[世論から見る日韓関係シリーズ] ⑥ 日韓外交と国民の政治的効能感：相手国認識、対応評価、政治的信頼を中心に

I. 序論：日韓外交は世論を反映した結果か？

日韓外交は国民感情を意識した政治的対応から生じた結果なのだろうか？本研究は、2013年から2023年までの過去10余年間の日韓外交を振り返ることで、上記の問いに対する糸口を見出そうとするものである。周知の通り、当該時期は両国間の対立深化と膠着、そして最近の緩和局面に至るまで、日韓関係のダイナミズムを内包している。加えて、大きな枠組みで見れば、政治レベルが追認してきた日韓関係の歴史的展開とは異なり、両国が自国民感情を意識し、これに反応してきた時期とも評価されている。このような時期的特殊性と変化を考慮するならば、日韓外交の政治過程において、両国の世論からは比較的高い水準の政治的効能感（political efficacy）が観測されるはずである。しかし、世論の動向は依然として流動性と不確実性を持ち、自国対応に対する国民意識の指向も明確に説明されてはいない。そこで本研究は、日韓両国民の相手国認識と政府対応評価を検討し、その過程で形成された国民の政治的効能感を導出することで、政治構造的な観点から日韓外交政策に対する国民信頼の拡張可能性を提示しようとするものである。[1]

ここで留意すべき点は、国民世論と外交政策をどのように結びつけるかである。国民の選好と要求が投入され政策として産出される一般的な政治過程とは異なり、外交は政府首脳部または少数の政治エリートが関与する閉鎖的な政策過程と見なされるからである。したがって、ここに一般国民の選好が直接的に投影されないとしても、世論は政府対応において考慮される重要な国内要因として位置づけることができる。すなわち、国家政策は政治エリートの認識と対応から生じたものであるが、それは政府・与党の選挙対応や支持者選好などを誘因とした転換過程（conversion process）を経て導き出された結果であり、この中で世論は屈折的に反映されるからである。特に世論は、硬直した局面の日韓関係において、両国間の協議を困難にする障害、または政策選択の幅を制限する要素として解釈され、日韓対応の根拠または政策調整の難航を裏付ける論理となってきた。

一方、国際関係研究においても国内政治過程へのアプローチおよび国内変数分析の重要性が強調されていることを考慮すれば、日韓世論分析は学術的にも有効性を有する。[2]ただし、世論の選好分析と外交政策に対する分析は、その目的と対象を異にする。国民を対象とした世論分析は政策提言に繋がる可能性はあるものの、政策導出の因果関係を説明することは困難であり、政府および政治エリートを対象とした政策分析は、政策過程と力学を把握することはできるものの、実際の世論の動向は可視化されない可能性もある。

これに対し、本研究は世論の動向に焦点を当てつつも、政治エリート中心の内生的な過程が反映された政策結果への配慮を伴おうとする。<図1>は、先の問題意識と議論を政治体制理論と結びつけて援用したものである。まず、政治エリートレベルで現れる内生的な過程を制御した世論そのものの動向（input）を検討する。これにより、日韓対立の様相が両国の主流的世論なのか、それとも政府の志向なのかを区別するためである。一方、両国間の葛藤が政治・社会を包括する集団的アイデンティティまたは規範から発現されたものであるならば、それがどのように浸透し進化してきたかについての動態分析も必要となる。そのためには、政府対応に対する国民の評価（output）とその変化を検討することになる。

<図1> 分析枠組み

一方、このような投入・産出過程のフィードバック（政治・社会間の政策的乖離と調整）を通じて、日韓外交を巡る世論と政策の構造化が現れると把握できる（cause、世論・政策構造化過程）。本研究が政治的効能感に注目する理由はまさにここにある。国民は政府の外交対応と個人の政策志向を比較・評価する中で、相手国（との関係）を再認識する過程を繰り返す。この際、国民の認識と評価が蓄積された結果（effect）が政治的効能感として発現するからである。[3]すなわち、政治的効能感は短期的に変化するものではなく、長期的に蓄積された認識であり、投入と産出に還元される政治過程全般に対する信頼度（または政治的信頼度、political trust）と言える。これは、政府の政策成果や政治指導者に対する評価などの短期的な要因で変化しないという点で、体制に対する認識および民主主義への満足度（satisfaction with democracy）に近い。このような分析を通じて、日韓外交を巡る国民世論の実態（認識と対応評価）を解明し、政策導出の内生的な過程で蓄積された政治的反応性に対する国民の政治的信頼の現状を測ろうとするものである。

II. 分析対象質問項目

世論の動向分析のために、本研究はEAI東アジア研究所・言論NPOが実施した日韓両国民の相互認識調査データを利用する。[4]以下では、先に示した本研究の分析枠組みを考慮し、検討に適用する質問項目を提示し、その有効性を紹介する。

<表1>に示したように、まず、世論の投入過程で現れる相手国認識に関しては、①相手国に対する印象とその理由、②相手国の政治・社会運営方式に対するイメージ、③日韓関係認識、④相手国との関係および対立解消のために自国が取るべき立場に関する4つの質問項目を活用する。①は相手国に対する好悪度を問い、その理由を選択する質問項目であり、国民の相互認識を把握するのに最も適している。また、②政治・社会運営方式に関する質問項目は、平和主義、国家主義、民族主義、自由主義など、相手国体制に対する世論の認識を推測できる質問項目であり、学術的、政策的含意を内包している。これに加え、両者間の関係性を問う③日韓政府間の相互作用に対する世論の認識に該当するため動態分析に有効であり、④は関係志向の方向性に関する国民の相互認識を集約している。

