[从民意看韩日关系系列] ⑥ 韩日外交与国民的政治效能感：以对方国家认知、应对评价、政治信任为中心

一、导论：韩日外交是否反映了民意？

韩日外交是否源于顾及国民情绪的政治应对？本研究旨在通过回顾2013年至2023年这十余年的韩日外交，寻找上述问题的线索。众所周知，这一时期包含了韩日关系从对立加剧和固化到近期缓和局面的动态变化。此外，与大框架下政治层面所推动的韩日关系历史发展不同，这一时期也被评价为两国顾及本国民情绪并作出反应的时期。考虑到这一时期的特殊性和变化，在韩日外交的政治过程中，两国舆论应能观察到较高水平的政治效能感（political efficacy）。然而，舆论动向仍然具有流动性和不确定性，对本国应对的国民意识方向也未能得到明确解释。因此，本研究旨在通过考察韩日国民对对方国家的认知和对政府应对的评价，并在此过程中得出国民的政治效能感，从而从政治结构性视角提出围绕韩日外交政策的国民信任的扩展性。[1]

此时需要注意的一点是，如何将国民舆论与外交政策联系起来。与国民偏好和要求被投入并产出为政策的一般政治过程不同，外交被认为是政府首脑或少数政治精英参与的封闭政策过程。因此，即使普通国民的偏好不能直接反映于此，舆论也可以被定位为政府应对中考虑的重要国内因素。也就是说，国家政策虽然源于政治精英的认知和应对，但这是通过以政府执政党应对选举或支持者偏好等为诱因的转化过程（conversion process）得出的结果，而舆论在此过程中被扭曲地反映。特别是，在僵持的韩日关系中，舆论被解读为阻碍两国协商的障碍，或限制政策选择范围的因素，并成为支撑韩日应对的依据或政策协调困难的论据。

另一方面，考虑到国际关系研究也日益强调对国内政治过程的 접근 和国内变量分析的重要性，韩日舆论分析在学术上也具有有效性。[2]不过，舆论偏好分析与外交政策分析的目的和对象不同。以国民为对象的舆论分析虽然可以引出政策建议，但难以解释政策产出的因果关系；而以政府及政治精英为对象进行的政策分析，可以把握政策过程和动态，但实际舆论动向可能无法显现。

对此，本研究旨在关注舆论动向，同时兼顾反映政治精英中心内生过程的政策结果。图1是将上述问题意识和讨论与政治体制理论相结合并引申得出的。首先，将考察在政治精英层面出现的内生过程得到控制的舆论本身动向（input）。这是为了区分韩日对立态势是两国的主流舆论，还是政府的指向。另一方面，如果两国矛盾是源于涵盖政治-社会的集体认同或规范，那么也需要对其渗透和演变进行动态分析。为此，将考察国民对政府应对的评价（output）及其变化。

图1 分析框架

另一方面，通过这种投入-产出过程的反馈（政治-社会间的政策差距与协调），可以理解围绕韩日外交的舆论与政策的结构化过程（cause, 舆论-政策结构化过程）。本研究之所以关注政治效能感，正是因为这一点。国民在比较、评价政府的外交应对与个人的政策取向时，会反复经历对对方国家（及其关系）的再认知过程。此时，国民认知和评价的积累结果（effect）会以政治效能感的形式表现出来。[3]也就是说，政治效能感不是短期变化的，而是长期积累的认知，可以称之为对整个政治过程（包括投入和产出）的信任度（或政治信任度，political trust）。它不会因政府的政策成果或政治领导人的评价等短期因素而改变，这一点更接近于对体制的认知和对民主的满意度（satisfaction with democracy）。通过这样的分析，旨在阐明围绕韩日外交的国民舆论的实际情况（认知和应对评价），并衡量国民对在政策制定内生过程中积累的政治反应性的政治信任的现状。

二、分析对象问题

为分析舆论动向，本研究将利用EAI东亚研究所-言论NPO推进的韩日国民相互认知调查数据。[4]下面，将结合本研究提出的分析框架，介绍用于考察的问题及其有效性。

如表1所示，首先，关于舆论投入过程中出现的对方国家认知，将利用以下4个问题：①对对方国家的印象及其理由，②对对方国家政治-社会运营方式的印象，③韩日关系认知，④关于两国为避免关系及对立应采取的立场。①是询问对方国家的好恶度并选择理由的问题，最适合了解国民的相互认知。此外，②关于政治-社会运营方式的问题，可以推断舆论对对方国家体制（如和平主义、国家主义、民族主义、自由主义等）的认知，具有学术和政策含义。在此基础上，③询问两国关系，对应于舆论对韩日政府间相互作用的认知，对动态分析有效；④则集中体现了国民对关系导向的相互认知。

