[韩日合作的未来愿景系列] ⑨ 印度-太平洋时代韩日基础设施开发合作倡议：多边主义的包容性战略化

Ⅰ. 前言：印度-太平洋时代的展开与韩日关系的重建可能性

近期的韩日关系可以用“失去的十年”来定义。自李明博政府末期总统访问独岛后，韩日矛盾正式爆发，导致朴槿惠政府时期不当的慰安妇协议问题，以及文在寅政府时期的强制征用受害者赔偿问题等，韩日矛盾不断恶化。日本方面，从野田佳彦内阁开始，到安倍晋三内阁、菅义伟内阁，再到岸田文雄内阁，在参拜靖国神社和重新审视河野谈话等战后历史问题上均采取保守立场，对韩日关系产生了负面影响。在长达十年的不愉快时期，两国政府间的对话实际上已中断，两国国民感情也日益恶化，在新冠疫情大流行期间，旅游交流也随之中断，两国关系陷入冰点。

尽管如此，韩日关系仍有一定程度的国内国际政治机遇空间可以积极重建。首先，尽管韩国尚未正式参与复杂多变的印度-太平洋（以下简称“印太”）地区多边主义，但作为地缘政治环境因素，印太时代仍在不断扩展。实际上，印太概念最初由日本提出，并由美国战略化，成为安倍晋三的标志性外交政策，也是当前拜登政府核心外交大战略的中心支柱。早在2006年第一次安倍内阁时期，安倍在访问印度时就曾强调连接亚洲-太平洋与印度洋的区域概念——印度-太平洋，并在2016年的第六届《东京非洲发展国际会议》（TICAD）上，为印太地缘政治空间设定了民主、法治、市场经济等自由与开放的共同规范。2018年1月，安倍在日本国会演讲中，将“自由开放的印度-太平洋”（FOIP）战略明确为日本外交政策的核心支柱（孙烈 2019；赵恩一 2020）。

印太概念在国际政治舞台上受到关注的契机是，美国特朗普政府在2017年11月亚洲巡访时正式强调了印太地区的重要性。2020年8月，特朗普政府宣布建立“印太版北约”（NATO），并将2004年由美、印、日、澳四国为讨论南亚大地震的救助与支援而召开的对话协商机制，升级为“四方安全对话”（Quadrilateral Security Dialogue），简称“Quad”，并定期举行首脑会谈。拜登政府继承了Quad作为印太战略核心平台的地位，并进一步在2022年5月访问日本参加Quad首脑会谈之际，访问了韩国和日本，正式启动了所谓的“印度-太平洋经济框架”（IPEF）作为另一项核心战略。同年12月，在澳大利亚布里斯班正式启动的第一次IPEF，除了美、日、韩、澳、新西兰等美国的盟友外，还有新加坡、菲律宾、马来西亚等东盟（ASEAN）成员国以及印度等14个国家参加（产业通商资源部 2012）。美国印太战略以Quad为安全合作中心，以IPEF为经济合作中心，其遏制亚洲日益增长的中国政治、经济影响力的意图与日本的印太战略不谋而合。美国和日本利用印太战略作为遏制中国影响力扩张的战略，对处于美中战略竞争中必须做出选择的韩国而言，既是外交负担，也可能成为机遇。特别是，印度-太平洋多边主义的战略价值，作为解决韩日两国长期矛盾的桥梁，可以被视为韩国政治机遇之窗。