<表1> 選択質問項目および代替質問項目

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次に、世論の産出過程で現れる政府対応評価に関しては、⑤日韓関係の改善および発展のために両国がすべきこと、⑥韓国（日本）政府の対応と態度評価の2つの質問項目を選択した。政府対応評価を問う⑥質問項目で分析内容は満たされるが、一般的に有権者は時間とコストを削減するため、自身が重視する政策を中心に政府評価を決定する傾向があることを考慮し、⑤を検討に含める。

最後に、政治的効能感に関する分析は、両国共通の質問項目として適用されていないため、韓国の場合は⑧2021年度の政治的効能感を直接問う質問項目、すなわち韓国政府と一般国民の間で日本に対する認識と政策に違いがあるか、またその理由を問う質問項目を中心に検討し、日本の場合は限定的ではあるが、先の調査結果に基づき、政府の政策対応に対する世論の認識を推測しようとする。[5]

III. 韓国世論の対日認識と政府対応評価

1. 相手国認識：政治（国家）と社会（国民）の区別

韓国国民の対日認識は、2000年代後半以降の硬直局面の日韓外交に反応的である。2013年の76.7%を最後に、否定的な印象が多数を占めている。しかし、年を重ねるごとに非好感度が緩和される傾向にあることが注目される（<図2>）。一方、2015年（72.5%）と2020年（71.6%）の2年間は、前年比で否定的な印象が上昇したことが示されている。当該時期は、2014年以降続いた慰安婦合意を巡る両国の攻防、2019年の韓国大法院（最高裁判所）による強制動員判決後の日本による輸出規制措置、韓国によるGSOMIA（軍事情報包括保護協定）破棄宣言とレーダー照射問題など、歴史・経済・安全保障へと日韓対立が拡大し、世論悪化に影響を与えたと解釈できる。

<図2> 日本に対する印象

日本に対して否定的な印象を持つ理由を見ると（<図3>の上段）、歴史問題の懸案が大きな比重を占めている。「韓国併合の歴史に対する反省がない（72.5%）」、「独島（竹島）問題（61.7%）」、「政治指導者の発言や行動（19.3%）」、「慰安婦被害者問題（18.1%）」など、ほとんどが膠着した対立要素である。さらに、これらの事案は国家の3要素である主権（歴史）、国民（強制動員被害者、慰安婦被害者）、領土（独島）と対応するという点で、アイデンティティ認識とも結びつく要素である。ここから、両国間に過去史および領土関連の事案が浮上する際、日本に対する不信が解消されていないことが分かる。

反面、日本に対して良い感情を抱く要因としては、国民性と先進国であるという認識が作用している（<図3>の下段）。具体的な理由を見ると、「親切で誠実な国民性（62.8%）」と「生活水準の高い先進国（48.3%）」という認識が高い。すなわち、過去史への批判と現在の日本社会への好意という両価的な感情、あるいは好感と反感が両立する国民感情がうかがえる。

<図3> 日本に対して否定的な印象（上）と良い印象（下）を持つ理由（2014～2023年平均）

これに関連して興味深いのは、韓国国民が日本の政治・社会、あるいは総体としての国家・国民に対して区別されたイメージを持っている点である。<図4>は、日本の政治・社会の運営方式に対するイメージを示したものであり、ここでは軍国主義（51.2%）、民族主義（33.5%）、国家主義（33.6%）が上位を占めている。これを先の分析内容と結びつけて見ると、過去史に対する批判意識と現在の日本に対する好意が共存する裏側で、政治（国家）に対する警戒と批判意識、同時に社会（国民）への好意という相反する認識の組み合わせがうかがえる。

<図4> 日本の政治・社会の運営方式に関するイメージ（2013～2023年平均）

<図5> 韓国世論の韓日関係認識

このような世論の認識は、韓日関係に関する判断自体は外交的課題と連動して変動しうるものの、我々が取るべき立場については肯定的でありうることを示唆している。まず<図5>に示されたように、韓日関係の認識を見ると、2015年と2020年に転換点が見られ、その後関係が悪化するという認識が緩和される点で、先に検討した相手国認識（<図2>）と類似している。すなわち、関係認識と相手国認識は外交事案の動向を反映しながら連動しており、これを媒介する変数として政府の対応が提示されることで、時期と事案に応じて変動的な結果をもたらしたと把握される（ソン・ヨル他 2023, 11-13）。[6]

<表2> 日本との関係で取るべき立場（単数回答）

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しかし、このような関係認識とは別に、韓国世論の関係志向性は全体的に肯定的であり、当為的・合理的な見解が優勢である。<表2>を見ると、韓日間の対立により関係認識が最も悲観的に記録された2020～2021年の期間において、韓国人の認識は「対立を未来志向的に克服すべきである」ことを我々が取るべき姿勢として見ている。一方、調査期間中関係認識が最も肯定的に現れた2023年の場合、「少なくとも政治的対立は避けるべきである」が「対立の未来志向的克服」よりもやや優勢であるという点で、実際の政治レベルの韓日関係の動向と呼応しない側面もある。ここで、韓国世論は当為的な見地から対立尖鋭化の時期には日本との友好的な関係設定を目指しつつも、韓日政府間の相互作用によって与えられた韓国の大日外交の結果を考慮した地点で、対日関係志向の水準を調整する合理的な選択をしたと解釈することができる。

