[EAI特別レポート] 인수위外交安保チームに望む①_米中関係担当組織を設置せよ

I. 米中関係政策決定体制の挑戦課題

世界が過去2年間のコロナ19パンデミック状況から脱するための準備を進める中、米国と中国を中心にポスト・コロナ世界秩序の主導権確保に向けた競争がより激化する見通しである。したがって、来る5月に発足する新政権が直面する外交・安保環境は、今後の韓国外交が克服すべき長期的課題の出発点となる可能性が大きい。新政権の外交・安保政策が単に5年任期の行政府の政策にとどまるのではなく、未来の韓国外交戦略の礎を築くものでなければならないことを意味する。そのためには、今後の世界秩序再編において最も核心的な変数となる米中関係に対する理解と綿密な分析に基づいた中長期的な戦略と備えが急務である。外交・安保環境の変化に対応できる米中関係政策決定体制の変化もまた必要である。まず、米中関係政策決定体制が克服すべき挑戦課題として、米中戦略競争の深化、外交・安保の複合性の増大、外交・安保の政治化の加速について考察する。

1. 米中戦略競争の深化

最初の挑戦課題は米中戦略競争の深化である。米国は世界秩序を導いてきた主導国としての地位と能力の相対的な衰退に対する危機を克服するため、積極的な対応の姿勢を見せている。一方、中国は「中国特色社会主義」の現代化を基盤に、2050年には世界を導く主導国家になるという抱負を表明した。もちろん、米中戦略競争を新たな冷戦の始まりと見る必要はない。[1]今後の米中関係は、イシューや事案によって競争と協力、対立の様相が複合的に現れる可能性が大きい（ブルッキングス研究所 2021; 中華人民共和国外交部 2021）。したがって、米中両国が見せる多様な競争と協力の特性を各イシュー領域で綿密に検討すると同時に、その有機的な関係をより大きな枠組みで展望し、備えることができる総体的な分析が必要である。

米中の競争と対立の様相が最も直接的かつ最も先鋭的に現れる地域は、朝鮮半島が位置するアジア地域になる可能性が大きいという点も問題である。両国間の対立が激化するほど、同盟国や周辺国への圧力も大きくなることは明らかである。さらに、場合によっては中国は米国への直接的な対応よりも、米国の同盟国や周辺国を対象に多様な強圧政策を推進する可能性が大きい。したがって、韓国が米中戦略競争の深化という激流の中で生き残るためには、複合的な米中関係の流れと変化に対する中長期的な分析と備えが必要である。

2. 外交・安保の複合性の増大

第二に、外交・安保分野の複合化がさらに加速している。軍事的脅威のような伝統的な安保脅威だけでなく、気候変動、感染症、エネルギーなど多様な非伝統的安保脅威の可視性および影響が急速に増大している。米中貿易紛争、日本の輸出規制、尿素水（ユーリア）不足などは、外交・安保懸案において多層的なイシューが緊密に連携し、相互作用する複合性がさらに強化されていることを示している。韓国最高裁判所の判決が日韓軍事情報包括保護協定（General Security of Military Information Agreement: GSOMIA、ジソミア）という軍事安保問題、日本の輸出規制といった日韓貿易紛争につながることもあった。ハードパワー政治とソフトパワー政治の差別化に基づく外交安保政策は、もはや妥当性を失う可能性があることを意味する。

したがって、米中戦略競争の力学を理解し、未来の韓国の生存と繁栄を導く米中関係政策を推進するためには、経済、技術、規範、軍事など多様な舞台の有機性を展望し、調整できる複合的なアプローチが必要である。韓米同盟の強化、クアッド（Quadrilateral Security Dialogue: Quad）への参加推進などは、中国を刺激するリスクが存在する。民主主義と人権などの価値と規範に基づく韓国外交・安保原則の強調は、ヘッジ戦略の一つとして効果的でありうる（金憲俊 2021）。中国発の経済的強圧のリスクと被害を最小化するための対応戦略の一つである「同志国」との連携（like-minded country coalition）推進においても、価値・規範外交の必要性が大きい（孫悦 2022）。米中関係の分析・展望だけでなく、我々の米中関係政策の策定と推進においても、複合的なアプローチが急務である。