表1 选定问题及替代问题

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接下来，关于舆论产出过程中出现的政府应对评价，选择了⑤为促进韩日关系改善和发展两国应做些什么，⑥评价韩国（日本）政府的应对和态度这两个问题。虽然⑥问题足以满足分析内容，但考虑到选民通常倾向于根据自己重视的政策来决定对政府的评价，以减少时间和资源成本，因此将⑤纳入考察范围。

最后，关于政治效能感的分析，由于两国未适用共同问题，韩国方面将主要考察⑧2021年政治效能感，即您认为韩国政府与普通国民在对日认知和政策上是否存在差异以及评价理由的问题；日本方面，尽管有限，但将基于上述结果推测舆论对政府政策反应性的认知。[5]

三、韩国舆论的对日认知与政府应对评价

1. 对方国家认知：政治（国家）-社会（国民）的区分

韩国国民对日本的认知是对2000年代后期以来韩日外交僵持局面的反应。自2013年的76.7%以来，负面印象占多数。但值得注意的是，负面印象逐年有所缓和（图2）。另一方面，2015年（72.5%）和2020年（71.6%）这两年，负面印象与前一年相比有所上升。这可以解释为，2014年以后围绕慰安妇解决方案的持续争论，2019年韩国大法院就强制征用判决后日本的出口管制措施，以及韩国宣布终止《军情协定》和飞机雷达照射事件等，历史-经济-安全领域韩日对立的扩大，对舆论恶化产生了影响。

图2 对日本的印象

从对日本持有负面印象的原因来看（图3上部），历史问题占有很大比重。“不反省侵略韩国的历史（72.5%）”、“独岛问题（61.7%）”、“政治领导人的言行（19.3%）”、“慰安妇受害者问题（18.1%）”等，大多是固化的矛盾因素。而且，这些事项与国家的三要素——主权（历史）、国民（强制征用受害者、慰安妇受害者）、领土（独岛）——相对应，也与认同感相关。由此可知，当两国间出现过去史及领土相关事宜时，对日本的不信任感未能消除。

另一方面，对日本产生好感的原因在于国民性和先进国的认知（图3下部）。具体原因包括“国民友善诚实（62.8%）”和“生活水平高的发达国家（48.3%）”的认知较高。也就是说，既有对过去史的批判，又有对日本社会的好感，这种矛盾的情感，或者说好感与反感并存的国民情感可见一斑。

图3 对日本持有负面印象（上）和正面印象（下）的原因（2014-2023年平均）

与此相关的一个有趣之处在于，韩国国民对日本的政治-社会，或作为整体的国家-国民持有区分的印象。图4显示的是对日本政治-社会运营方式的印象，其中军国主义（51.2%）、民族主义（33.5%）、国家主义（33.6%）的比例较高。将此与前述分析内容联系起来看，在批判过去史的同时，对日本社会的好感背后，隐藏着对政治（国家）的警惕和批判意识，以及对社会（国民）的好感这两种相反的认知组合。

<图 4> 日本政治-社会运行方式的图像（2013-2023年平均）

<图 5> 韩国舆论对韩日关系的认知

这种舆论认知表明，虽然对韩日关系的判断本身可能因外交议题而波动，但对于我们应采取的立场，可能持积极态度。首先，如<图 5>所示，在韩日关系认知方面，2015年和2020年出现了转折点，此后认为关系不好的认知有所缓和，这与前面分析的对方国家认知（<图 2>）相似。也就是说，关系认知和对方国家认知在反映外交事件动向的同时相互联动，政府应对作为中介变量被纳入其中，从而带来了随时间和事件而波动的結果（孙烈等 2023, 11-13）。[6]

<表 2> 在对日关系中应采取的立场（单选）

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然而，与这种关系认知不同，韩国舆论的关系导向总体上是积极的，并且以应然/合理视角占优。从<表 2>可以看出，在韩日对立导致关系认知最为悲观的2020-2021年期间，韩国民众认为“应面向未来克服对立”是我们应采取的态度。另一方面，在调查期间关系认知最为积极的2023年，认为“至少应避免政治对立”的观点略占优势，这在一定程度上未能与实际政治层面的韩日关系动向相呼应。由此可见，韩国舆论在应然视角下，在对立尖锐化的时期倾向于与日本建立友好关系，同时，也考虑到了韩日政府间互动所带来的韩国对日外交成果，并在此基础上对对日关系导向的程度进行了调整，做出了合理选择。