2. 政府対応の評価：歴史・経済の両軸志向性

では、韓国政府の対応を国民はどのように評価しているのだろうか。<図7>は2020年以降続いた政府対応の評価をまとめたものである。まず確認されるのは、文在寅（ムン・ジェイン）政府の大日強硬路線に友好的ではないという点である。しかし、支配的な世論も存在しない。特に、対立尖鋭化局面の2020～2021年の評価を見ると、「よくやっている（30.8→30.2%）」、「普通だ（30.5→32.3%）」、「うまくできていない（32.9→34.5%）」が類似した比率であり、突出したり優勢な評価を見つけるのは難しい。

<図6> 韓国政府の日本に対する対応評価（2019～2023年）

一方、韓日関係の回復を提示した尹錫悦（ユン・ソンニョル）政府に対しても、世論は好意的な評価を示していない。発足直後の2022年には、前政府の評価と類似するか、それ以下という回答（2021年34.2%→2022年43.2%）がやや高く現れた。韓日関係改善が可視化された2023年の調査では、前年比でよくやっているという評価が増加し（14.1%→21.7%）、うまくできていないという割合は相対的に減少したが（43.2%→32.3%）、最も優勢なのは「どちらとも言えない（＝普通だ）」に該当する。すなわち、文在寅・尹錫悦両政権は大日外交の志向に違いを見せるが、国民レベルでは特定の政府の対応を高く評価しない保留的な状況である。

<図7> 韓日関係の発展のために両国がすべきこと（2020～2023年平均）

これに対し、国民がどのような基準で政府対応を評価したのかをより具体的に把握する必要がある。有権者が判断の効率化のために自身が重視する政策を中心に政府評価を決定する傾向を考慮すると、関係改善のために両国がすべきことに関する回答（<図7>）が手がかりとなりうる。その結果は、先に提示した対日認識とも類似しており、歴史問題、独島（トクト）問題、歴史認識および教育問題の解決などに高い関心が寄せられている。続いて、首脳レベルのコミュニケーションと信頼、反韓（反日）を煽るメディア報道と政治家の発言自制、そして貿易・投資などの経済協力強化の順で現れている。特に政府首脳レベルのコミュニケーションと信頼に対する要望も高いことを見ると、政治圏の解決策 마련を重視しつつ、経済協力や民間交流など両国間の関係改善に肯定的な韓国国民の対日認識と連動する。

<表3> 2013年 韓日間の相互信頼関係構築に最も役立つこと（1位・2位回答の合計）

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さらに議論すべきは、このような国民の政策志向の変化の有無である。これに関連して、まず2013年（朴槿恵（パク・クネ）政権）の調査資料が興味深い。日韓間の相互信頼関係の構築に資する事案を選択する質問（<表3>）において、当時の世論は、正しい歴史認識（72.5%）と経済貿易協力（43.9%）を重視していることがわかる。加えて、EAIが実施した「2022 大統領の成功条件」に関する世論調査（<図8>）でも、歴史問題の懸案（49.7%）と経済、技術、安全保障、環境分野などでの未来志向的な協力推進（35.3%）が高い結果となっている。[7] 比率に差はあるものの、全体的に韓国国民は歴史優先・経済両立、あるいは歴史・経済両軸志向性が明確に表れている。

<図8> 2022 大統領の成功条件における対日政策優先事項（単数選択）

このように通時的な観点からも歴史問題の解決策提示と経済協力の両立が韓国国民の対日外交志向であるならば、国民の政府対応評価も再解釈の余地がある。まず、政府対応評価の具体的な理由を問う調査（2021年限定）を見ると、対立が尖鋭化した時期に現れた世論の認識を推察することができる。肯定評価者の48.7%は「日本側の輸出規制に対する韓国政府の強力な対応」を挙げ、続いて「歴史問題に対する韓国政府の断固たる態度（33%）」を挙げている（<表4>）。一方、否定評価者の中で最も高い割合を示したのは、「日本に対してより強力な対応を期待したが、期待に届かなかったため（38.4%）」という結果が確認される（<表5>）。

<表4> 韓国政府の対応と態度を肯定的に評価する理由（2021年）

（単位：％）

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<表5> 韓国政府の対応と態度を否定的に評価する理由（2021年）

（単位：％）

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こうした肯定的・否定的な評価の根底には、韓国国民が重視する歴史・経済的懸案に対する日本の対応、特に歴史的懸案を経済安全保障問題に拡大した輸出規制措置が不当であり、これに対して断固として対応する韓国政府に対する評価と期待が現れたものと解釈できる。すなわち、対日強硬対応そのものを支持したというよりは、日本政府の対応批判を媒介として、それを韓国政府の対応評価に投影したものと見られる。

実際の2021年の調査で、日本政府の対応に対する韓国国民の評価を見ると、好意的に評価（非常に良い＋概ね良い：14.1%）、「どちらとも言えない」（37.4%）という見方よりも、否定的に評価（概ね悪い＋悪い：43.2%）する方が上回っていることが確認される。加えて、この時に韓国政府に対する好意的・批判的な評価とその理由が、回答者のイデオロギー的傾向によって大きく左右されないという点で、韓国国民の対日認識は歴史と経済的基軸の共通分母を持っていると推測できる。[8]

