внешнеполитическим и оборонным вопросам ускоряются из-за углубления политической поляризации и политизации внешней политики и национальной безопасности, проблема разрыва во внешней политике в отношении отношений между США и Китаем, вероятно, усугубится. Соблазн безоговорочного осуждения и отказа от ключевой политики предыдущего правительства, который наблюдается при каждой смене режима, также будет расти. Необходимо приложить усилия для обеспечения стабильности и преемственности среднесрочной и долгосрочной стратегии для преодоления сложной внешнеполитической и оборонной среды стратегической конкуренции между США и Китаем.

III. Рекомендации по системе принятия решений по отношениям между США и Китаем

1. Создание специализированного подразделения по отношениям между США и Китаем

Система принятия решений по отношениям между США и Китаем нового правительства должна быть способна преодолеть вызовы внешнеполитической и оборонной среды, такие как углубление стратегической конкуренции между США и Китаем, увеличение комплексности внешней политики и национальной безопасности, политизация внешней политики и национальной безопасности и ускорение этих процессов. Поэтому необходимо проанализировать долгосрочные тенденции и изменения в отношениях между США и Китаем, которые являются ключевым фактором перестройки мирового порядка после пандемии COVID-19, с комплексной и всесторонней точки зрения, разработать среднесрочную и долгосрочную стратегию в отношении отношений между США и Китаем на этой основе, а также обеспечить ее преемственность и стабильность. Для этого необходимо создать специализированное подразделение, которое, помимо отделов, занимающихся внешней политикой и национальной безопасностью США и Китая, будет специализироваться на анализе динамики и тенденций отношений между США и Китаем и разработке среднесрочной и долгосрочной стратегии на этой основе.

Для понимания сложности современных международных отношений важно понимать не только характеристики действующих лиц, но и характер отношений между ними (Avant, et al.). Если США и Китай являются ключевыми действующими лицами в перестройке мирового порядка и порядка в Восточной Азии в будущем, то важно не только понимать возможности, внутреннюю политику и внешнеполитические и оборонные стратегии двух стран, но и понимать характер и тенденции отношений между ними. Кроме того, необходимо понимать не только двусторонние отношения между США и Китаем, но и то, какие сетевые структуры строят США и Китай, как эти сетевые структуры связаны, и каково место Республики Корея в этих сетевых структурах, то есть структуру и характер сетевых структур, центрированных вокруг двух стран. Именно поэтому необходимо специализированное подразделение по «отношениям» между США и Китаем, которое может преодолеть ограничения нынешней организационной структуры, ориентированной на региональные отделы.

2. Обеспечение комплексной и общеправительственной системы подхода

Система принятия решений по отношениям между США и Китаем, включая специализированное подразделение по отношениям между США и Китаем, должна иметь возможность комплексного и всестороннего подхода и анализа, и для этого необходимо обеспечить общеправительственный (whole-of-government) подход. Различные внешнеполитические и оборонные вопросы, вызванные увеличением комплексности внешней политики и национальной безопасности и углублением стратегической конкуренции между США и Китаем, требуют многоуровневого анализа и тесного сотрудничества, выходящего за рамки ведомственных барьеров. В случае возникновения внешнеполитических и оборонных вопросов, подход, при котором каждое министерство и каждый отдел правительства реагирует на них на микроуровне и фрагментированно в соответствии со своими обязанностями или через временное сотрудничество, неизбежно будет иметь ограничения. Если интересы министерств вступают в противоречие, существует высокий риск эрозии их собственной экспертизы. Поэтому специализированное подразделение по отношениям между США и Китаем для разработки и реализации среднесрочной и долгосрочной стратегии в отношении отношений между США и Китаем должно включать экспертов не только из области внешней политики и национальной безопасности, но и из областей торговли, промышленности, науки и техники, энергетики и т.д. Это связано с необходимостью охватить различные вопросы, такие как военная безопасность, экономическая безопасность, технологическое доминирование, нетрадиционная безопасность, такая как энергетика и здравоохранение, а также конкуренция ценностей и норм, вызванные стратегической конкуренцией между США и Китаем, с всесторонней и комплексной точки зрения.

3. Обеспечение полномочий и автономии специализированного подразделения

Также должны быть обеспечены полномочия и автономия специализированного подразделения по отношениям между США и Китаем. Учитывая важность политики и среднесрочной и долгосрочной стратегии в отношении отношений между США и Китаем, необходимо обеспечить доступ специализированного подразделения к президенту. Кроме того, специализированное подразделение должно иметь условия для работы и время, чтобы сосредоточиться на анализе стратегической конкуренции между США и Китаем и разработке среднесрочной и долгосрочной стратегии, не будучи поглощенным текущей работой или достижением результатов. Для среднесрочной и долгосрочной разработки стратегии и общеправительственного реагирования участники из каждой области должны иметь возможность говорить о позициях своих министерств, но также должны быть способны способствовать внутриведомственному сотрудничеству для продвижения всестороннего и комплексного анализа. Прежде всего, автономия специализированного подразделения по отношениям между США и Китаем должна быть гарантирована от канцелярии президента и других партийных интересов. Это также является способом обеспечения преемственности и стабильности среднесрочной и долгосрочной стратегии в отношении отношений между США и Китаем.

Существуют различные способы создания специализированного подразделения. Возможны следующие варианты: создание в форме отдела или бюро в правительственных учреждениях, таких как Министерство иностранных дел; использование существующих комитетов, таких как консультативные комитеты, или создание нового комитета по отношениям между США и Китаем; создание нового министерства, занимающегося отношениями между США и Китаем; создание общеправительственной организации или постоянного координационного комитета, такого как Совет национальной безопасности.