2. 政府应对评估：历史-经济双轴导向

那么，国民如何评价韩国政府的应对呢？<图 7>整理了2020年以来政府应对的评估情况。首先可以确认的是，国民对文在寅政府的对日强硬路线并不持赞成态度。但是，也没有出现占主导地位的舆论。特别是从对立尖锐化时期的2020-2021年的评价来看，“做得好（30.8%→30.2%）”、“一般（30.5%→32.3%）”、“做得不好（32.9%→34.5%）”的比例相近，难以找到突出或占优势的评价。

<图 6> 韩国政府对日应对评估（2019-2023年）

另一方面，对于提出韩日关系恢复的尹锡悦政府，舆论也未表现出好感。在其执政初期（2022年），认为“比前政府差”的回答（2021年34.2%→2022年43.2%）比例有所上升。在韩日关系改善显现的2023年调查中，与前一年相比，“做得好”的评价有所增加（14.1%→21.7%），“做得不好”的比例相对减少（43.2%→32.3%），但最占优势的仍是“无法说哪种（=一般）”。也就是说，文在寅和尹锡悦两个政权在对日外交导向上存在差异，但在国民层面，对特定政府的应对持保留态度，并未给予高度评价。

<图 7> 为促进韩日关系发展两国应做的事情（2020-2023年平均）

因此，有必要更具体地了解国民评价政府应对的标准。考虑到选民倾向于根据自己重视的政策来决定政府评价，以提高判断效率，那么关于为改善关系两国应做的事情的回答（<图 7>）可能提供线索。其结果与前面提出的对日认知相似，对历史问题、独岛问题、历史认知及教育问题解决等表现出高度关注。其次是领导人层面的沟通与信任、避免煽动反韩（反日）的媒体报道和政治家言论，以及加强贸易投资等经济合作。特别是考虑到对两国领导人层面沟通与信任的高度期望，这与韩国国民在历史问题、经济合作和民间交流等方面重视解决方，并与对日关系改善持积极态度的认知相呼应。

<表 3> 2013年对建立韩日间相互信赖关系最有帮助的因素（第1+2顺位）

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另一项需要讨论的是国民政策取向是否发生了变化。在此背景下，首先值得关注的是2013年（朴槿惠政府时期）的调查数据。在关于有助于建立韩日互信关系的事务的选择题（<表3>）中，当时的舆论显示，国民重视正确的历史认识（72.5%）和经济贸易合作（43.9%）。此外，EAI进行的关于“2022年总统的成功条件”的民意调查（<图8>）也显示，历史问题（49.7%）和在经济、技术、安全、环境等领域推进面向未来的合作（35.3%）的比例较高。[7] 尽管比重有所不同，但总体而言，韩国国民的历史优先-经济并存，或历史-经济双轴取向十分明确。

<图8> 2022年总统的成功条件中对日政策优先事项（单选）

如果说，从历史的视角来看，提出历史问题的解决方案与经济合作并存是韩国国民对日外交的取向，那么对政府应对措施的评价也存在重新解读的空间。首先，关于政府应对措施评价的具体理由的调查（仅限2021年）可以推测出在矛盾尖锐化时期出现的舆论认知。在正面评价者中，48.7%的人认为“韩国政府对日本的出口管制措施做出了强硬回应”，其次是“韩国政府在历史问题上持坚决态度（33%）”（<表4>）。另一方面，在负面评价者中，比例最高的结果是“期待政府对日采取更强硬的应对措施，但未能达到预期（38.4%）”（<表5>）。

<表4> 肯定评价韩国政府应对措施和态度的理由（2021年）

（单位：%）

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<表5> 否定评价韩国政府应对措施和态度的理由（2021年）

（单位：%）

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这些正面/负面评价的根源在于，日本对韩国国民重视的历史-经济议题的应对，特别是将历史议题扩大化为经济安保问题的出口管制措施是不当的，并且这种评价和期待反映了韩国政府对此的坚决应对。也就是说，与其说是支持了对日强硬应对本身，不如说是在批评日本政府应对的媒介下，将此投射到了对韩国政府应对的评价上。

实际在2021年的调查中，韩国国民对日本政府应对的评价为，好评（非常好+基本好：14.1%）和无法判断（37.4%）的观点少于差评（基本差+差：43.2%）。此外，在韩国政府的好评/批评性评价及其理由并未因受访者的意识形态倾向而产生显著差异的情况下，可以推断韩国国民对日认识具有历史和经济基轴的共同点。[8]