其次，除了印太地区外部因素外，为构建新的韩日关系，还需要关注韩国国内政治出现的内部因素。2022年5月10日，尹锡悦政府继文在寅政府之后正式上任。尹锡悦政府从竞选总统时起就一直强调寻找韩日关系的新突破口，恢复与日本的关系，同时维持了纠正前文在寅政府对华低姿态外交的基调。在日本国内政治方面，2021年10月就任首相的岸田文雄，虽然在官方立场上坚持日本在韩日对立问题上的既有立场，但相比前几任首相，他表现出对韩国更为和缓的态度，这预示着韩日关系改善的可能性。2023年3月，韩国政府提出了解决强制征用赔偿问题的方案，随后举行的韩日首脑会谈上，两国就日本解除出口限制以及韩国撤回向世界贸易组织（WTO）的申诉达成一致，这可以看作是这种可能性得以实现的第一个阶段。在相似的背景下，尹锡悦政府将加入Quad作为主要的竞选承诺，并在当选总统后立即与美国、日本、澳大利亚、印度领导人进行了电话沟通，积极为韩国加入Quad进行铺垫（朴大路 2022）。特别是，韩国正在通过参与Quad下属的疫苗、气候变化、新技术、基础设施开发等工作组，探索逐步合作的方案，以寻求正式加入Quad。这种韩国国内政治格局的变化，很可能导致印太时代韩日关系的变化，而为了将日益增长的可能性转化为实际的韩日关系改善成果，需要一个韩日共同的工具性战略机制，以在变革的临界点促成向具体成果的转化。

在韩日关系变化的国内外环境日趋成熟的背景下，中国因素作为对立常数发挥作用，尤其可能对韩国造成致命性的局面。美日的印太战略将印度洋扩展为战略空间，将东盟等区域合作组织纳入安全合作的主轴，并促使韩国作为美国的同盟国在印太及台湾发生紧急情况时能够协同行动，其最终目标是遏制以“一带一路”（BRI）为代表的中国扩张性的对外政策（李东率 2018）。如果韩国加入以美国为主导的印太战略，如Quad和IPEF，预计中国将采取相应的经济报复等反制措施。因此，尹锡悦政府为了实现恢复韩日关系和参与美国印太战略的目标，必须采取能够缓和中国反弹的战略性 접근。

为了在印太时代顺利实现恢复韩日关系、韩美日协同以及妥善管理中国因素这几个相互关联的多重目标，在印太地区已建立的Quad等区域多边主义推进目标中，韩国应优先与主要国家在有全球规范保障的普遍性议题领域寻求合作关系。也就是说，需要采取一种渐进式战略，从政治上中立的开发合作或紧急救援等非传统安全领域的合作开始，逐步扩展到经济合作和安全合作。韩国应将日本视为这种渐进式 접근 的核心伙伴，并在印太区域多边主义框架内，推进构建韩日基础设施开发合作倡议的合作方案。韩日两国共同推进的多边主义开发合作项目，基本上是美国所强调的印太战略的组成部分，因此可以与美国在同一轨道上相互协作，这与欧盟（EU）的“全球门户”（Global Gateway）项目所创造的基于相同价值观的合作也是一致的。韩日开发合作倡议的最终目标将是遏制中国在美中战略竞争格局下的亚洲扩张，并阻止“一带一路”的影响力，但短期内，在支持亚洲经济发展和社会发展的层面上，为了追求开发合作的普遍价值，也可以为与中国合作留出空间。特别是，基础设施开发合作项目是中国在“全球南方”国家最为关注的开发合作项目，因此虽然与中国存在竞争的可能性，但如果能将其规划为共同项目，使中国和韩日的比较优势得以互补，就能提供一个不与中国对亚洲的政策正面冲突，并能提高合作可能性的灵活基础（尹裕利 2018；金泰均 2018）。在印太地区供应链、新技术、气候环境以及基础设施投资和开发等新的全球议题的新规范制定与合作方面，韩日合作将成为美国所强调的、基于规则的国际秩序（rule-based international order）中重要的韩美日三角合作的核心支柱。同时，在应对中国以自身为中心、具有挑战性的国际秩序的“一带一路”及攻击性基础设施投资所产生的受援国债务问题上，韩日可以共同应对，并通过Quad等区域多边主义，强调与中国开发援助有别、体现普遍价值的替代方案（Cannon and Rossiter 2022）。

