[Rapport Spécial de l'EAI] Ce que nous attendons de l'équipe diplomatique et de sécurité du comité de transition ①_Créer une organisation dédiée aux relations sino-américaines

I. Défis du système de décision politique concernant les relations sino-américaines

Alors que le monde se prépare à sortir de la pandémie de COVID-19 des deux dernières années, la concurrence pour la domination dans l'ordre mondial post-pandémique devrait s'intensifier, centrée sur les États-Unis et la Chine. Par conséquent, l'environnement diplomatique et de sécurité auquel le nouveau gouvernement, qui entrera en fonction en mai, sera confronté, risque fort de devenir le point de départ des défis à long terme que la diplomatie coréenne devra surmonter. Cela signifie que la politique diplomatique et de sécurité du nouveau gouvernement ne doit pas se limiter à la politique de l'administration dont le mandat est de cinq ans, mais doit jeter les bases de la stratégie diplomatique future de la Corée. À cette fin, une compréhension des relations sino-américaines, qui seront la variable la plus cruciale dans la réorganisation de l'ordre mondial futur, ainsi qu'une analyse minutieuse et des préparatifs stratégiques à moyen et long terme sont urgents. Un changement dans le système de décision politique concernant les relations sino-américaines, capable de répondre aux changements de l'environnement diplomatique et de sécurité, est également nécessaire. Premièrement, nous examinerons l'intensification de la concurrence stratégique sino-américaine, la complexité croissante de la diplomatie et de la sécurité, et l'accélération de la politisation de la diplomatie et de la sécurité en tant que défis à relever par le système de décision politique concernant les relations sino-américaines.

1. Intensification de la concurrence stratégique sino-américaine

Le premier défi est l'intensification de la concurrence stratégique sino-américaine. Les États-Unis manifestent une volonté de réponse active pour surmonter la crise de déclin relatif de leur statut et de leur capacité en tant que puissance dirigeante qui a guidé l'ordre mondial. En revanche, la Chine a exprimé son ambition de devenir la puissance dirigeante mondiale d'ici 2050, sur la base de la modernisation du socialisme aux caractéristiques chinoises. Bien sûr, il n'est pas nécessaire de considérer la concurrence stratégique sino-américaine comme le début d'une nouvelle guerre froide.[1] Les relations sino-américaines futures présenteront probablement une combinaison complexe de concurrence, de coopération et de conflit selon les questions et les affaires (Brookings Institute 2021 ; Ministère des Affaires étrangères de la République populaire de Chine 2021). Par conséquent, une analyse globale est nécessaire pour examiner attentivement les diverses caractéristiques de concurrence et de coopération que les deux pays présenteront dans chaque domaine de question, tout en les considérant dans un cadre plus large et en s'y préparant.

Le problème est également que la région où les manifestations de concurrence et de conflit entre la Chine et les États-Unis apparaîtront le plus directement et le plus vivement sera probablement la région asiatique où se trouve la péninsule coréenne. Il est clair que plus le conflit entre les deux pays s'intensifiera, plus la pression sur les pays alliés et voisins augmentera. De plus, dans certains cas, la Chine pourrait poursuivre diverses politiques coercitives à l'encontre des alliés et voisins des États-Unis plutôt que de répondre directement aux États-Unis. Par conséquent, pour que la Corée survive dans le courant tumultueux de l'intensification de la concurrence stratégique sino-américaine, une analyse et des préparatifs à moyen et long terme du flux et des changements des relations sino-américaines complexes sont nécessaires.

2. Complexité croissante de la diplomatie et de la sécurité

Deuxièmement, la complexification des domaines diplomatique et de sécurité s'accélère. Non seulement les menaces de sécurité traditionnelles telles que les menaces militaires, mais aussi les menaces de sécurité non traditionnelles telles que le changement climatique, les pandémies et l'énergie augmentent rapidement en visibilité et en impact. Les différends commerciaux sino-américains, les restrictions à l'exportation du Japon et la crise de l'urée montrent que les questions de diplomatie et de sécurité sont de plus en plus liées et interagissent à plusieurs niveaux. La décision de la Cour suprême de Corée a conduit à un problème de sécurité militaire tel que l'accord de partage d'informations militaires Japon-Corée (General Security of Military Information Agreement : GSOMIA) et à un différend commercial Japon-Corée tel que les restrictions à l'exportation du Japon. Cela signifie que la politique diplomatique et de sécurité basée sur la différenciation entre la politique dure et la politique souple pourrait désormais manquer de pertinence.