IV. 日本世論の対韓認識と政府対応評価

1. 相手国認識：無関心、同調化、そして民族主義的違和感

では、日本世論は韓国の政治・社会をどのように認識しているのだろうか？ <図9>に示したように、日本の韓国認識は好悪の判断にやや保留的である。判断保留（どちらでもない／分からない）の割合が高い分、非好感のレベルも韓国より高くはないが、世論の40～50%台を占める優勢な認識でもある。加えて、2023年現在、相手国への好感度（37.4%）と非好感度（32.8%）は共に調査以来最も良好な数値を記録しており、全体的な好悪の様相は、好感・非好感・判断保留が30%前後で共存している状況が続いている。

変化の推移を見ると、全体的な非好感の緩和傾向の中でも、10%前後での増減がやや頻繁に観察される。例えば、韓国の場合、2015年と2021年の突出を除けば着実に緩和されてきたのに対し、日本は2014年、2017年、2019年、2021年の4つの期間で前年比で印象が悪化したことが確認できる。[9]これに対し、外交事案と連動した微細で頻繁な非好感度の上昇、そして韓国世論との同調化といった現象が感知される。

<図9> 韓国に対する印象

日本国民が良くない印象を持つ理由としては、「歴史問題関連の日本批判および反日感情（63%）」が圧倒的な比重を占めており、韓国の反応に対する同調化効果を垣間見ることができる。これに加え、「独島（竹島）問題（35.8%）」、「慰安婦・強制動員問題（28.5%）」が続いていることから、韓国と同様の懸案が固定化した対立要素として作用していることが分かる（<図10>の上）。一方、良い感情を持つ要因としては、「韓国文化（51.8%）」、「韓国の食文化とショッピング（46.6%）」など、民間交流と文化の効果が大きい。また、印象的なのは「同じ民主主義国家（21.5%）」という体制認識が現れている点である。ここで、韓国の反日感情に対する不信の裏側に、民主主義体制共有認識から来る基本的な信頼が共存する、不信・信頼という両価的な感情が共に表れている（<図10>の下）。

<図10> 韓国に対して良くない印象（上）と良い印象（下）を持つ理由（2013～2023年平均）

韓国に対する否定的な認識は、民族主義的な感情に対する違和感に近いと言える。彼らは韓国の政治・社会に民族主義と反日感情が作用していると見ており、これが韓国の政治プロセスに対する不信につながる可能性があるからだ。韓国の政治・社会の運営方式に対するイメージを見ると、民族主義（51%）が過半数を占めている（<図11>）。すなわち、韓国社会の反日民族主義感情に対する違和感、加えて必要に応じてこれを促進し拡大する韓国政治に対する疑念が共に作用した結果と把握される。ここで、国家（政治）不信・国民（社会）好感というように、政治と社会を区別する韓国国民とは異なり、日本の感情は韓国国民の集団的感情とそれを促進する韓国政治に対する否定的な視線を持っていることが分かる。

<図11> 韓国の政治・社会運営方式に対するイメージ（2013～2023年平均）

しかし、日本世論は日韓関係の改善に否定的ではない。まず、日韓関係の認識（<図12>）を見ると、関係が悪いという認識は2014年（73.8%）を頂点として、次第に緩和される傾向にある。詳細に見ると、2017年と2019年の2つの時点で関係悪化と認識する傾向が上昇したとすれば、2018年と2022～2023年にはこのような認識が緩和された状態であることが分かる。しかし、政府レベルの関係改善措置が実施された2023年を除いた他の時点では、本格的な関係改善の動きが進展したわけではない。特に2018年の時点での非好感度緩和は、膠着状態の日韓関係で想定しがたい数値でもある。

これには①内包された対立回避への期待が逆に「悪い」という認識を下げる効果を生んだか、②対立の常態化の中で最悪の状況でなければ関係は悪くないと解釈した可能性もある。そのような意味で、「関係疲労」とそれを回避しようとする傾向が日韓関係認識における否定的な数値低下につながったと見ることができる。実際の<表6>に示される日韓関係の志向性は、政治的対立回避を望む日本国民の感情をよく物語っている。ただし、日韓関係に対する無関心が高い比重を占めている点も、韓国との違いとして見過ごしてはならない。

<図12> 日本世論の日韓関係認識

<表6> 韓国との関係で取るべき立場（単数回答）

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2. 政府の対応評価：安全保障志向の判断保留[10]

では、日本国民は政府の対応をどのように評価しているのだろうか。<図13>は2019年から現在までの評価をまとめたものである。肯定・否定評価と同様に、「どちらとも言えない」「分からない」という回答者の割合も高く、日本政府に対する大衆の主流的な評価が肯定的か否定的かを判断するのは難しい。この点において、判断保留と無関心が支配的な傾向である。この時の保留的無関心の対象は、韓国であり、自国政府でもある。ここから、政治・外交全般に対する日本世論の冷笑と無関心を垣間見ることができる（後述）。

<図13> 日本政府の韓国に対する対応評価（2019～2023年）

これに加えて、日韓外交関連の事案は、日本政府が成果を出しにくい構造でもある。世論が重要視する事案を見ると（<図14>）、日本国民も歴史問題、独島（竹島）問題、そして歴史認識および教育問題の解決を重要課題として挙げており、これは日本国内でも敏感な事案として作用していることがわかる。