在此背景下，本研究将过去十年充满冲突的韩日关系未来，重新聚焦于在印太时代国际开发合作议题领域探索韩日合作的可能性。基础设施开发合作倡议可以作为重建印太时代韩日关系的发端，可以成为尹锡悦政府顺利融入美日印太战略多边主义的战略平台，并通过韩美日三角合作，在印太地区应用全球规范方面具有工具性效用。为此，本研究将阐述基础设施开发合作作为印太战略所蕴含的战略价值和与全球规范相遇的包容性 접근，预测韩日两国在印太战略中基础设施开发合作倡议的可能性及其作用，最后，将通过比较分析Quad、“重建美好世界”（B3W）、“全球基础设施与投资伙伴关系”（PGII）等区域合作案例，探讨韩日基础设施开发合作如何实现制度化。

Ⅱ. 作为印太战略的基础设施开发合作的战略价值与包容性 접근

推行印太战略的主要行为体，如美国、日本、欧盟等，无一例外地将开发合作项目作为履行印太战略的重要核心政策加以强调。印太战略中动员的开发合作范围广泛，从紧急救援等人道主义援助，到包括技术合作在内的无偿援助，再到高成本的基础设施建设工程等，并且由于开发合作专门机构也参与到印太战略中，因此可以确认开发合作相关机构是运营多边合作机制的核心主体之一（宋智善 2022）。韩国若要通过Quad等区域多边主义与日本尝试开发合作，首先需要理解基础设施开发合作作为印太战略主要要素所具有的战略价值、印太战略中的基础设施合作与中国“一带一路”的差异化特征，以及印太地区基础设施合作与全球规范之间的联系等问题。

1. 基于规范的开发合作的价值外交

在印太地区，美日之间形成的FOIP概念的共享，不难与欧盟的印太地区合作战略相联系，并且在2020年与韩国文在寅政府的“新南方政策”也进行了积极协调（Choi et al. 2021; Botto 2021; U.S. Department of State 2021）。这表明，美国、日本、欧盟、韩国都存在共同的制衡对象——中国因素，并且共享民主、人权、法治等普遍价值观，这使得价值外交成为印太战略的核心支柱（金泰焕 2019）。美日共同强调的基于规则的国际秩序原则，同样适用于印太地区，在包括基础设施在内的开发合作领域，也反映了联合国可持续发展目标（SDGs）和《巴黎气候变化协定》等全球规范和发展原则。[表1]中可以确认，比较美国、日本、韩国、欧盟等印太地区主要国家行为体的印太战略，它们——尽管表述可能有所不同——在和平安全、治理、经济合作这三个规范领域存在共识。特别是美国，在其国际开发署（USAID）和国务院（Department of State）于2018年联合发布的《2018-2022联合战略计划》（Joint Strategic Plan, FY 2018-2022）中，强调了干预“善治”（good governance）、安全、民主、人权、法治等反常行为，以保护美国安全并促进美国领导力的战略目标（U.S. Department of State & U.S. Agency for International Development 2018）。日本在2015年修订的《政府开发援助（ODA）宪章》（ODA Charter）中，可以确认民主、自由、法治等被设定为日本ODA的主要哲学背景，并且日本的ODA政策与日本FOIP战略紧密联系，重点强调海洋安全、治理和连通性（Ministry of Foreign Affairs of Japan 2023）。