IV. 日本舆论对韩认识及对政府应对的评价

1. 对对方国家的认识：漠不关心、同化以及民族主义隔阂

那么，日本舆论是如何认识韩国政治-社会的呢？如<图9>所示，日本对韩国的认识在好恶判断上略显保守。虽然因判断保留（两者都不是/不知道）的比例较高，负面评价的程度也不如韩国高，但这也是占据舆论40%-50%的主流认识。此外，截至2023年，对对方国家的好感度（37.4%）和反感度（32.8%）均显示出调查以来的最佳数值，整体的好恶格局是好感-反感-判断保留各占30%左右并存的局面。

从变化趋势来看，尽管整体反感有所缓和，但增减幅度在10%左右的波动仍频繁出现。例如，在韩国方面，除2015年和2021年的异常值外，一直呈稳定缓和趋势，而日本则在2014年、2017年、2019年、2021年这四个时期，与前一年相比负面印象有所增加。[9]因此，出现了与外交事件挂钩的细微且频繁的反感度上升，以及与韩国舆论同化的现象。

<图9> 对韩国的印象

日本国民产生负面印象的原因是“与历史问题相关的日本批评及反日情绪（63%）”占据了压倒性比例，从中可见韩国反应的同化效应。此外，“独岛问题（35.8%）”、“慰安妇·强制征用问题（28.5%）”紧随其后，表明与韩国相同的议题已成为固化的矛盾因素（<图10>上）。另一方面，产生好感的原因是“韩国文化（51.8%）”、“韩国饮食文化和购物（46.6%）”等民间交流和文化的影响很大。另一项令人印象深刻的是“同为民主主义国家（21.5%）”的体制认知。由此可见，在不信任韩国的反日情绪背后，也并存着源于共享民主主义体制认知的基本信任，呈现出不信任-信任的双重情感（<图10>下）。

<图10> 对韩国产生负面印象（上）和正面印象（下）的原因（2013-2023年平均）

对韩国的不快认识可能更接近于对民族主义情绪的隔阂感。他们认为韩国政治-社会中存在民族主义和反日情绪，这可能导致对韩国政治过程的不信任。关于韩国政治-社会运作方式的印象，民族主义（51%）占多数（<图11>）。即，这是韩国社会反日民族主义情绪的隔阂感，以及对根据需要煽动和扩大这种情绪的韩国政治的疑虑共同作用的结果。由此可见，与区分国家（政治）不信任-国民（社会）好感的韩国国民不同，日本的感情是带着对韩国国民的集体情绪及其煽动者的韩国政治的不快目光。

<图11> 对韩国政治-社会运作方式的印象（2013-2023年平均）

然而，日本舆论对韩日关系改善并非持否定态度。首先，从韩日关系认识（<图12>）来看，认为关系不好的认识以2014年（73.8%）为顶点，呈逐渐缓和趋势。具体来看，虽然在2017年和2019年这两个节点上认为关系恶化的倾向有所上升，但在2018年和2022-2023年，这种认识处于缓和状态。但是，除了2023年政府层面采取了关系改善措施的节点外，并未取得实质性的关系改善进展。特别是2018年的负面评价缓和，在僵持的韩日关系局面下是难以想象的数值。

这其中可能存在①内在的避免对抗的期待反而产生了降低“不好”认知的效果，或者②在持续对抗的常态下，可能被解读为“如果不是最坏的情况，关系就不好”。从这个意义上说，“关系疲劳”及其回避倾向可能导致了韩日关系认知中负面数值的下降。实际在<表6>中显示的韩日关系指向性，很好地说明了日本国民希望回避政治对抗的情绪。但也不能忽视的是，对韩日关系漠不关心的人数比例较高，这也是与韩国的不同之处。

<图12> 日本舆论的韩日关系认识

<表6> 在与韩国的关系中应采取的立场（单选）

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2. 政府应对评估：安保导向的判断保留[10]

那么，日本国民是如何评价政府应对的呢？图13总结了2019年至今的评价。与正面-负面评价一样，认为“两者都不是”-“不知道”的受访者比例也很高，难以判断日本政府的主流评价是正面还是负面。因此，判断保留和漠不关心是主导趋势。此时，犹豫不决的漠不关心对象既包括韩国，也包括本国政府。由此可见日本舆论对政治-外交的普遍冷漠和漠不关心（后述）。

图13 日本政府对韩应对评价（2019-2023年）

此外，韩日外交相关事宜也存在日本政府难以取得成果的结构性问题。从舆论重视的事项来看（图14），日本国民也将历史问题、独岛问题以及历史认识和教育问题解决列为重要课题，这表明这些在日本国内也是敏感问题。