<図14> 日韓関係発展のために両国がすべきこと（1～3位）

一方、それに続く項目では、日韓間の認識の差も発見される。特に注目されるのは、「貿易・投資など経済協力の強化」よりも「北朝鮮核問題解決のための協力」を重要視する比率が高い点である。これは両国国民の間に、相手国の効用と協力内容の優先順位に違いがあることを示している。さらに、このような韓国（経済）と日本（安全保障）間の政策優先順位の差は、変化した日本政治・社会の対韓認識を如実に示す指標でもある。現在の日本の対韓認識は、北朝鮮核問題を除いて論じることはできなくなっており、結果的に日韓間の政治的対立が先鋭化した裏側には、日韓両政府の対北朝鮮認識の差が大きく作用したとも言える。[11]すなわち、北朝鮮の核の脅威深化は、日本政治・社会の安全保障危機感に対する共鳴を呼び起こし、日本国内では経済よりも安全保障の面で韓国の戦略的価値を高く認識していることを示している。[12]

V. 政治的効能感：政府政策との乖離

韓国では2021年に、政府と一般国民との間に、日本に対する認識と政策に違いがあるかどうかの調査が行われた。<図15>を見ると、多少の違いがあると見る見解が多数を占めることがわかる。先に提示した議論と関連付けて見ると、これにより推測できる韓国国民の政治的効能感の特徴は以下の通りである。

<図15> 政府の対日政策に対する韓国国民の政治的効能感（2021年）

第一に、イデオロギー的傾向に関わらず、「多少の違いがある」という見解が支配的である。一般的にイデオロギー的傾向によって対日外交の選好が異なるという認識があるが、その影響は大きくないように見える。保守層の回答者の場合、「かなり違いがある」という見解が、進歩層よりも4%高く、進歩層の回答者の場合、「ほとんどない」という見解が保守層よりも4%高い。わずかな反応の差は見られるものの、保守・中道・進歩の全ての区分において過半数を圧倒する見解は、「多少の違いがある」に収斂する。4%の数値では、イデオロギー的傾向による政策選好の二極化と見るのは難しいだろう。

第二に、「多少の違いがある」に内包された国民感情は、受容可能な対日外交の境界線があることを示唆する。政府政策との乖離は、韓国の歴史的アイデンティティを日本が正しく認識させることを前提とし、政治的対立の回避と経済協力強化の政策的指向性が結びついているためである。ここで歴史的アイデンティティ問題を上限、対立回避と経済（民間）協力を下限とする収斂空間が現れる。これに対し、日韓関係の停滞と対立局面の継続、またそれに対する反作用としての政治圏の積極的な関係修復努力（それに対する日本政府の対応を含む）、その間で国民感情は多少の違いがあると感じたり、評価を保留したりしているのではないかと考察する必要がある。

さらに、この時点で世論の収斂空間が提示する学術的・政策的示唆は大きい。現在、国内の政治勢力間における日韓関係の認識と戦略の差は、二極化が深刻化している。[13]ただし、これが国民世論にまで拡大したレベルではないという上記の結論は、逆に政治過程に興味深い課題を投げかけている。[14]収斂性が確認される国民の対日志向が、将来的にイデオロギー的二極化へと拡大した場合、それに対する政治勢力の責任は少なくない。これは「規範」の対立を促進し、拡大させた政党的論理と無関係ではないからである。現政府および後続政府は、説明責任（accountability）から自由ではいられなくなり、何よりも今後の対日外交空間において、保守・進歩陣営の自己拘束的な結果を招来する可能性もあるだろう。対日志向の政治化およびその拡大は、国内政治と外交空間の複合的ジレンマにつながりうることに留意する必要がある。

一方、日本のケースでも政策と世論の認識の間には乖離があるように見える。日韓関係の認識および政府対応の評価を通じて現れた日本世論の特徴は、「分からない」「どちらとも言えない」という判断保留的な無関心が多数を占めている点である。これは日本の政治的効能感低下の傍証でもある。自分の見解や意思が政治的意思決定に影響を与えうるという期待を低め（内的な効能感の低下）、政治過程で産出された政策が社会に反応的でないという認識が高まったことであり（外的な効能感の低下）、このような認識の循環が蓄積し、政治からの離脱という形で現れていると解釈できる。[15]

現在、日本では官邸主導型政策決定方式が定型化するにつれて、政府の政策産出の不透明性が日本の政治の問題点として指摘されている。実際に、日本の政治全般を対象とした調査では、2010年代以降、政治的効能感の低下が確認されている。[16]このような日本社会の一側面は、政治の突出と政策決定の不透明性に対する世論の冷笑を反映している。すなわち、産出された政策に限定された不信というよりも、政策決定行為者（政治家）とその過程に対する不満が内包されているという点で、対韓外交政策過程も例外ではありえない。

VI. 結論および含意：日韓外交のワンセットと世論

以上、日韓両国民の相手国認識と政府対応の評価、そして両国の政治的信頼の現状を見てきた。分析結果は、以下の三点に整理できる。第一に、韓国国民の対日認識と政府対応の評価についてである。まず対日認識の面では、歴史問題という現案、すなわちアイデンティティ要因が主な対立要素として作用しており、日本政治に対する不信と日本社会に対する好感が共存している。この中で形成された日韓関係志向は、友好的な対日関係設定に積極的であり、歴史問題の解決策と経済（民間）協力を両輪としており、日韓両政府の政治的突出は統制されるべき対象と認識している。したがって、現在のところ保守・進歩のいずれの政権にも政策遂行性（policy performance）を付与しておらず、政府の対応とは一定部分距離を置く保留的な状況と言える。