Par conséquent, pour comprendre la dynamique de la concurrence stratégique sino-américaine et mener une politique de relations sino-américaines qui guidera la survie et la prospérité futures de la Corée, une approche complexe est nécessaire pour prévoir et coordonner l'organicité de diverses scènes telles que l'économie, la technologie, les normes et le militaire. Il existe un risque que le renforcement de l'alliance Corée-États-Unis et la promotion de la participation au Quad (Quadrilateral Security Dialogue) irritent la Chine. L'accent mis sur les principes diplomatiques et de sécurité coréens basés sur des valeurs et des normes telles que la démocratie et les droits de l'homme peut être efficace comme stratégie de couverture (Kim Heon-jun 2021). La diplomatie basée sur les valeurs et les normes est également très nécessaire dans la promotion d'une coalition de pays partageant les mêmes idées (like-minded country coalition) comme stratégie de réponse visant à minimiser les risques et les dommages de la coercition économique chinoise (Son Yeol 2022). Une approche complexe est urgente non seulement pour l'analyse et les perspectives des relations sino-américaines, mais aussi pour l'élaboration et la mise en œuvre de notre politique de relations sino-américaines.

3. Accélération de la politisation de la diplomatie et de la sécurité

Troisièmement, il y a le problème de l'aggravation de la polarisation de la politique intérieure, qui survient dans un contexte de lien croissant entre la politique intérieure et les questions de diplomatie et de sécurité. Avec le développement de divers types de médias, la visibilité des questions de diplomatie et de sécurité a considérablement augmenté, entraînant une forte augmentation du lien entre les questions de diplomatie et de sécurité et les problèmes de politique intérieure. Parallèlement, la politisation de la diplomatie et de la sécurité s'intensifie à mesure que la polarisation idéologique et partisane de la politique intérieure s'aggrave. L'écart entre les politiques préférées idéologiques et partisanes sur les questions majeures de diplomatie et de sécurité s'élargit, augmentant l'instabilité des politiques. Lorsque des questions clés de diplomatie et de sécurité, qui ne devraient pas être abordées par des confrontations partisanes, des logiques de bloc et des calculs d'ingénierie politique, sont influencées par la logique de la politique intérieure, il peut en résulter une situation qui ne contribue en rien à la réalisation des intérêts nationaux. La politisation de la diplomatie et de la sécurité devrait s'intensifier davantage. Une discussion et des préparatifs sont nécessaires pour minimiser la possibilité d'erreurs d'évaluation fatales dues à des gains et pertes de politique intérieure dans le processus de décision et de mise en œuvre des politiques clés concernant les relations sino-américaines.

II. Problèmes du système de décision politique concernant les relations sino-américaines

1. Nécessité d'élaborer des stratégies à moyen et long terme

L'intensification de la concurrence stratégique sino-américaine est un problème clé pour lequel une réponse à court terme aux problèmes actuels, une analyse des tendances et une stratégie à moyen et long terme sont toutes désespérément nécessaires, mais l'environnement pour l'élaboration de stratégies à moyen et long terme est actuellement très insuffisant dans le système de décision politique concernant les relations sino-américaines. La concurrence entre les États-Unis et la Chine pour diriger la réorganisation de l'ordre mondial après la pandémie de COVID-19 est susceptible de devenir plus visible dès le début du mandat du nouveau gouvernement. Par conséquent, la vision diplomatique et la décision politique du nouveau gouvernement concernant les relations sino-américaines ne devraient pas seulement viser le bon fonctionnement du gouvernement pendant un mandat de cinq ans, mais devraient plutôt servir de point de départ à une stratégie diplomatique à long terme concernant les variables clés qui auront un impact considérable sur l'avenir de la péninsule coréenne. C'est pourquoi il faut accorder une attention particulière à l'analyse à moyen et long terme des relations sino-américaines et à la conception de stratégies à long terme.