[表1] 美国·日本·欧盟·中国·韩国的印太战略概览比较

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来源：宋智善 2022；部分补充。

韩国方面，在文在寅政府时期，为规避中国部署“萨德”（THAAD）系统所引发的经济报复，将东盟和印度视为新的经济合作伙伴，并在2017年11月文在寅总统访问东南亚期间，在“韩-印尼商务论坛”的基调演讲中阐述了“人民（People）、繁荣（Prosperity）、和平（Peace）”的3P原则，构建了动员和支持新南方政策的韩国ODA政策和公共外交体系。新南方政策的3P原则与美日印太战略所蕴含的价值外交原则不难找到共同点，并且在2020年的韩美首脑会谈中，已为涵盖促进印太地区——特别是东盟地区——经济繁荣、投资人力资本和推广善治、保障和平安全等广泛议题领域的韩美合作奠定了基于规范的基础。随着尹锡悦政府选择不继承前政府的新南方政策，而是参与Quad等区域多边合作的新方向，已在韩美之间就规范基础达成的要素，也需要适用于韩日共同的价值观和规范设定过程中。在宏观层面，构建基于价值外交的韩日合作哲学基础，以及尹锡悦政府将如何从新南方政策转向，在印太地区重新定位韩国的战略地位，将成为关注的焦点。

2. 与中国开发援助的差异化韩日基础设施开发合作

作为印太战略的基础设施及开发合作的战略价值，源于国际开发固有的规范性特征以及与之相关的开发合作的非政治性和普遍价值的实现。然而，即使是普遍性全球规范的接受度很高的开发合作，最终也可能因追求援助主体自身利益而被政治化利用，并很有可能被作为现实主义的战略资产动员起来。美国和日本明确表示有意积极利用开发合作来推进各自的印太战略，同时，美日之间关于基于规则的国际秩序的共识，正逐渐汇聚成应对与中国扩张性“一带一路”有所区别的基础设施开发合作倡议（宋智善 2022）。在Quad的作用中，基础设施开发合作、人道主义援助和技术合作等得到了强调，2021年在英国举行的G7峰会上提出的B3W倡议，也动员了大规模的基础设施开发合作资金，以遏制中国式开发援助和受援国债务问题，并作为自由主义国际秩序（liberal international order）的舵手发挥作用。尽管如此，美国、日本、欧盟以及Quad参与国尚未通过相互政策协调，将各自应对中国“一带一路”的基础设施倡议完全协调成共同目标。松散的协议和普遍原则共享的美、日、欧印太战略，未能产生一个制度化程度高的一体化基础设施倡议，但同时也为具有相似立场、能够共享原则和方向性的国家，作为遏制和应对中国的措施而加入美、日、欧印太战略提供了灵活性。

韩日基础设施开发合作倡议也无法摆脱Quad等主要国家印太战略中共同设定的中国因素。相反，战略性地利用中国因素或许是解决之道。在讨论韩日基础设施倡议的过程中，韩日两国应共享不明确排除中国的大原则，并努力挖掘能够与中国“一带一路”项目挂钩的韩日有偿援助基础设施项目。同时，应强调韩日基础设施开发合作也具备与美日及欧盟的印太地区基础设施开发合作倡议的共同点，即共同应对中国“一带一路”，并向受援国提供与“一带一路”区别化的基础设施项目。众所周知，中国的“一带一路”及开发援助已给许多“全球南方”伙伴国家造成了国家破产或陷入债务陷阱的致命性经济危机（Lagerkvist 2013；Brautigam 2009）。如图[图1]所示，自2013年以来，中国的BRI援助持续投入到被列为高风险国家的对象国，其中，例如在中国进行大规模基础设施项目的巴基斯坦和斯里兰卡，近期已宣布暂停偿还债务并正式向国际货币基金组织（IMF）申请救助。

[图1]投入高风险国家的中国BRI援助规模，2013-2020（10亿美元）

来源：RWR Advisory Group 2021

3. 响应国际发展全球规范的包容性方法

在亚太地区，基础设施开发合作的战略价值在于基础设施项目的灵活联动性。由于基础设施项目的性质，它们不仅限于单一部门，而是连接了建设基础设施所需的各种部门，从而产生了动员建筑、铺设、劳动力市场、能力建设等部门特定资金和劳动力的综合效应。此外，与经济繁荣直接相关的高速公路建设，将产生后续基础设施社会发展的后续影响，并与环境和健康问题领域建立联系，进一步展现出与民主、人权、法治等善治相联系的包容性特征（李载渊·李柱宪·金裕哲 2021）。这种基础设施开发合作的包容性，与最近已成为国际发展全球规范的联合国“综合性 접근”（integrated approach）紧密相关（联合国 2020）。