3. 外交・安保の政治化の加速

第三に、国内政治と外交・安保イシュー間の連携が増加する中で現れる国内政治の二極化深化の問題である。多様な形態のメディア発展などにより、外交・安保懸案の可視性が急増し、外交・安保懸案と国内政治問題間の連携が非常に増加している。同時に、国内政治の理念的・政派的二極化が深化するにつれて、外交・安保の政治化もまた激しくなっている。主要な外交・安保問題に対する理念的・政派的な選好政策間の隔たりが大きくなるにつれて、政策の不安定性もまた高まっている。政派的な対立と陣営論理、政治工学的な計算で接近してはならない核心外交・安保事案が国内政治の論理に振り回されるようになれば、本来の国益実現には全く役立たない状況まで発生する。外交・安保の政治化現象はさらに深化する見通しである。核心的な米中関係政策の決定および推進過程において、国内政治的な損得による致命的な誤判の発生可能性を最小化できる議論と備えが必要である。

II. 米中関係政策決定体制の問題

1. 中長期戦略策定の必要性

米中戦略競争の深化は、現案に対する短期的な対応と流れに対する分析、そして中長期的な戦略のすべてが切実に求められる核心問題であるが、現在の米中関係政策決定体制では中長期的な戦略策定のための環境が非常に不足している。コロナ19パンデミック後の世界秩序再編を主導するための米中間の競争は、新政権の任期初めからさらに可視化される可能性が大きい。したがって、米中関係に対する新政権の外交構想と政策決定は、5年任期の行政府の円滑な国政運営のみを目標とするのではなく、朝鮮半島の未来に重大な影響を及ぼす核心変数に対する長期的な外交戦略の出発点とならなければならない。米中関係に対する中長期的な分析と長期的な戦略構想に力を注ぐべき理由である。

また、米中戦略競争に伴う多様な外交安保問題は、確固たる原則の確立とイシュー別の対応が必要な問題である。したがって、事案別・短期的な利益ではなく、核心価値と規範に基づく原則に基づいた政策決定であるという認識を米中の双方に明確に認識させる必要がある（金憲俊 2021）。韓国は、米国と中国の間で右往左往しながら、目先の利益によって一喜一憂する国家ではなく、自国の原則を遵守する国家であるという認識を両国に与えなければならない。このため、米中関係に対する中長期的な外交安保戦略の策定と持続的な推進が必要である。米中戦略競争に対し、長期的な展望と長い息を持って悩み、備えることができる組織能力もまた 마련しなければならない。

2. 複合的分析体制および対応能力の整備の急務

複合的な分析および対応能力もまた改善する必要がある。米中関係政策決定過程において、通商問題と安保問題の連携、非伝統的安保問題と同盟外交の連結、軍事・経済・技術・規範・科学・環境・保健など多様なイシュー領域間の連携および複合性に対する統合的なアプローチと分析のための環境は、著しく不足しているのが実情である。例えば、外交部の地域局中心の組織構成体系は、多層多角的な側面で展開される米中関係の全体像を統合的に見るよりも、微視的な分析と分節的な対応により適した傾向が強い。これは、米中戦略競争のように長期的なアプローチと総体的な分析、政策の安定性確保が必要な核心外交・安保に対する中長期戦略の不足という最初の問題を悪化させる要因でもある。米中関係政策決定体制において、中長期戦略策定とともに、総体的・複合的な分析および対応能力を急いで強化しなければならない。

3. 青瓦台への権限集中構造と政策の断絶性

青瓦台（大統領府）への権限集中による米中関係など外交・安保政策の断絶性も問題である。多様な外交・安保問題をより大きな枠組みで捉え、我々の外交・安保戦略の骨子を練ることは、結局青瓦台が中心となって推進する傾向が強かった。イシュー領域および外交懸案間の連携性の増加により、部処別の業務領域の限界を超えた統合的なアプローチが要求される状況で、部処間の調整などのための青瓦台の役割は明らかに必要である。しかし、これにより外交・安保政策の断絶性が大きくなる問題が発生する。今のように青瓦台中心の体制では、政権の短期的な利益が国家の中長期的な利益より強調される危険性が常に存在する。外交・安保問題に対する青瓦台の政策決定は、どうしても国内政治的な計算と考慮から完全に自由になることは難しいからである。政治的な二極化と外交・安保の政治化深化により、核心外交・安保政策を巡る理念的な分裂と政派的な対立が加速するにつれて、米中関係政策の断絶性の問題はさらに悪化する可能性が大きい。政権交代のたびに現れた過去の政府の核心政策に対する無条件の非難と拒否への誘惑もまた、さらに大きくなるだろう。米中戦略競争の険しい外交安保環境を切り抜けるための、中長期戦略の安定性と連続性を確保するための努力が必要である。