De plus, les divers problèmes diplomatiques et de sécurité résultant de la concurrence stratégique sino-américaine nécessitent l'établissement de principes fermes et une approche par dossier. Par conséquent, il faut clairement faire comprendre à la fois aux États-Unis et à la Chine que les décisions politiques sont basées sur des principes, conformément aux valeurs et normes fondamentales, plutôt que sur des intérêts spécifiques à chaque affaire et à court terme (Kim Heon-jun 2021). La Corée doit pouvoir donner à ces deux pays l'impression qu'elle n'est pas un pays qui oscille entre les États-Unis et la Chine et qui s'agite au gré des intérêts immédiats, mais un pays qui respecte ses propres principes. À cette fin, l'élaboration et la mise en œuvre continue d'une stratégie diplomatique et de sécurité à moyen et long terme concernant les relations sino-américaines sont nécessaires. Il faut également mettre en place une capacité organisationnelle capable de réfléchir et de se préparer à la concurrence stratégique sino-américaine avec une perspective à long terme et une approche patiente.

2. Urgence de mettre en place un système d'analyse et une capacité de réponse complexes

La capacité d'analyse et de réponse complexes doit également être améliorée. Dans le processus de décision politique concernant les relations sino-américaines, les conditions pour une approche et une analyse intégrées de la connexion entre les questions commerciales et de sécurité, de la connexion entre les problèmes de sécurité non traditionnels et la diplomatie d'alliance, et de la connexion et de la complexité entre divers domaines tels que le militaire, l'économie, la technologie, les normes, la science, l'environnement et la santé sont considérablement insuffisantes. Par exemple, la structure organisationnelle du ministère des Affaires étrangères axée sur les pays régionaux a tendance à être davantage adaptée à une analyse microscopique et à une réponse fragmentée plutôt qu'à une vision globale des relations sino-américaines qui se déroulent à plusieurs niveaux et sous plusieurs angles. Ceci est également un facteur qui aggrave le premier problème du manque de stratégie à moyen et long terme pour des questions diplomatiques et de sécurité clés nécessitant une approche à long terme, une analyse globale et la stabilité des politiques, comme la concurrence stratégique sino-américaine. Il est urgent de renforcer l'élaboration de stratégies à moyen et long terme ainsi que les capacités d'analyse et de réponse globales et complexes dans le système de décision politique concernant les relations sino-américaines.

3. Concentration du pouvoir à la Maison Bleue et discontinuité des politiques

La discontinuité des politiques diplomatiques et de sécurité, telles que celles concernant les relations sino-américaines, due à la concentration du pouvoir à la Maison Bleue est également un problème. La tâche d'examiner les diverses questions diplomatiques et de sécurité dans un cadre plus large et de définir le schéma de notre stratégie diplomatique et de sécurité a toujours été fortement axée sur la Maison Bleue. Dans une situation où une approche intégrée sortant des limites des domaines d'activité de chaque ministère est requise en raison de l'augmentation de la connectivité entre les domaines de questions et les événements diplomatiques, le rôle de la Maison Bleue pour la coordination entre les ministères est clairement nécessaire. Cependant, cela entraîne le problème d'une discontinuité accrue des politiques diplomatiques et de sécurité. Dans le système actuel centré sur la Maison Bleue, il existe un risque constant que les intérêts à court terme du gouvernement soient privilégiés par rapport aux intérêts nationaux à moyen et long terme. En effet, les décisions politiques de la Maison Bleue concernant les questions diplomatiques et de sécurité ne peuvent être complètement séparées des calculs et considérations de politique intérieure. Avec l'aggravation de la polarisation politique et de la politisation de la diplomatie et de la sécurité, le problème de la discontinuité des politiques relatives aux relations sino-américaines risque fort de s'aggraver en raison de l'accélération de la division idéologique et de la confrontation partisane autour des politiques clés en matière de diplomatie et de sécurité. La tentation de condamner et de rejeter sans discernement les politiques clés des gouvernements précédents lors de chaque changement de gouvernement sera également plus forte. Des efforts sont nécessaires pour assurer la stabilité et la continuité des stratégies à moyen et long terme afin de naviguer dans l'environnement diplomatique et de sécurité difficile de la concurrence stratégique sino-américaine.