第二に、日本国民の韓国認識と政府対応の評価については、次のような特徴が確認される。まず、対韓認識は歴史問題という現案を重視している点で韓国と共通するが、韓国政治に対する不信だけでなく、韓国国民の民族主義的な感情に違和感を感じている点で、日本社会に友好的な韓国の感情とは差が見られる。また、韓国と比較して相対的に好悪の感情は強くないものの、判断保留の傾向も深い。そのような意味で、韓国政治・社会の反応に対する穏健な同調化効果と無関心の混在を確認できる。一方、日韓関係志向の面では関係修復に肯定的である。ただし、積極的な関係改善の意欲は相対的に弱く、政治的対立の回避を好み、歴史問題の解決策と対北朝鮮関連の安全保障協力を重要な課題と見ている。ここで北朝鮮の核の脅威と日韓安全保障の必要性に関する日本政治・社会の共鳴が確認される。さらに、この時点で相手国の戦略的価値の優先順位を経済志向に置く韓国国民と、安全保障志向に置く日本国民との間に差が現れる。政府の対応評価においても、首相交代に伴う外交方針の変化を大きく期待（評価）しておらず、日本世論の対立回避的な観望と無関心が、韓国との関係設定、そして政府対応の評価全般にわたって確認される。

第三に、日韓両政府の外交政策と国民の政治的信頼についてである。果たして日韓外交の実現方式は、世論の動向に合致したものであったのか？分析を通じて導き出した暫定的な結論は、日韓両国民の政策志向と政府対応の間には乖離があり、政治過程に対する不満と低い政治的信頼として現れているという点である。これまで政府の路線と方式によって日韓外交は対立と不安定性が持続してきたが、どのような局面においても自国多数世論の支持は受けていない。さらに、このような様相は政府交代で解消されるものではなく、日韓両国民ともに特定政府の政策遂行性を評価していないという点で、両国国民の政治的信頼は高くない状況である。特に相手国政治に対する不信を伴っているという点で、日韓外交の難点が露呈している（<図16>）。

<図16> 政治過程を通じて見た日韓関係の膠着メカニズム

このように、両国民の意識の中には、両国間の関係回復を促進する要素と阻害する要素が同時に内包されている。まず、政治的対立を回避し、協力の必要性を重要視する共通の政策志向は、外交関係の改善および協力増進に肯定的な要素として作用しうる。しかし、政治過程への不満と低い信頼が蓄積し、日韓ともに国内的に政策的支持を吸収しやすい構造ではない。現在のところ、自国対応の評価には保留的な状況であるが、将来的に自国・相手国政治への不信が持続する場合、排他的な集団アイデンティティが固定化する可能性も排除できない。特にアイデンティティの衝突とも隣接する歴史問題という現案は、日韓外交はもちろん、国内政治過程においても繊細なアプローチが必要な事案である。国家構成員の間で共有された歴史記憶、これが政治過程と結びつく構造が日韓歴史問題の基底にあり、そこに作用する国内政治と国際政治の複合的な政治構造を直視する必要がある。[17]

これに対し、日韓関係の膠着の本質は、特定政府の政策基調という断片的・流動的な要因に起因するものではなく、政治過程に対する自国・相手国双方の不信の同時上昇効果から始まった構造的問題であると言っても過言ではないだろう（<図21>）。2023年現在、顕著な改善が確認される日本の対韓認識も、韓国政府の態度変化に反応した流動的な見方でもある。一方で、現政府の努力と施策が後続政権でも政策の連続性を担保できるか疑問視したり、保守・進歩間の政権交代を懸念したりもする。ここに、大統領中心制を基盤とした韓国の政治運営方式に対する合目的的な理解、または政治的ダイナミズムと均衡から生じる体制安定性への不信が現れる。一方、韓国世論の対日認識も、侵略歴史に対する集団的記憶からは依然として自由ではない。日本の軍国主義化を懸念する見方は、現行の日本民主主義運営方式に対する信頼不足および飛躍を傍証する。これに対し、日韓関係改善を実感する現時点でも、政治・社会の相手国認識基盤は依然として脆弱な状況である。

これは、日米韓三国協力を求心力として電撃的な関係回復に乗り出した両国政府にとって、重要な課題として残っている。政治レベルで見ると、外交の目的と方式は単線的ではなく、多数国民の目線とは異なる場合もあるだろう。しかし現実的に有効な解決策と先例を見つけるのは容易ではない。これまで日韓両国は、歴史、経済、そして安全保障問題に対する優先順位を調整しながら、多様な方式の関係発展を図ってきた。①歴史と経済（民間）を分離したツートラック戦略、②民間協力・文化交流の活性化を通じた歴史的対立の段階的緩和、③歴史的現案を政府レベルで迅速に封じ込め、未来世代の自律性を増大させる方向などが代表的である。しかし、このうちいずれの解決策も効果的であると断言することは難しい。日韓両政府の外交的判断と決断力を土台に関係回復局面を造成したとしても、安定的・長期的な相互信頼の構築は依然として課題として残されているからである。[18]

