[Informe Especial EAI] Una Petición al Equipo de Diplomacia y Seguridad de la Comisión de Transición ①: Establecer una Organización Dedicada a las Relaciones entre EE. UU. y China

I. Desafíos del Sistema de Toma de Decisiones Políticas sobre las Relaciones entre EE. UU. y China

Mientras el mundo se prepara para salir de la pandemia de COVID-19 de los últimos dos años, se espera que la competencia por el liderazgo en el orden mundial posterior a la COVID-19 se intensifique, centrada en Estados Unidos y China. Por lo tanto, el entorno de diplomacia y seguridad al que se enfrentará el nuevo gobierno que asumirá el poder en mayo próximo probablemente marcará el comienzo de los desafíos a largo plazo que la diplomacia coreana deberá superar en el futuro. Esto significa que la política de diplomacia y seguridad del nuevo gobierno debe ir más allá de ser simplemente una política de la administración con un mandato de cinco años y sentar las bases para la futura estrategia diplomática de Corea. Para ello, es urgente contar con una estrategia y preparación a mediano y largo plazo basadas en la comprensión y el análisis minucioso de las relaciones entre EE. UU. y China, que serán la variable más crucial en la reorganización del futuro orden mundial. También es necesario un cambio en el sistema de toma de decisiones políticas sobre las relaciones entre EE. UU. y China que pueda responder a los cambios en el entorno de diplomacia y seguridad. En primer lugar, examinaremos la profundización de la competencia estratégica entre EE. UU. y China, el aumento de la complejidad de la diplomacia y la seguridad, y la aceleración de la politización de la diplomacia y la seguridad como desafíos que el sistema de toma de decisiones políticas sobre las relaciones entre EE. UU. y China debe superar.

1. Profundización de la Competencia Estratégica entre EE. UU. y China

El primer desafío es la profundización de la competencia estratégica entre EE. UU. y China. Estados Unidos muestra una postura de respuesta activa para superar la crisis de su relativo declive en su estatus y capacidad como potencia líder del orden mundial. Por otro lado, China ha expresado su ambición de convertirse en la potencia líder mundial para 2050, basándose en la modernización del socialismo con características chinas. Por supuesto, no es necesario ver la competencia estratégica entre EE. UU. y China como el comienzo de una nueva Guerra Fría.[1] Es probable que las relaciones entre EE. UU. y China muestren en el futuro una combinación compleja de competencia, cooperación y conflicto dependiendo del tema y el asunto (Brookings Institute 2021; Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China 2021). Por lo tanto, es necesario un análisis integral que permita examinar detenidamente las diversas características de competencia y cooperación que mostrarán ambos países en cada área temática, al mismo tiempo que se observa el panorama general y se preparan para su relación orgánica.

El problema es también que la región donde la competencia y el conflicto entre EE. UU. y China se manifestarán de manera más directa y aguda será probablemente la región de Asia, donde se encuentra la península de Corea. A medida que los conflictos entre ambos países se intensifiquen, la presión sobre los aliados y los países vecinos sin duda aumentará. Además, en algunos casos, China puede implementar diversas políticas coercitivas dirigidas a los aliados y países vecinos de Estados Unidos en lugar de responder directamente a Estados Unidos. Por lo tanto, para que Corea sobreviva en la corriente de la profundización de la competencia estratégica entre EE. UU. y China, es necesario un análisis y una preparación a mediano y largo plazo sobre las tendencias y cambios de las complejas relaciones entre EE. UU. y China.

2. Aumento de la Complejidad de la Diplomacia y la Seguridad

En segundo lugar, la complejidad en los campos de la diplomacia y la seguridad se está acelerando. No solo las amenazas de seguridad tradicionales como las amenazas militares, sino también las amenazas de seguridad no tradicionales como el cambio climático, las pandemias y la energía están aumentando rápidamente en visibilidad e impacto. La disputa comercial entre EE. UU. y China, las restricciones a la exportación de Japón y la crisis del AdBlue demuestran que las cuestiones de diplomacia y seguridad están cada vez más interconectadas e interactuando en múltiples niveles. El fallo de la Corte Suprema de Corea llevó a un problema de seguridad militar como el Acuerdo de Seguridad General de Información Militar (GSOMIA) entre Corea y Japón, y a disputas comerciales entre Corea y Japón, como las restricciones a la exportación de Japón. Esto significa que la política de diplomacia y seguridad basada en la diferenciación entre política dura y política blanda puede haber perdido su relevancia.