图14 为促进韩日关系发展两国应做之事（第1-3项）

另一方面，后续项目也发现了韩日之间的认知差异。特别值得注意的是，认为“为解决朝鲜核问题而合作”比“加强贸易投资等经济合作”更重要的比例更高。这表明两国国民在对方的效用和合作内容的优先顺序上存在差异。此外，这种韩国（经济）-日本（安保）之间的政策优先顺序差异，也成为反映日本政治-社会对朝鲜半岛认知变化的指标。目前日本对朝鲜半岛的认知已无法脱离朝鲜核问题来谈论，结果，韩日之间政治冲突尖锐化的背后，韩日政府对朝认识的差异也起到了很大作用。[11]也就是说，朝鲜核威胁的加剧引起了日本政治-社会对安保危机感的共鸣，表明日本国内在安保方面比经济更看重韩国的战略价值。[12]

V. 政治效能感：与政府政策的差距

韩国在2021年进行了关于政府与普通国民在对日认识和政策上是否存在差异的调查。从图15可以看出，认为存在一定差异的观点占多数。结合前面提出的讨论，由此可以推断出韩国国民政治效能感的特点如下。

图15 韩国国民对政府对日政策的政治效能感（2021年）

第一，无论意识形态倾向如何，“存在一定差异”的观点占主导地位。一般认为意识形态倾向不同会对对日外交偏好产生影响，但影响似乎不大。保守派受访者认为“存在很大差异”的观点比进步派高4%，进步派受访者认为“几乎没有差异”的观点比保守派高4%，虽然存在细微的反应差异，但在保守-中道-进步倾向的所有区间，占据压倒性多数的观点都趋向于“存在一定差异”。4%的数值难以视为意识形态倾向导致政策偏好两极分化。

第二，“存在一定差异”所蕴含的国民情绪表明，可接受的对日外交存在界限。政府政策与现实的差距，是以日本能够正确承认韩国的历史认同为前提，并且是政治冲突规避和经济合作加强的政策取向相互交织的结果，由此出现了以历史认同问题为上限、以规避冲突和经济（民间）合作为下限的收敛空间。在此情况下，韩日关系僵局和冲突-对抗局面的持续，以及作为其副产品，政治界积极修复关系的努力（包括日本政府的应对），在此之间，国民情绪是否可能感到存在一定差异或选择保留意见，有必要加以考虑。

此外，舆论收敛空间所提示的学术和政策启示意义重大。目前国内政治势力之间对韩日关系的认识和战略差异正在加剧两极分化。[13]然而，上述结果表明这并未扩展到国民舆论的层面，这反过来给政治过程提出了有趣的课题。[14]如果国民对日倾向的收敛性在今后扩大到意识形态的两极分化，那么政治势力的责任将不小。这与促进和扩大“规范”对立的派系逻辑不无关系。现政府及后续政府在说明责任（accountability）方面将无法免责，最重要的是，这可能导致今后在对日外交空间中保守-进步阵营的自我约束结果。需要注意的是，对日倾向的政治化及其扩大可能导致国内政治和外交空间的复杂困境。

另一方面，日本方面，政策与舆论的认知之间似乎也存在差距。通过对韩日关系认知及政府应对评价所显示的日本舆论特点是，“不知道”、“两者都不是”的判断保留式漠不关心占多数。这也可以看作是日本政治效能感下降的佐证。降低了认为个人观点和意志能够影响政治决策的期望（内在效能感下降），并且认为政治过程中产生的政策对社会缺乏反应性的认识有所提高（外在效能感下降），这种认识循环的积累，可以解释为以不参与的形式脱离政治。[15]

目前日本的官邸主导型政策决定方式已成定型，政府政策制定的不透明性正成为日本政治的问题。实际针对整个日本政治的调查显示，2010年代以来政治效能感有所下降。[16]日本社会的这一侧面反映了舆论对政治的突兀和政策制定的不透明性的冷漠。也就是说，这不仅仅是对产出政策的有限不信任，而是内含对政策决定行为者（政治家）及其过程的不满，因此，对韩外交政策过程也不例外。

VI. 结论与启示：韩日外交的“一元论”与舆论

以上考察了韩日国民对对方国家的认知、政府应对评价以及两国政治信任的现状。分析结果可以归纳为以下三点。第一，关于韩国国民的对日认知和政府应对评价。首先，在对日认知方面，历史问题 현안（悬案），即认同因素是主要的冲突要素，对日本政治的不信任与对日本社会的好感并存。在此形成的韩日关系导向，积极致力于建立友好的对日关系，并以历史问题解决方案和经济（民间）合作为双轴，认为日本政府的政治突兀是需要被控制的对象。因此，目前来看，无论是哪个政权（保守-进步），都没有赋予其政策卓越性（policy performance），可以说处于与政府应对保持一定距离的保留状态。