III. 米中関係政策決定体制への提言

1. 米中関係担当組織の整備

新政権の米中関係政策決定体制は、米中戦略競争の深化、外交・安保の複合性の増大、外交・安保の政治化、加速化という外交・安保環境の挑戦課題を克服できなければならない。したがって、ポスト・コロナ世界秩序再編の核心変数である米中関係の長期的な流れと変化を総体的・複合的な観点から分析し、それに基づいた米中関係の中長期戦略を策定する一方、その連続性と安定性を確保しなければならない。このため、米国外交・安保政策担当部署、中国外交安保政策担当部署に加えて、米中関係の力学と流れを専門に分析し、それに基づいた中長期的な戦略策定に集中できる担当組織を整備する必要がある。

今日の国際関係の複合性を理解するためには、アクターの特性を理解することと同様に、アクター間の関係の特性（character of relationships）を理解することもまた重要である（Avant, et al.）。米国と中国が今後の国際秩序および東アジア地域秩序の再編において核心的なアクターであるならば、両国の能力と国内政治、外交安保戦略への理解も重要であるが、両国間の関係の特性と流れを理解することもまた重要である。さらに、米中間の二国間関係だけでなく、米国と中国がどのような関係網を構築しているのか、その関係網はどのように連結されているのか、その関係網の中で韓国の位置はどこなのかなど、両国を中心とする関係網の構造と特性もまた理解する必要がある。現在の地域局中心の組織構成の限界を超えることができる米中「関係」担当組織が必要な理由である。

2. 総体的・全政府的アプローチ体制の確保

米中関係担当組織を含む米中関係政策決定体制は、複合的・総体的なアプローチと分析ができるようにし、このため全政府的（whole-of-government）アプローチ体制を確保する必要がある。外交・安保の複合性の増大および米中戦略競争の深化がもたらす多様な外交・安保問題は、多層多角的な分析と部処間の壁を超えた緊密な協力が切実に求められる問題である。外交・安保事案が発生した場合、政府の各部処、各部署がそれぞれの担当業務に従って微視的・断片的に担当したり、一時的な協力で対応する方式には限界があるしかない。部処間の利害が対立する場合には、それぞれの専門性さえも侵食される可能性も大きい。したがって、米中関係の中長期戦略策定および推進のための米中関係担当組織は、外交・安保分野だけでなく、通商、産業、科学技術、エネルギーなど各部処および各分野の専門家を含める必要がある。米中戦略競争が引き起こす軍事安保、経済安保、技術覇権、エネルギーと保健など非伝統的安保、価値・規範競争といった多様なイシューを包括的・複合的な観点からすべて網羅しなければならないからである。

3. 担当組織の権限および自律性の保障

米中関係担当組織の権限と自律性もまた保障されなければならない。米中関係政策および中長期戦略の重要性を考慮すれば、米中関係担当組織の大統領へのアクセス確保も必要である。また、担当組織は目先の業務や成果の導出に埋没せず、米中戦略競争に対する分析と中長期的な戦略策定に集中できる時間的・業務的な環境も確保しなければならない。中長期的な戦略策定と全政府的な対応のためには、各分野の参加者が各部処の立場について話すことができると同時に、包括的・複合的な分析の推進のための部処内の協力を引き出すこともできなければならない。何よりも、米中関係担当組織は青瓦台（大統領府）およびその他の政派的な利害関係からの自律性が保障されなければならない。米中関係の中長期戦略の連続性と安定性を確保する方策でもある。

担当組織を設置するには様々な方法がある。外交部などの政府部処内の室局の形態で設置する案、諮問委員会など既存の委員会を活用したり米中関係委員会を新設する案、米中関係を専門に担当する部処を新設する案、国家安全保障会議などを活用した全政府的組織や常設協議体を設置する案などが考えられる。