Por lo tanto, para comprender la dinámica de la competencia estratégica entre EE. UU. y China y para promover políticas de relaciones entre EE. UU. y China que impulsen la supervivencia y la prosperidad de la futura Corea, se necesita un enfoque complejo que pueda prever y coordinar la organicidad de diversos escenarios como la economía, la tecnología, las normas y lo militar. Existe el riesgo de que el fortalecimiento de la alianza Corea-EE. UU. y la promoción de la participación en el Diálogo de Seguridad Cuadrilateral (Quad) provoquen a China. El énfasis en los principios de la diplomacia y la seguridad de Corea basados en valores y normas como la democracia y los derechos humanos puede ser efectivo como una estrategia de cobertura (Kim Heon-jun 2021). La necesidad de una diplomacia de valores y normas también es grande en la promoción de una coalición de países afines como una estrategia de respuesta para minimizar el riesgo y el daño de la coerción económica de China (Son Yeol 2022). Es urgente un enfoque complejo no solo en el análisis y la perspectiva de las relaciones entre EE. UU. y China, sino también en la formulación y promoción de nuestras políticas de relaciones entre EE. UU. y China.

3. Aceleración de la Politización de la Diplomacia y la Seguridad

En tercer lugar, está el problema de la creciente polarización de la política interna, que surge en medio de la creciente conexión entre la política interna y los problemas de diplomacia y seguridad. Con el desarrollo de diversos tipos de medios, la visibilidad de las cuestiones de diplomacia y seguridad ha aumentado drásticamente, y la conexión entre las cuestiones de diplomacia y seguridad y los problemas de la política interna ha aumentado considerablemente. Al mismo tiempo, la politización de la diplomacia y la seguridad también se está intensificando a medida que la polarización ideológica y faccional de la política interna se profundiza. A medida que aumenta la brecha entre las políticas preferidas ideológica y faccionalmente en las principales cuestiones de diplomacia y seguridad, la inestabilidad de las políticas también aumenta. Si las cuestiones clave de diplomacia y seguridad, que no deben abordarse desde la perspectiva de la confrontación faccional, la lógica de bloques y los cálculos de ingeniería política, se ven arrastradas por la lógica de la política interna, pueden surgir situaciones en las que no contribuyan en absoluto a la realización del interés nacional. Se espera que la politización de la diplomacia y la seguridad se intensifique aún más. Es necesaria una discusión y preparación para minimizar la posibilidad de errores de juicio fatales debido a las ganancias y pérdidas de la política interna en el proceso de toma de decisiones y promoción de políticas clave en las relaciones entre EE. UU. y China.

II. Problemas del Sistema de Toma de Decisiones Políticas sobre las Relaciones entre EE. UU. y China

1. Necesidad de Elaborar una Estrategia a Mediano y Largo Plazo

La profundización de la competencia estratégica entre EE. UU. y China es un problema clave que requiere tanto una respuesta a corto plazo a los problemas actuales como un análisis de las tendencias y una estrategia a mediano y largo plazo, pero el entorno actual para la elaboración de estrategias a mediano y largo plazo es extremadamente deficiente en el sistema de toma de decisiones políticas sobre las relaciones entre EE. UU. y China. La competencia entre EE. UU. y China para liderar la reorganización del orden mundial posterior a la pandemia de COVID-19 probablemente se volverá más visible desde el comienzo del mandato del nuevo gobierno. Por lo tanto, la visión diplomática y la toma de decisiones políticas del nuevo gobierno sobre las relaciones entre EE. UU. y China deben ser el punto de partida de una estrategia diplomática a largo plazo sobre las variables clave que tendrán una influencia significativa en el futuro de la península de Corea, en lugar de centrarse únicamente en el buen funcionamiento del gobierno durante el mandato de cinco años. Este es el motivo por el cual debemos esforzarnos en el análisis a mediano y largo plazo de las relaciones entre EE. UU. y China y en la formulación de estrategias a largo plazo.