したがって、今後の課題としては、①日韓政治レベルでの歴史的現案に対する繊細なアプローチ、②包括的な協力課題産出過程の透明性確保、③説明責任強化を通じた国内政治的信頼の向上、④日韓外交の規範性の確保を通じた相手国政治的信頼の獲得（回復）などが挙げられる。これに関連し、ソン・ヨル（2022）の政策提言が注目される。彼は、大統領府主導の対日政策が説明責任の弱化を招来し、権力集中による無策（inaction）の比重が大きくなりうることを指摘する。[19]大統領府主導の対日政策からの脱却と代替案の方向性は、日本官邸主導外交にも適用される提言である。政治的リーダーシップと制度的安定性との間の均衡は、国内政治と外交の連続性の好循環を測る尺度となりうる。この点で、上記の提言の包括的な意味を改めて考える必要がある。

もし、膠着状態の長期化の中で日韓両国民の間に共通の認識、あるいは最低限の前提があるとすれば、それは、それでもなお政治的対立は回避されるべきであり、対話と意思疎通、民間交流の場を開いておくべきだという点である。加えて、相手国の政治・社会の運営方式を「民主主義」と認識する比率が着実に増加してきたという事実についても、希望的な解釈と拡大の努力が必要な時である。自由、民主主義、人権、法の支配を規範的に共有する日韓関係が、政治的なレトリックにならないためには、長期的な視点と対応が求められる。相互国民の信頼の拡大は、短期間では達成され得ないだろう。膠着緩和のメカニズムを推進するためには、「日韓政治レベルの相互尊重→国民レベルの自国政治（外交）への信頼→相手国への信頼」へと拡大していく政治・社会の連鎖的なプロセスを考慮した、長い息吹が必要である。■

[1]一般的に、政治的効能感とは、国民（私）の要求が政府レベルでどれだけよく反映されているかについての評価であり、細部においては、自身が政治的意思決定に影響を与えることができるかどうかの自己評価（内的効能感、internal efficacy）と、政府に対する評価（外的効能感、external efficacy）の二つの評価的指向を含む。したがって、国内政治過程において、有権者の政治参加や民主主義意識と結びつけて議論されてきた。これに対し、本研究は、国家政策に対する有権者の認識と政府政策との乖離が長期的に構造化された状態を、政治的効能感を通じて把握しようとする点で、特に外的効能感を主たる分析対象としたい。

[2]例えば、現実主義（realism）の視点からは、国際体制の刺激に対して国家の反応を、指導者のイメージや国家・社会関係、国内制度などの国内変数を通じて説明しようとする理論的試みが現れており、自由主義（liberalism）の視点からは、国家の戦略が形成される国内過程の分析を通じて国家間のウィンセット（win-set）を把握する両面ゲーム（two-level game）理論がよく知られている。間主観的要因とアイデンティティを強調する構成主義（constructivism）の視点は、集団アイデンティティの構成過程として、国内政治と国際政治を一つの分析枠組みの中で解明しようとする点で、国内要素に注目する傾向がより鮮明である。

[3]政治的効能感は、政治参加との関連性を持つ独立変数として捉えられることもある。これに対し、本研究は、有権者の政策選好（インプット）と政府政策（アウトプット）、そしてそれが還元されて成立する政治過程が長期的に構造化された状態を政治的効能感として捉えようとする点で、これを従属変数として設定している。

[4]この調査は、日韓両国民各1,000名余りを対象に2013年から現在まで継続されている（韓国は対面面接調査方式、日本は訪問・配布調査方式、毎年6月～8月実施）。調査内容は、日韓それぞれの国の独自質問項目と両国共通質問項目で構成され、特に共通質問項目は、毎年同一の通時性質問項目に加え、各年の政治的特徴を反映した時宜性のあるイシューで構成されており、両国世論の指向と動態を把握することができる。

[5]Ⅲ～Ⅴ章に示された図表は、EAI東アジア研究所-言論NPO 日韓国民相互認識調査（2013～2022）のデータを分析・（筆者）加工したものであり、重複を避けるため、その出典は省略するが、当該資料以外のデータを提示する場合にはその出典を明記する。

[6]ここから、「世論の相手国認識→政府の対応→世論の日韓関係（再）認識」と循環する政治過程のフィードバック構造を類推することができる。加えて、統計分析による検討においても、韓国人の対日好感度に影響を与える有意な変数として、①韓国政府の関係改善努力、②日本政府の関係改善努力、③日韓関係の重要性に対する認識が確認される（ソン・ヨル・キム・ヤンギュ・パク・ハンス 2023, 11-13）。

[7]＜図8＞と＜図9＞は同一機関が同じ年に調査した結果であるが、後者の場合、経済を包括した多角的協力を選択肢としており、ここには過去の事案と未来の事案に対する優先順位を把握するための質問意図が含まれている。したがって、経済協力を一つの選択肢として提示した先行分析結果とは、比率の差が現れたものと解釈される。

[8]イデオロギー的性向との関連性については、Ⅴ章で後述する。

[9]2014年の慰安婦を巡る攻防、2017年の文在寅新政権による慰安婦合意の再検討、2019年の日本の輸出規制措置に対応した韓国のGSOMIA破棄宣言などの対立の余波として把握することができる。

[10]日韓共通質問項目を活用して同一の分析を適用しているが、現在に至るまで、日本の質問調査に自国政府の外交対応評価に関する理由を類推できる項目がないため、具体的な分析には限界があることを申し添える。