III. Recommandations concernant le système de décision politique pour les relations sino-américaines

1. Création d'une organisation dédiée aux relations sino-américaines

Le système de décision politique du nouveau gouvernement concernant les relations sino-américaines doit être capable de surmonter les défis de l'environnement diplomatique et de sécurité tels que l'intensification de la concurrence stratégique sino-américaine, la complexité croissante de la diplomatie et de la sécurité, la politisation de la diplomatie et de la sécurité, et l'accélération. Par conséquent, il est nécessaire de créer une organisation dédiée capable d'analyser les tendances à long terme et les changements dans les relations sino-américaines, qui sont la variable clé de la réorganisation de l'ordre mondial post-pandémique, d'élaborer des stratégies à moyen et long terme basées sur cette analyse, et d'assurer leur continuité et leur stabilité. À cette fin, en plus des départements responsables de la politique diplomatique et de sécurité des États-Unis et de la Chine, il est nécessaire de créer une organisation dédiée capable d'analyser exclusivement la dynamique et les tendances des relations sino-américaines et de se concentrer sur l'élaboration de stratégies à moyen et long terme basées sur celles-ci.

Pour comprendre la complexité des relations internationales d'aujourd'hui, il est aussi important de comprendre le caractère des relations entre les acteurs que de comprendre les caractéristiques des acteurs eux-mêmes (Avant, et al.). Si les États-Unis et la Chine sont les acteurs clés dans la réorganisation de l'ordre mondial et de l'ordre régional en Asie à l'avenir, il est important non seulement de comprendre leurs capacités, leur politique intérieure et leur stratégie diplomatique et de sécurité, mais aussi de comprendre le caractère et les tendances de leurs relations. De plus, il est nécessaire de comprendre non seulement la relation bilatérale sino-américaine, mais aussi comment les États-Unis et la Chine construisent leurs réseaux relationnels, comment ces réseaux sont connectés, et où se situe la Corée dans ces réseaux, c'est-à-dire la structure et les caractéristiques des réseaux relationnels centrés sur ces deux pays. C'est la raison pour laquelle une organisation dédiée aux 'relations' sino-américaines est nécessaire pour surmonter les limites de la composition organisationnelle actuelle axée sur les pays régionaux.

2. Établir un système d'approche globale et pangouvernementale

Le système de décision politique concernant les relations sino-américaines, y compris l'organisation dédiée aux relations sino-américaines, doit être capable d'adopter une approche et une analyse complexes et globales, et à cette fin, il est nécessaire d'établir un système d'approche pangouvernementale (whole-of-government). Les divers problèmes diplomatiques et de sécurité qui résulteront de la complexité croissante de la diplomatie et de la sécurité et de l'intensification de la concurrence stratégique sino-américaine nécessitent une analyse à plusieurs niveaux et une coopération étroite transcendant les barrières entre les ministères. Lorsqu'un incident diplomatique ou de sécurité survient, la méthode consistant pour chaque ministère et chaque département du gouvernement à s'en charger de manière microscopique et fragmentée selon ses fonctions ou à y répondre par une coopération temporaire a inévitablement ses limites. En cas de conflit d'intérêts entre les ministères, il existe également un risque élevé que leur expertise même soit érodée. Par conséquent, l'organisation dédiée aux relations sino-américaines pour l'élaboration et la mise en œuvre de stratégies à moyen et long terme concernant les relations sino-américaines doit inclure des experts non seulement du domaine diplomatique et de la sécurité, mais aussi du commerce, de l'industrie, de la science et de la technologie, de l'énergie, etc. En effet, il faut pouvoir englober toutes les diverses questions telles que la sécurité militaire, la sécurité économique, la suprématie technologique, les sécurités non traditionnelles comme l'énergie et la santé, et la concurrence des valeurs et des normes, qui sont causées par la concurrence stratégique sino-américaine, dans une perspective globale et complexe.