Además, los diversos problemas de diplomacia y seguridad derivados de la competencia estratégica entre EE. UU. y China son cuestiones que requieren el establecimiento de principios firmes y un enfoque basado en cada tema. Por lo tanto, debemos poder comunicar claramente a ambos países (EE. UU. y China) la percepción de que la toma de decisiones políticas se basa en principios de acuerdo con los valores y normas centrales, no en intereses a corto plazo y por asunto (Kim Heon-jun 2021). Corea debe ser percibida por ambos países no como una nación que se balancea entre Estados Unidos y China y actúa de forma errática según los intereses inmediatos, sino como una nación que se adhiere a sus propios principios. Para ello, es necesaria la elaboración y la promoción continua de una estrategia de diplomacia y seguridad a mediano y largo plazo sobre las relaciones entre EE. UU. y China. También se debe establecer la capacidad organizacional para reflexionar y prepararse para la competencia estratégica entre EE. UU. y China con una perspectiva a largo plazo y un enfoque sostenido.

2. Urgencia de Establecer un Sistema de Análisis y Capacidad de Respuesta Complejos

También es necesario mejorar la capacidad de análisis y respuesta complejos. En el proceso de toma de decisiones políticas sobre las relaciones entre EE. UU. y China, las condiciones para un enfoque y análisis integrados de la conexión entre los problemas comerciales y de seguridad, la conexión entre los problemas de seguridad no tradicionales y la diplomacia de alianzas, y la interconexión y complejidad entre diversas áreas temáticas como la militar, económica, tecnológica, normativa, científica, ambiental y de salud son extremadamente deficientes. Por ejemplo, la estructura organizativa del Ministerio de Asuntos Exteriores, centrada en las oficinas regionales, tiende a ser más adecuada para un análisis microscópico y una respuesta fragmentada que para una visión integral del panorama general de las relaciones entre EE. UU. y China en múltiples niveles y dimensiones. Esto también es un factor que agrava el primer problema, la falta de una estrategia a mediano y largo plazo para la diplomacia y la seguridad clave que requiere un enfoque a largo plazo, un análisis integral y la estabilidad de las políticas, como la competencia estratégica entre EE. UU. y China. Es urgente fortalecer la estrategia a mediano y largo plazo y la capacidad de análisis y respuesta integral y compleja en el sistema de toma de decisiones políticas sobre las relaciones entre EE. UU. y China.

3. Concentración de Poder en la Oficina Presidencial y Discontinuidad de Políticas

La discontinuidad de las políticas de diplomacia y seguridad, como las relaciones entre EE. UU. y China, debido a la concentración de poder en la Oficina Presidencial, también es un problema. La tarea de considerar los diversos problemas de diplomacia y seguridad en un marco más amplio y diseñar nuestra estrategia de diplomacia y seguridad ha sido llevada a cabo predominantemente por la Oficina Presidencial. Si bien el papel de la Oficina Presidencial es claramente necesario para la coordinación interdepartamental y otros fines, en una situación en la que se requiere un enfoque integrado que trascienda los límites del ámbito de trabajo de cada ministerio, dada la creciente interconexión entre las áreas temáticas y los asuntos diplomáticos. Sin embargo, esto genera el problema de la creciente discontinuidad de las políticas de diplomacia y seguridad. En el sistema actual centrado en la Oficina Presidencial, existe el riesgo constante de que los intereses a corto plazo del gobierno prevalezcan sobre los intereses a mediano y largo plazo del país. Esto se debe a que las decisiones políticas de la Oficina Presidencial sobre cuestiones de diplomacia y seguridad son, inevitablemente, difíciles de separar completamente de los cálculos y consideraciones de la política interna. Es probable que la discontinuidad de las políticas sobre las relaciones entre EE. UU. y China se agrave aún más a medida que la polarización ideológica y la confrontación faccional en torno a las políticas clave de diplomacia y seguridad se aceleren debido a la intensificación de la polarización política y la politización de la diplomacia y la seguridad. La tentación de criticar y rechazar incondicionalmente las políticas clave de los gobiernos anteriores, que ha aparecido en cada cambio de gobierno, también será cada vez mayor. Es necesario un esfuerzo para garantizar la estabilidad y la continuidad de las estrategias a mediano y largo plazo para navegar por el difícil entorno de diplomacia y seguridad de la competencia estratégica entre EE. UU. y China.