[11]一方、韓国国内の保守・リベラル勢力間の外交・安保観の違いも、北朝鮮問題と日韓関係において顕著に現れる。文在寅政権と尹錫悦政権の外交政策において劇的な変化が見られるのも、対北・対日政策である。保守・リベラル勢力間の外交・安保認識の二極化と、北朝鮮・日本問題の複雑性については、チェ・ヒシク（2022）を参照。

[12]政策優先順位の側面では両国間に違いがあるが、日米韓安全保障協力の必要性については、日本の世論（非常に肯定的14.6%、ある程度肯定的35.3%）と同様に、韓国の世論においても肯定的な反応（非常に肯定的8.9%、ある程度肯定的51.7%）が多数を占めることが確認されている（2023年基準）。

[13]これと連動して、学界でも日韓外交政策過程と国内変数との関連性を解明する研究が注目されている（シン・ウクヒ 2019; チョン・ギウン 2020; チェ・ヒシク 2022）。

[14]一方、EAI東アジア研究所（2022）の世論調査によると、対日政策の優先事項（単数回答）について、歴史問題の解決策 마련を優先する回答者（保守28.8%、リベラル53.1%、中道39.6%）と、未来志向的な協力推進を優先する回答者（保守46.5%、リベラル25.1%、中道36.9%）との間にイデオロギー的な差が確認されており、これを基に外交政策のイデオロギー的二極化を示す結果が提示されたことがある。分析結果が錯綜しているため、解釈の余地は読者に委ねるが、これに関する追加的な検討が必要であることを申し添える。今後のイデオロギー性向別の偏りが有効な水準であるか、その時期はいつかについての検討に加え、政府外交政策の影響（指導者の好悪、対日外交評価）、政党への同一視との連動性など、世論の対日外交選好を規定する変数についての解明も併せて必要である。

[15]「分からない」という意思表示は、無知や無関心を越え、日韓関係などの情勢変化と結びつけないでほしいという積極的な表現、あるいは嫌韓や報道に同調しないものの批判もしない、グレーな回答とも解釈される。社会文化的な観点から見た「分からない」の解釈については、パク・スンヒョン（2022）を参照。

[16]首相官邸の政策リーダーシップ強化に伴う日本の有権者の政治的効能感低下については、イ・ジュギョン（2019, 5-6）を参照。

[17]これに関連して、構成主義的な観点から当該議論を展開したアサノ（2022）の研究が注目される。

[18]最近の日韓外交では、1998年の「金大中・小渕共同宣言（21世紀新たな日韓パートナーシップ共同宣言）」を、多方面にわたる包括的な協力と和解を象徴する模範事例として提示する。しかし、当該宣言は、北朝鮮の核の脅威が顕在化した時点で、北朝鮮に対する太陽政策を提示する韓国政府、対北朝鮮チャンネルを開いておき、北朝鮮の脅威をある程度緩和しようとした日本政界内部の包容的な視点が組み合わされた結果でもあった。すなわち、当時の日韓協力は、韓国の対北朝鮮政策、日本の朝鮮半島に対する認識の均衡点が考慮されたという点で、相手国の外交的行動範囲を広げる効果があったが、現在の両国政府が目指す外交は、国際体制の認識、方向性の共有、さらには経済・安全保障を包括する国内外政策の連続性を前提としなければならないという点で、自国内の信頼確保と相手国からの信頼は、より不可欠な要素となる。

[19]これに対し、外交担当主務省庁の自律性と交渉権付与を通じた政策専門性の向上、関連省庁との意思疎通と調整を強化する制度的な補完が必要であることを提示する（ソン・ヨル 2022, 13-14）。

参考文献

東アジア研究所. 2022. “大統領の成功条件：新政府外交政策提言認識調査.” EAI東アジア研究所.

パク・スンヒョン. 2022. “「分からない」という積極的な回答.” 『EAI 이슈브리핑』

ソン・ヨル. 2022. “対日政策：百年の計の長期的展望で日韓関係を再構築.” 『EAIワーキングペーパー：2022 EAI新政府外交政策提言シリーズ 5.c』

______・キム・ヤンギュ・パク・ハンス. 2023. “関係改善を望む日韓両国民の距離：2023年日韓国民相互認識調査結果分析.” 『EAI 이슈브리핑』.

シン・ウクヒ. 2019. “日本軍慰安婦被害者問題合意と日韓関係の二面的な安全保障ジレンマ.” 『アジアレビュー』 9,1.

アサノ トヨミ. 2022. “国民国家形成の断層を巡る内外政治の共振と歴史和解.” 『EAIワーキングペーパー：日韓協力の未来ビジョンシリーズ 12』.

イ・ジュギョン. 2019. “日本政治の課題と2030次世代政治の行方.” 『EAIワーキングペーパー：未来日本2030-安倍以降の日本はどこへ 2』.

チョン・ギウン. 2020. “韓国の対日外交における葛藤要因考察 GSOMIA事例とツーフェイスゲーム.” 『政治情報研究』 23, 1.

チェ・ヒシク. 2022. “米中戦略競争時代の韓日関係：二極化した政治と対日政策.” 『日本研究論叢』 56.

Easton, David. 1965. A Systam Analysis of Political Life. New York: Wiley and Sons.

Kolln, Ann-Kristin and Kees Aarts. 2021. “What Explains the Dynamics of Citizens’ Satisfaction with Democracy? An Integrated Framework for Panel Data.” Electoral Studies 69.

■ イ・ジュギョンは釜山大学校社会科学研究員教授である。

■ 担当・編集： オ・ジュンチョル_EAI研究補佐員

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