第二，关于日本国民的对韩认知和政府应对评价，确认了以下特点。首先，在对韩认知方面，与韩国一样重视历史问题 현안（悬案），但在不信任韩国政治的同时，对韩国国民的民族主义情绪感到不适，这与日本社会对韩国的友好情感有所不同。此外，与韩国相比，虽然好恶的情感不强烈，但判断保留的倾向也很明显。从这个意义上说，可以确认温和的同调效应和对韩国政治-社会反应的漠不关心并存。另一方面，在韩日关系导向方面，对关系恢复持积极态度。但是，积极改善关系的意愿相对较弱，倾向于规避政治对抗，并将历史问题解决方案和对朝安全合作视为重要课题。由此确认了日本政治-社会对朝鲜核威胁和韩日安保必要性的共鸣。此外，在此点上，韩国国民将战略价值的优先顺序放在经济导向，而日本国民放在安保导向，两者之间存在差异。在政府应对评价方面，由于首相更迭而对外交方向性的变化并未抱有太大期待（评价），因此，日本舆论的规避对抗式观望和漠不关心贯穿于与韩国的关系设定以及政府应对评价的整体之中。

第三，关于韩日政府的外交政策与国民的政治信任。韩日外交的实现方式是否符合舆论动向？通过分析得出的初步结论是，韩日国民的政策导向与政府应对之间存在差距，并表现为对政治过程的不满和政治信任度低。迄今为止，韩日外交随着政府的路线和方式的不同，冲突和不稳定性持续存在，但在任何局面下都未能获得本国多数舆论的支持。此外，这种态势并未因政府更迭而得到解决，两国国民在不评价本国政府的政策卓越性方面，政治信任度均不高。特别是，伴随着对对方国家政治的不信任，凸显了韩日外交的难点（图16）。

图16 通过政治过程看韩日关系僵局机制

正如这样，在两国国民意识中，促进两国关系恢复的因素和阻碍因素同时存在。首先，共同的政策导向，即规避政治对抗并重视合作的必要性，可以作为促进外交关系改善和合作增进的积极因素。但是，随着政治过程不满和低信任度的积累，韩日两国在国内都难以吸收政策支持。目前，虽然对本国应对评价持保留态度，但如果今后本国-对方国家政治不信任持续存在，不能排除排他性集体认同固化的可能性。特别是与认同冲突密切相关的历史问题 현안（悬案），在韩日外交以及国内政治过程中都需要细致的处理。国家成员之间共享的历史记忆，以及其与政治过程相结合的结构，是韩日历史问题的根源，需要直视在此起作用的国内政治和国际政治的复合政治结构。[17]

因此，可以说韩日关系僵局的本质并非源于特定政府政策基调这一片面、流动的因素，而是源于政治过程中国内-对方国家不信任的协同效应所带来的结构性问题（图21）。2023年，日本对韩国认知显著改善，这也是对韩国政府态度变化做出反应的流动性视角。另一方面，也对本届政府的努力和措施能否在后续政权中得到政策连续性担保表示疑问，或担忧保守-进步间的政权更迭。在此，出现了对基于总统中心制的韩国政治运营方式的合目的性理解，或对政治活力和均衡所带来的体制稳定性的不信任。另一方面，韩国舆论的对日认知也仍未能摆脱对侵略历史的集体记忆。担忧日本军国主义化的视角，证明了对现行日本民主主义运营方式缺乏信任和过度推断。因此，即使在感受到韩日关系改善的当前节点，政治-社会对对方国家的认知基础仍然脆弱。

这对以韩美日三国合作为核心，力图迅速恢复关系的两国政府来说，是一个重要的课题。从政治层面来看，外交的目的和方式并非单一的，也可能与多数国民的期望不符。但是，在现实中很难找到有效的解决方案和先例。迄今为止，韩日两国通过调整历史、经济和安保问题上的优先顺序，尝试了多种方式的关系发展。①将历史与经济（民间）分离的双轨战略，②通过活跃民间合作、文化交流来逐步缓和历史矛盾，③在政府层面迅速解决历史遗留问题，以增强未来世代的自主性等是代表性的方法。然而，这些方法都难以断言有效。因为即使以韩日政府的外交判断和决心为基础营造关系恢复局面，建立稳定、长期的相互信任仍然是课题。[18]