III. Recomendaciones para el Sistema de Toma de Decisiones Políticas sobre las Relaciones entre EE. UU. y China

1. Establecimiento de una Organización Dedicada a las Relaciones entre EE. UU. y China

El sistema de toma de decisiones políticas sobre las relaciones entre EE. UU. y China del nuevo gobierno debe ser capaz de superar los desafíos del entorno de diplomacia y seguridad: la profundización de la competencia estratégica entre EE. UU. y China, el aumento de la complejidad de la diplomacia y la seguridad, la politización de la diplomacia y la seguridad, y la aceleración. Por lo tanto, es necesario establecer una organización dedicada que pueda analizar la tendencia y los cambios a largo plazo de las relaciones entre EE. UU. y China, la variable clave en la reorganización del orden mundial posterior a la COVID-19, desde una perspectiva integral y compleja, elaborar estrategias a mediano y largo plazo basadas en ello, y garantizar su continuidad y estabilidad. Para ello, además de los departamentos encargados de la política de diplomacia y seguridad de Estados Unidos y China, es necesario establecer una organización dedicada que se especialice en analizar la dinámica y las tendencias de las relaciones entre EE. UU. y China y se centre en la elaboración de estrategias a mediano y largo plazo basadas en ello.

Para comprender la complejidad de las relaciones internacionales actuales, es tan importante comprender las características de los actores como comprender el carácter de las relaciones entre los actores (Avant, et al.). Si Estados Unidos y China son los actores clave en la reorganización del orden internacional y el orden regional de Asia Oriental en el futuro, es importante comprender sus capacidades, política interna y estrategias de diplomacia y seguridad, pero también es importante comprender el carácter y las tendencias de las relaciones entre ambos países. Además, es necesario no solo comprender la relación bilateral entre EE. UU. y China, sino también cómo ambos países están creando redes de relaciones, cómo se conectan estas redes y cuál es la posición de Corea en estas redes. La organización dedicada a las 'relaciones' entre EE. UU. y China, que pueda superar las limitaciones de la actual estructura organizativa centrada en oficinas regionales, es necesaria por esta razón.

2. Establecimiento de un Sistema de Enfoque Integral y de Todo el Gobierno

El sistema de toma de decisiones políticas sobre las relaciones entre EE. UU. y China, incluida la organización dedicada a las relaciones entre EE. UU. y China, debe ser capaz de realizar un enfoque y análisis complejos e integrales, y para ello, es necesario establecer un sistema de enfoque de todo el gobierno (whole-of-government). Los diversos problemas de diplomacia y seguridad que surgirán de la creciente complejidad de la diplomacia y la seguridad y la profundización de la competencia estratégica entre EE. UU. y China son problemas que requieren un análisis multidimensional y una estrecha colaboración que trascienda las barreras interdepartamentales. Cuando surgen asuntos de diplomacia y seguridad, el enfoque de cada ministerio y departamento del gobierno, que se ocupa de sus tareas respectivas de manera microscópica y fragmentada o mediante una cooperación temporal, tiene limitaciones inevitables. Si los intereses interdepartamentales entran en conflicto, es muy probable que incluso la experiencia de cada uno se vea erosionada. Por lo tanto, la organización dedicada a las relaciones entre EE. UU. y China para la elaboración y promoción de estrategias a mediano y largo plazo sobre las relaciones entre EE. UU. y China debe incluir expertos no solo en diplomacia y seguridad, sino también en comercio, industria, ciencia y tecnología, energía, etc. Esto se debe a que debe abarcar de manera integral y compleja los diversos temas de la competencia estratégica entre EE. UU. y China, como la seguridad militar, la seguridad económica, la hegemonía tecnológica, las amenazas no tradicionales como la energía y la salud, y la competencia de valores y normas.