Недавно в Министерстве иностранных дел действовала целевая группа в форме рабочей группы, занимающейся конфликтом между США и Китаем, но, к сожалению, ее влияние было оценено как незначительное.[2] Если специализированное подразделение по отношениям между США и Китаем будет создано в Министерстве иностранных дел или другом правительственном учреждении, помимо трудностей в координации между министерствами, существует высокая вероятность того, что оно будет иметь явные ограничения с точки зрения доступа к президенту, который является окончательным лицом, принимающим решения. Варианты использования консультативных комитетов или комитетов по планированию политики могут иметь преимущество в плане активного участия гражданских экспертов, но они, вероятно, будут иметь те же ограничения, что и создание нового отдела в министерстве. Создание нового министерства было бы наиболее эффективным, но это будет практически трудно реализовать в начале срока полномочий нового правительства. Вариант создания общеправительственного отдела или постоянного координационного комитета, занимающегося отношениями между США и Китаем, под руководством Совета национальной безопасности, имеет преимущества с точки зрения комплексного и комплексного анализа и потенциала реагирования, но, вероятно, будет иметь недостаток в виде высокого разрыва в политике.

IV. Заключение

Поскольку комплексность внешней политики и национальной безопасности увеличивается, а политизация внешней политики и национальной безопасности усиливается, парадоксально, но анализ и принятие решений по ключевым факторам, определяющим будущее страны и направление нового мирового порядка, таким как отношения между США и Китаем, должны осуществляться независимо от идеологических разногласий и партийных интересов. Именно поэтому специализированное подразделение для среднесрочной и долгосрочной внешнеполитической и оборонной стратегии в отношении отношений между США и Китаем должно иметь гарантии комплексного и комплексного анализа, всестороннего и общеправительственного подхода и потенциала реагирования, а также автономии. Однако в улучшении системы принятия решений по отношениям между США и Китаем проблема операционной деятельности может быть более важной, чем сама реорганизация организационной структуры или институциональные изменения. Это означает, что сильная воля и решимость президента являются отправной точкой и ключевым фактором для фактических изменений и развития системы принятия решений по отношениям между США и Китаем. Среднесрочная и долгосрочная стратегия в отношении отношений между США и Китаем может представлять собой политическое бремя в краткосрочной перспективе. Это связано с тем, что она может противоречить целям государственного управления правительства или вызывать сильное сопротивление или затраты в внутренней политике и обществе. Соблазн выбрать более легкий путь для преодоления высокого уровня текущих проблем стратегической конкуренции между США и Китаем также может быть велик. Однако очевидно, что если мы будем настаивать только на легких решениях, основанных на краткосрочных выгодах и партийных интересах, каждый раз, когда возникают внешнеполитические и оборонные проблемы, связанные со стратегической конкуренцией между США и Китаем, в долгосрочной перспективе мы столкнемся с еще большим кризисом. Необходимо сильное видение и решимость нового правительства относительно необходимости и целесообразности разработки и реализации среднесрочной и долгосрочной стратегии для преодоления вызовов, стоящих перед системой принятия решений по отношениям между США и Китаем.■

<Список литературы>

Ким Донхён. 2020. «Расширение и 상설화 специализированного подразделения МИД в связи с долгосрочным характером конфликта между США и Китаем». <Ёнхап Нысинс>. 14 июля.

Ким Хонджун. 2021. «Ценностная и нормативная дипломатия: внешняя политика Республики Корея в условиях столкновения США и Китая по вопросам прав человека и демократии». Институт восточноазиатских исследований. 24 сентября.

Сон Ёль. 2022. «Стратегия экономической безопасности нового правительства: 5 задач реагирования на «экономическое принуждение»». Институт восточноазиатских исследований. 10 марта.

Avant, Deborah, Martha Finnemore, and Susan Sell. 2010. Who Governs the Globe?

Cambridge: Cambridge University Press, 3.

Brookings Institute. 2021. “Readout from the Biden-Xi virtual meeting: Discussion with National Security Advisor Jake Sullivan.” November 16. Washington DC, U.S.A.

Christensen, Thomas. 2021. “There Will Not Be a New Cold War.” Foreign Affairs. March 24.

Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China. 2021. “President Xi Jinping Had a Virtual Meeting with US President Joe Biden.” November 16.

[1]Кристенсен объяснил, что стратегическая конкуренция между США и Китаем вряд ли станет новой холодной войной из-за отсутствия идеологической конфронтации между двумя странами, отсутствия конфронтации в блоках, основанных на альянсах, и трудности разделения экономических блоков из-за глобализации (Christensen 2021).

[2]Министерство иностранных дел заявило, что оно сделало постоянным специализированное подразделение по отношениям между США и Китаем, создав в 2020 году отдел координации стратегии под руководством директора по стратегическому планированию (Ким Донхён 2020).

■ Автор: Мун Ён-иль_Доцент Университета Сеула. Получив степень бакалавра и магистра в области международных отношений в Сеульском национальном университете, он получил степень доктора политических наук в Университете Джорджа Вашингтона (George Washington University). После этого он работал доцентом в Институте дальневосточных исследований Университета Кённам, а в настоящее время является доцентом кафедры международных отношений Университета Сеула. Его основные исследования включают: «Cause Lawyering and Movement Tactics: Disability Rights Movements in South Korea and Japan», «Разработка Конвенции о правах инвалидов и конкуренция фреймов», «Дипломатия ядерных норм Южной Африки», «Выполнение и проверка безъядерного статуса Южной Африки», «Политическая поляризация в Болгарии и политизация Конституционного суда Болгарии», и он был соавтором таких публикаций, как «Новый порядок в Северо-Восточной Азии и будущее Корейского полуострова».

■ Редактор: Ли Сын Ён_EAI 연구원

    문의: 02 2277 1683 (ext. 205) | slee@eai.or.kr