因此，今后①韩日政治层面在历史问题上的细致处理，②在制定全面合作课题过程中的透明度保障，③通过加强说明责任来提高国内政治信任，④通过确保韩日外交的规范性来获得（恢复）对方国家政治信任，将是重要的课题。在此方面，孙烈（2022）的政策建议值得关注。他指出，青瓦台主导的对日政策可能导致说明责任的弱化，并可能因权力集中而导致不作为（inaction）的比例增加。[19]  摆脱青瓦台主导的对日政策，以及其替代方案的方向性，也是适用于日本官邸主导外交的建议。政治领导力与制度稳定性的平衡，可以成为衡量国内政治和外交连续性良性循环的尺度，在此点上，有必要重新审视上述建议的整体意义。

在僵持局面长期化的背景下，如果韩日国民之间存在共识，或者说最低限度的前提，那就是尽管如此也应避免政治对立，并保持对话、沟通和民间交流的渠道畅通。此外，对于对方国家政治社会运作方式被视为‘民主主义’的比例持续增加这一事实，也需要进行乐观的解读和拓展性的努力。为了使共享自由、民主主义、人权和法治等规范的韩日关系不沦为政治口号，需要长远的眼光和对策。国民间的相互信任的扩大不可能在短期内实现。为了推动缓解僵局的机制，需要考虑一个‘韩日政治层面的相互尊重→国民层面的本国政治（外交）信任→对方国家信任’的连锁式政治社会进程，并以长远的眼光来应对。■

[1]一般而言，政治效能感是指国民（个人）的要求在多大程度上得到政府回应的评价，具体包括个人能否影响政治决策的自我评价（内在效能感，internal efficacy）和对政府的评价（外在效能感，external efficacy）这两个评价取向。因此，它通常与国内政治进程中的选民政治参与或民主意识联系在一起讨论。对此，本研究旨在通过政治效能感来把握选民对国家政策的认知与政府政策之间长期结构化状态的差异，因此将外在效能感作为主要分析对象。

[2]例如，现实主义（realism）视角下，试图通过领导人形象、国家-社会关系、国内制度等国内变量来解释国家对国际体系刺激的反应的理论尝试层出不穷；自由主义（liberalism）视角下，通过分析国家战略形成过程中的国内进程来把握国家间win-set的两面博弈（two-level game）理论广为人知。强调主体间因素和身份认同的建构主义（constructivism）视角，则倾向于将国内政治与国际政治置于同一分析框架内，通过集体身份的构建过程来加以阐明，因此更加突出了对国内因素的关注。

[3]政治效能感有时也被视为与政治参与相关的独立变量。对此，本研究将选民的政策偏好（投入）与政府政策（产出）以及由此还原形成的政治过程的长期结构化状态视为政治效能感，并将其设定为因变量。

[4]该调查自2013年起至今，每年以韩日两国各约1,000名国民为对象持续进行（韩国采用面对面访谈调查方式，日本采用访问和邮寄问卷调查方式，每年6月至8月实施）。调查内容包括韩日两国各自的独特问题以及两国共同问题，特别是共同问题不仅包含每年相同的纵向问题，还包含反映当年政治特点的时事性议题，因此可以把握两国舆论的动向和动态。

[5]Ⅲ至Ⅴ章中呈现的图表是基于EAI东亚研究院-言论NPO韩日国民相互认知调查（2013-2022）数据进行分析和（作者）加工的，为避免重复，此处省略了相关出处，但若引用了该资料以外的数据，则会注明出处。

[6]由此可以推测出‘舆论对对方国家的认知→政府应对→舆论对韩日关系（再）认知’的政治过程反馈结构。此外，通过统计分析的检验也确认了影响韩国人对日好感度的有意义变量包括①韩国政府的关系改善努力，②日本政府的关系改善努力，③对韩日关系重要性的认知（孙烈·金阳奎·朴汉洙 2023, 11-13）。

[7]图8和图9是同一机构在同一年进行的调查结果，但后者将包含经济在内的多方面合作作为选项，其中包含了旨在了解过去和未来事项优先顺序的问题意图。因此，与将经济合作作为一个选择题的先前分析结果相比，比例上出现了差异，可以这样解释。

[8]关于与意识形态倾向的相关性，将在Ⅴ章后述。

[9]这可以理解为2014年围绕慰安妇问题的争论、2017年文在寅新政府对慰安妇协议的重新审查、2019年韩国为应对日本出口管制措施而宣布终止《韩日军事情报保护协定》（GSOMIA）等冲突的余波。

[10]虽然利用韩日共同问题进行了相同的分析，但目前日本的问卷调查中缺乏能够推测其本国政府外交应对理由的项目，因此在此说明具体分析存在局限性。

[11]另一方面，韩国保守派与进步派政治势力之间在外交·安保观上的差异也体现在朝鲜问题和韩日关系上。文在寅政府和尹锡悦政府的外交政策在对朝-对日政策上表现出显著变化。关于保守派与进步派势力在外交·安保认知上的两极分化以及朝鲜-日本问题的复杂性，请参考崔熙植（2022）。