3. Garantía de Autoridad y Autonomía para la Organización Dedicada

También se debe garantizar la autoridad y la autonomía de la organización dedicada a las relaciones entre EE. UU. y China. Dada la importancia de las políticas y estrategias a mediano y largo plazo sobre las relaciones entre EE. UU. y China, también es necesario garantizar el acceso de la organización dedicada a las relaciones entre EE. UU. y China a la Presidencia. Además, la organización dedicada debe tener las condiciones de tiempo y trabajo para concentrarse en el análisis de la competencia estratégica entre EE. UU. y China y la elaboración de estrategias a mediano y largo plazo, sin verse absorbida por las tareas inmediatas o la obtención de resultados. Para la elaboración de estrategias a mediano y largo plazo y la respuesta de todo el gobierno, los participantes de cada campo deben poder hablar sobre las posiciones de sus respectivos ministerios y, al mismo tiempo, facilitar la cooperación dentro de los ministerios para promover un análisis integral y complejo. Sobre todo, la organización dedicada a las relaciones entre EE. UU. y China debe tener garantizada la autonomía de la Oficina Presidencial y otros intereses faccionales. Esto también es una forma de garantizar la continuidad y la estabilidad de las estrategias a mediano y largo plazo sobre las relaciones entre EE. UU. y China.

Existen diversas formas de establecer una organización dedicada. Se puede considerar la posibilidad de establecerla dentro de un ministerio gubernamental como el Ministerio de Asuntos Exteriores en forma de una división o departamento, utilizar comités existentes como comités asesores o establecer un comité de relaciones entre EE. UU. y China, establecer un ministerio dedicado a las relaciones entre EE. UU. y China, o establecer una organización de todo el gobierno o un comité permanente utilizando el Consejo de Seguridad Nacional, etc.

Recientemente, se operó un grupo de trabajo a modo de equipo de respuesta rápida dedicado a los conflictos entre EE. UU. y China dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores, pero lamentablemente se evaluó que no tuvo un gran impacto.[2] Si la organización dedicada a las relaciones entre EE. UU. y China se ubica dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores u otros ministerios gubernamentales de esta manera, además de las dificultades en la coordinación de intereses entre ministerios, es muy probable que tenga limitaciones claras en términos de accesibilidad al Presidente, el decisor final. Las opciones que utilizan comités asesores o comités de planificación de políticas pueden tener la ventaja de facilitar la participación activa de expertos civiles, pero es probable que tengan limitaciones similares a las del establecimiento de una nueva división dentro de un ministerio. Establecer un nuevo ministerio sería la opción más efectiva, pero sería difícil de realizar al comienzo del nuevo gobierno. La opción de tener un departamento o comité permanente de todo el gobierno dedicado a las relaciones entre EE. UU. y China, centrado en el Consejo de Seguridad Nacional, tendría ventajas en términos de capacidad de análisis y respuesta integral y compleja, pero también tendría la desventaja de una alta discontinuidad de políticas.