最近、外交部内で米中対立を専門に担当するタスクフォース形態の戦略調整支援班が運営されたことがあるが、残念ながら反響は大きくなかったと評価されている。[2]このように米中関係担当組織を外交部やその他の政府部処内に位置させる場合、部処間の利害調整などの困難さもあるだろうが、何よりも最終政策決定者である大統領へのアクセス性の側面で明確な限界を持つ可能性が大きい。諮問委員会や政策企画委員会などを活用する案は、民間専門家たちの積極的な参加が円滑であるという長所があるかもしれないが、部処内の室局新設案と同様の限界を持つ可能性が大きい。新しい部処を新設する案が最も効果的だろうが、新政権発足初期に実現するのは現実的に難しいだろう。国家安全保障会議を中心に米中関係を専門に担当する全政府的な部署や常設協議体を置く案は、総体的・複合的な分析と対応能力の側面で長所があるだろうが、政策の断絶性が高くなるという短所を持つと見られる。

IV. 結び

外交・安保の複合性が増大し、外交・安保の政治化現象が深化しているため、むしろ逆説的に米中関係のように国家の未来と新たな世界秩序の行方を左右する核心変数に対する分析と政策決定は、理念的な対立および政派的な利害関係の影響から離れて行われなければならない。米中関係に対する中長期的な外交安保戦略のための担当組織が、包括的・複合的な分析、総体的・全政府的なアプローチおよび対応能力とともに、自律性を保障されなければならない理由でもある。しかし、米中関係政策決定体制の改善は、組織編制の再構成や制度的な変化そのものよりも運用がより重要であるかもしれない。米中関係政策決定体制の実質的な変化と発展のためには、結局大統領の強い意志と決断が出発点であり、核心的な鍵となることを意味する。米中関係に対する中長期的な戦略は、短期的には政治的な負担となる可能性がある。政府の国政運営目標と衝突したり、国内政治社会的な反発やコストが大きくなりうるからである。目先の米中戦略競争の현안（懸案）の高い波を乗り越えるために、より容易な道を選択したい誘惑も大きいだろう。しかし、米中戦略競争による外交・安保問題が発生するたびに、短期的な・断片的な利益および政派的な損得に基づく容易な解決策のみを固執するならば、中長期的にはより大きな危機に直面することは明白である。米中関係政策決定体制が直面する挑戦課題の克服のため、中長期的な戦略策定および推進の必要性と当為性に対する新政権の強い意志と決断が必要である。■

<参考文献>

金東炫（キム・ドンヒョン）。2020年。「「米中対立長期化」判断に外交部担当組織拡大・常設化」。『聯合ニュース』。7月14日。

金憲俊（キム・ホンジュン）。2021年。「価値と規範外交：人権と民主主義を巡る米中衝突の中の韓国外交」。東アジア研究院。9月24日。

孫悦（ソン・ヨル）。2022年。「新政権の経済安保戦略：‘経済的強圧’対応の5大課題」。東アジア研究院。3月10日。

Avant, Deborah, Martha Finnemore, and Susan Sell. 2010. Who Governs the Globe?

Cambridge: Cambridge University Press, 3.

Brookings Institute. 2021. “Readout from the Biden-Xi virtual meeting: Discussion with National Security Advisor Jake Sullivan.” November 16. Washington DC, U.S.A.

Christensen, Thomas. 2021. “There Will Not Be a New Cold War.” Foreign Affairs. March 24.

Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China. 2021. “President Xi Jinping Had a Virtual Meeting with US President Joe Biden.” November 16.

[1]クリステンセンは、米中戦略競争が両国間のイデオロギー的対立構造の不在と、同盟に基づく陣営対立構造の不在、グローバル化による経済ブロック分離の困難さから、新たな冷戦になる可能性は低いと説明した（Christensen 2021）。

[2]外交部は2020年、外交戦略企画官傘下に戦略調整担当官室を新設し、米中関係担当組織を常設化したと明らかにしている（金東炫 2020）。

■著者：文容日（ムン・ヨンイル）ソウル市立大学助教授。ソウル大学政治学科で学士・修士号を取得後、米国ジョージ・ワシントン大学（George Washington University）で政治学博士号を取得した。その後、慶南大学極東問題研究所助教授を経て、現在ソウル市立大学国際関係学科助教授を務めている。主な研究として、「Cause Lawyering and Movement Tactics: Disability Rights Movements in South Korea and Japan」、「障害者権利条約の制定とフレーム競争」、「南アフリカ共和国の核規範外交」、「南アフリカの非核化履行と検証」、「ブルガリアの政治的二極化とブルガリア憲法裁判所の政治化」などがあり、『新しい東北アジア秩序と朝鮮半島の未来』などの著書に共著者として参加した。

■担当・編集：李承淵（イ・スヨン）EAI研究員

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