3. Garantir l'autorité et l'autonomie de l'organisation dédiée

L'autorité et l'autonomie de l'organisation dédiée aux relations sino-américaines doivent également être garanties. Compte tenu de l'importance de la politique et de la stratégie à moyen et long terme concernant les relations sino-américaines, il est également nécessaire d'assurer l'accès de l'organisation dédiée aux relations sino-américaines au président. De plus, l'organisation dédiée doit disposer des conditions de temps et de travail pour se concentrer sur l'analyse de la concurrence stratégique sino-américaine et l'élaboration de stratégies à moyen et long terme, sans être submergée par les tâches immédiates ou la production de résultats. Pour l'élaboration de stratégies à moyen et long terme et la réponse pangouvernementale, les participants de chaque domaine doivent pouvoir exprimer leur point de vue sur les positions de leur ministère tout en favorisant la coopération au sein du ministère pour la mise en œuvre d'analyses globales et complexes. Plus important encore, l'organisation dédiée aux relations sino-américaines doit bénéficier d'une autonomie garantie à l'égard de la Maison Bleue et d'autres intérêts partisans. C'est aussi un moyen d'assurer la continuité et la stabilité de la stratégie à moyen et long terme concernant les relations sino-américaines.

Il existe diverses méthodes pour établir une organisation dédiée. Les options possibles incluent la création d'une division ou d'un bureau au sein d'un ministère gouvernemental tel que le ministère des Affaires étrangères, l'utilisation de comités consultatifs existants ou la création d'un comité sur les relations sino-américaines, la création d'un ministère dédié aux relations sino-américaines, ou la création d'une organisation pangouvernementale ou d'un forum permanent utilisant le Conseil de sécurité nationale, etc.

Récemment, le ministère des Affaires étrangères a fonctionné sous forme d'équipe spéciale, le groupe de soutien à la coordination stratégique, chargé des conflits sino-américains, mais malheureusement, son impact a été jugé limité.[2] Si une organisation dédiée aux relations sino-américaines est établie au sein du ministère des Affaires étrangères ou d'autres ministères gouvernementaux, il y aura des difficultés dans la coordination des intérêts entre les ministères, mais surtout, il y a une forte possibilité de limites en termes d'accès au président, le décideur final. L'utilisation de comités consultatifs ou de comités de planification politique peut avoir l'avantage d'une participation active des experts civils, mais elle risque d'avoir des limites similaires à celles de la création d'une nouvelle division au sein d'un ministère. La création d'un nouveau ministère serait la solution la plus efficace, mais elle serait difficile à réaliser au début du mandat du nouveau gouvernement. La mise en place d'un département pangouvernemental ou d'un forum permanent centré sur le Conseil de sécurité nationale, dédié aux relations sino-américaines, présenterait des avantages en termes de capacités d'analyse et de réponse globales et complexes, mais risquerait d'avoir le désavantage d'une forte discontinuité politique.