IV. Conclusión

Debido a la creciente complejidad de la diplomacia y la seguridad y la intensificación de la politización de la diplomacia y la seguridad, paradójicamente, el análisis y la toma de decisiones sobre variables clave que determinarán el futuro del país y el rumbo del nuevo orden mundial, como las relaciones entre EE. UU. y China, deben realizarse independientemente de las divisiones ideológicas y los intereses faccionales. Este es también el motivo por el cual la organización dedicada a la estrategia de diplomacia y seguridad a mediano y largo plazo sobre las relaciones entre EE. UU. y China debe tener garantizado un análisis integral y complejo, un enfoque y capacidad de respuesta de todo el gobierno, y autonomía. Sin embargo, la mejora del sistema de toma de decisiones políticas sobre las relaciones entre EE. UU. y China puede ser más importante en su operación que en la reestructuración de la organización o los cambios institucionales en sí. Esto significa que la fuerte voluntad y determinación del Presidente es el punto de partida y la clave para el cambio y desarrollo sustantivos del sistema de toma de decisiones políticas sobre las relaciones entre EE. UU. y China. La estrategia a mediano y largo plazo sobre las relaciones entre EE. UU. y China puede ser una carga política a corto plazo. Esto se debe a que puede entrar en conflicto con los objetivos de gestión del gobierno y provocar una fuerte oposición social o costos. La tentación de elegir el camino más fácil para superar la alta marea de las cuestiones actuales de la competencia estratégica entre EE. UU. y China puede ser fuerte. Sin embargo, si solo nos aferramos a soluciones fáciles basadas en intereses a corto plazo y ganancias y pérdidas faccionales cada vez que surgen problemas de diplomacia y seguridad debido a la competencia estratégica entre EE. UU. y China, es obvio que enfrentaremos una crisis aún mayor a largo plazo. Se requiere la fuerte voluntad y determinación del nuevo gobierno sobre la necesidad y legitimidad de elaborar y promover estrategias a mediano y largo plazo para superar los desafíos que enfrenta el sistema de toma de decisiones políticas sobre las relaciones entre EE. UU. y China.■

<Referencias>

Kim Dong-hyun. 2020. “Ampliación y Permanentización de la Organización Dedicada del Ministerio de Asuntos Exteriores en el Juicio de que la 'Disputa entre EE. UU. y China se Prolongará'”. <Yonhap News>. 14 de julio.

Kim Heon-jun. 2021. “Diplomacia de Valores y Normas: La Diplomacia de Corea en Medio del Choque entre EE. UU. y China en Torno a los Derechos Humanos y la Democracia”. East Asia Institute. 24 de septiembre.

Son Yeol. 2022. “Estrategia de Seguridad Económica del Nuevo Gobierno: Cinco Tareas para Responder a la 'Coerción Económica'”. East Asia Institute. 10 de marzo.

Avant, Deborah, Martha Finnemore, and Susan Sell. 2010. Who Governs the Globe?

Cambridge: Cambridge University Press, 3.

Brookings Institute. 2021. “Readout from the Biden-Xi virtual meeting: Discussion with National Security Advisor Jake Sullivan.” November 16. Washington DC, U.S.A.

Christensen, Thomas. 2021. “There Will Not Be a New Cold War.” Foreign Affairs. March 24.

Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China. 2021. “President Xi Jinping Had a Virtual Meeting with US President Joe Biden.” November 16.

[1]Christensen explica que la competencia estratégica entre EE. UU. y China es poco probable que se convierta en una nueva Guerra Fría debido a la ausencia de una estructura de confrontación ideológica entre ambos países, la ausencia de una estructura de conflicto de bloques basada en alianzas y la dificultad de separar los bloques económicos debido a la globalización (Christensen 2021).

[2]El Ministerio de Asuntos Exteriores declaró que había permanenteizado una organización dedicada a las relaciones entre EE. UU. y China al crear la División de Coordinación Estratégica bajo la Dirección de Planificación Estratégica de Diplomacia en 2020 (Kim Dong-hyun 2020).

■ Autor: Moon Yong-il_Profesor Asistente en la Universidad Metropolitana de Seúl. Obtuvo su licenciatura y maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de Seúl y su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad George Washington. Posteriormente, trabajó como profesor asistente en el Instituto de Estudios de Asia Oriental de la Universidad Kyungnam y actualmente es profesor asistente en el Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad Metropolitana de Seúl. Sus principales investigaciones incluyen: “Cause Lawyering and Movement Tactics: Disability Rights Movements in South Korea and Japan”, “La elaboración de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la competencia de marcos”, “La diplomacia de normas nucleares de Sudáfrica”, “La implementación y verificación de la desnuclearización de Sudáfrica”, y “La polarización política en Bulgaria y la politización del Tribunal Constitucional de Bulgaria”. También ha participado como coautor en obras como <Nuevo Orden de Asia Oriental y el Futuro de la Península de Corea>.

■ Editor: Lee Seung-yeon_EAI 연구원

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