[12]虽然在政策优先顺序方面两国存在差异，但关于韩美日安保合作的必要性，与日本舆论（非常肯定14.6%，一定程度上肯定35.3%）一样，韩国舆论也多数持肯定反应（非常肯定8.9%，一定程度上肯定51.7%）（以2023年为准）。

[13]与此相关，学术界也对揭示韩日外交政策过程与国内变量之间关系的研究给予了关注（申旭熙 2019；郑基雄 2020；崔熙植 2022）。

[14]另一方面，根据EAI东亚研究院（2022）的舆论调查，在对日政策优先事项（单选）方面，优先解决历史问题者（保守派28.8%，进步派53.1%，中间派39.6%）与优先推进面向未来的合作者（保守派46.5%，进步派25.1%，中间派36.9%）之间存在意识形态差异，并在此基础上提出了显示外交政策意识形态两极分化的结果。鉴于分析结果存在分歧，在此留给读者自行解读的空间，并补充说明需要对此进行进一步的审视。今后需要对意识形态倾向的偏差是否在有效范围内、何时出现进行审视，并同时需要查明规定舆论对日外交偏好的变量，如政府外交政策的影响（领导人好恶、对日外交评价）、与政党认同感的关联性等。

[15]“不知道”的回答，除了表示无知或漠不关心外，有时也被解释为不愿将韩日关系等与政局变化挂钩的主动表达，或者是不认同嫌韩情绪和媒体报道但也不加以批评的灰色地带的回答。关于从社会文化视角对“不知道”的解读，请参考朴胜贤（2022）。

[16]关于因首相官邸政策领导力加强导致日本选民政治效能感下降的问题，请参考李柱景（2019, 5-6）。

[17]与此相关，从建构主义视角展开相关讨论的朝野（2022）的研究值得关注。

[18]近期韩日外交常将1998年的《金大中-小渊共同宣言》（21世纪新的韩日伙伴关系共同宣言）作为象征多方面全面合作与和解的典范案例。然而，该宣言也是在朝鲜核威胁出现之际，提出对朝阳光政策的韩国政府与希望通过对朝渠道缓和朝鲜威胁的日本政界内部的包容性视角相结合的结果。也就是说，当时的韩日合作在考虑了韩国对朝政策和日本对朝鲜半岛认识的平衡点后，起到了拓宽对方国家外交活动空间的效果，但当前韩日两国政府所追求的外交，是以国际体系认知、方向性共享、乃至包含经济-安保在内的内外政策连续性为前提的，因此在本国获得信任和获得对方国家信任变得更加不可或缺。

[19]因此，提出需要通过赋予外交主管部门的自主权和交涉权来提高政策专业性，并加强与相关部门的沟通协调，以进行制度性补充（孙烈 2022, 13-14）。

参考文献

东亚研究院。2022。“总统的成功条件：新政府外交政策建议认知调查。” EAI东亚研究院。

朴胜贤。2022。“‘不知道’的积极回答。”《EAI 议题简报》

孙烈。2022。“对日政策：以百年大计的长远眼光重建韩日关系。”《EAI 工作论文：2022 EAI 新政府外交政策建议系列 5.c》

______·金阳奎·朴汉洙。2023。“韩日国民看待关系改善的距离：2023年韩日国民相互认知调查结果分析。”《EAI 议题简报》。

申旭熙。2019。“日本军慰安妇受害者问题协议与韩日关系的双重安保困境。”《亚洲评论》9, 1。

朝野丰美。2022。“围绕国民国家形成断层的内外政治共振与历史和解。”《EAI 工作论文：韩日合作的未来愿景系列 12》。

李柱景。2019。“日本政治的课题与2030代下一代政治的走向。”《EAI 工作论文：未来日本2030-安倍之后的日本将走向何方 2》。

郑基雄。2020。“韩国对日外交的冲突因素考察：GSOMIA案例与双面博弈。”《政治信息研究》23, 1。

崔熙植。2022。“中美战略竞争时期的韩日关系：两极化的政治与对日政策。”《日本研究论丛》56。

Easton, David. 1965. A Systam Analysis of Political Life. New York: Wiley and Sons.

Kolln, Ann-Kristin and Kees Aarts. 2021. “What Explains the Dynamics of Citizens’ Satisfaction with Democracy? An Integrated Framework for Panel Data.” Electoral Studies 69.

■ 李柱景是釜山大学社会科学研究所教授。

■ 负责人及编辑： 吴俊哲_EAI 研究助理

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