IV. Conclusion

Étant donné l'augmentation de la complexité de la diplomatie et de la sécurité et l'intensification de la politisation de la diplomatie et de la sécurité, il est paradoxalement nécessaire que l'analyse et la prise de décision concernant les variables clés qui détermineront l'avenir du pays et la direction du nouvel ordre mondial, telles que les relations sino-américaines, soient exemptes de l'influence des conflits idéologiques et des intérêts partisans. C'est aussi la raison pour laquelle l'organisation dédiée à la stratégie diplomatique et de sécurité à moyen et long terme pour les relations sino-américaines doit bénéficier d'une autonomie, en plus de capacités d'analyse complètes et complexes, d'une approche et d'une réponse pangouvernementales et globales. Cependant, l'amélioration du système de décision politique concernant les relations sino-américaines peut être davantage une question de mise en œuvre qu'une réorganisation de la structure organisationnelle ou un changement institutionnel. Pour un changement et un développement réels du système de décision politique concernant les relations sino-américaines, la forte volonté et la détermination du président sont en fin de compte le point de départ et la clé. La stratégie à moyen et long terme concernant les relations sino-américaines risque de devenir un fardeau politique à court terme. En effet, elle peut entrer en conflit avec les objectifs de gestion du gouvernement et entraîner des réactions sociales ou des coûts politiques intérieurs importants. La tentation de choisir la voie la plus facile pour naviguer dans les eaux agitées des problèmes actuels de concurrence stratégique sino-américaine peut être grande. Cependant, si nous nous en tenons uniquement à des solutions faciles basées sur des intérêts à court terme et des gains partisans chaque fois que des problèmes diplomatiques et de sécurité surviennent en raison de la concurrence stratégique sino-américaine, il est évident que nous ferons face à une crise encore plus grande à long terme. Une forte volonté et une détermination du nouveau gouvernement sont nécessaires pour surmonter les défis auxquels le système de décision politique concernant les relations sino-américaines est confronté, en ce qui concerne la nécessité et la justification de l'élaboration et de la mise en œuvre de stratégies à moyen et long terme.■

Références

Kim Dong-hyun. 2020. « L'augmentation et la pérennisation d'une organisation dédiée au ministère des Affaires étrangères suite à la prolongation du conflit sino-américain ». *Yonhap News*. 14 juillet.

Kim Heon-jun. 2021. « Diplomatie des valeurs et des normes : la diplomatie coréenne dans le contexte de l'affrontement sino-américain autour des droits de l'homme et de la démocratie ». East Asia Institute. 24 septembre.

Son Yeol. 2022. « Stratégie de sécurité économique du nouveau gouvernement : cinq tâches pour répondre à la 'coercition économique' ». East Asia Institute. 10 mars.

Avant, Deborah, Martha Finnemore, and Susan Sell. 2010. Who Governs the Globe?

Cambridge: Cambridge University Press, 3.

Brookings Institute. 2021. “Readout from the Biden-Xi virtual meeting: Discussion with National Security Advisor Jake Sullivan.” November 16. Washington DC, U.S.A.

Christensen, Thomas. 2021. “There Will Not Be a New Cold War.” Foreign Affairs. March 24.

Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China. 2021. “President Xi Jinping Had a Virtual Meeting with US President Joe Biden.” November 16.

[1]Christensen explique que la concurrence stratégique sino-américaine a peu de chances de devenir une nouvelle guerre froide en raison de l'absence d'une structure de confrontation idéologique entre les deux pays, de l'absence d'une structure de conflit de blocs basée sur des alliances, et de la difficulté de séparer les blocs économiques due à la mondialisation (Christensen 2021).

[2]Le ministère des Affaires étrangères a annoncé en 2020 avoir pérennisé une organisation dédiée aux relations sino-américaines en créant le Bureau de coordination stratégique sous la direction de la planification stratégique diplomatique (Kim Dong-hyun 2020).

■ Auteur : Moon Yong-il_Professeur adjoint à l'Université municipale de Séoul. Titulaire d'un baccalauréat et d'une maîtrise en relations internationales de l'Université nationale de Séoul, il a obtenu un doctorat en sciences politiques de l'Université George Washington. Il a ensuite été professeur adjoint à l'Institut d'études d'Extrême-Orient de l'Université Kyungnam avant d'occuper son poste actuel de professeur adjoint au département des relations internationales de l'Université municipale de Séoul. Ses recherches portent notamment sur « Cause Lawyering and Movement Tactics: Disability Rights Movements in South Korea and Japan », « La rédaction de la Convention relative aux droits des personnes handicapées et la concurrence des cadres », « La diplomatie normative nucléaire de l'Afrique du Sud », « La mise en œuvre et la vérification du démantèlement nucléaire de l'Afrique du Sud », « La polarisation politique en Bulgarie et la politisation de la Cour constitutionnelle bulgare », et il a co-écrit des ouvrages tels que <Le nouvel ordre en Asie du Nord-Est et l'avenir de la péninsule coréenne>.

■ Responsable et éditeur : Lee Seung-yeon_EAI 연구원

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