开发合作领域的综合性 접근，是指在开发项目规划和执行中，摆脱了仅仅强调经济或技术部分的片面 접근，而是基于变革理论，认识到开发项目各组成部分之间的关系，并试图对各部分进行整体管理的 접근方法，以确保开发效果和问责制（朴洙荣·尹裕利·安美善 2021）。这种综合性 접근在2015年作为实现联合国可持续发展目标（SDGs）的方法论被提出后，再次作为全球开发原则在国际社会得到共享，并且“人道主义-发展-和平”（Humanitarian-Development-Peace: HDP）联动方案被视为综合性 접근的典型案例（Nguya and Siddiqui 2020）。HDP联动是指，为了冲突后的和平建设，不仅提供人道主义援助，同时投入中期和长期开发项目能够产生更理想的成果，许多援助机构正在利用这种综合性 접근方法。此外，开发合作的综合性 접근在筹集资金时，不仅限于政府预算的ODA，还在于积极动员民间资金方面受到关注。特别是基础设施开发合作需要大规模的预算，因此为民间企业提供了提供资金和参与项目主要伙伴的空间。美国和欧盟通过设立开发金融机构（Development Finance Institution: DFI）并制度化与民间企业的合作来确保民间资金，而韩国和日本尚未拥有DFI，这仍然是今后全面推进韩日基础设施开发合作项目的一个难题。然而，日本的日本国际协力机构（Japan International Cooperation Agency: JICA）和韩国的韩国国际合作机构（Korea International Cooperation Agency: KOICA）都共同强调开发合作的综合性 접근，并且韩国的新南方政策也被评价为经济合作和开发合作联动并进行综合管理（孙赫相·崔正浩 2008）。明确的事实是，今后作为亚太战略的韩日基础设施开发合作倡议将遵循作为国际发展主要原则的综合性 접근，为此韩日必须伴随解决民间资金利用等问题的制度性努力。

Ⅲ. 亚太战略中韩日合作的基础设施开发合作

尽管美国、日本和欧盟在印度-太平洋地区关于开发合作政策的明确原则或方向性尚未具体化，但它们都共同强调从人道主义援助到基础设施项目的开发合作在亚太战略中的重要性。美国和日本将开发合作和基础设施项目作为四方安全对话（Quad）功能之一加以强调，并正在优先确保亚太地区的区域战略，在此基础上寻找与其他合作伙伴战略的相互契合点（宋智善 2022）。在亚太战略中，韩日合作的基础设施开发合作首先需要理解日本当前的基础设施开发合作战略，并结合对韩国新南方政策未来重组方向的展望，分析韩日推进基础设施合作所需的要素。

1. 日本的“高质量基础设施伙伴关系”和FOIP战略

日本的安倍内阁于2016年5月宣布了所谓的“高质量基础设施伙伴关系”（Expanded Partnership for Quality Infrastructure，以下简称“扩展伙伴关系”）倡议，并与同年在日本伊势志摩举行的G7峰会相结合，承诺在此伙伴关系基础上，在2017年至2021年期间为全球基础设施项目提供约2000亿美元的资金支持（宋智善 2022: 16）。本扩展伙伴关系倡议是2015年“高质量基础设施伙伴关系”（Partnership for Quality Infrastructure）倡议的扩大和再生产版本，其战略是扩大合作对象地区从亚洲到全球，扩大基础设施范围包括天然资源和能源等，并实现执行机构多元化。这可以被解读为日本为积极应对中国以“一带一路”为首，在发展中国家积极推进基础设施投资战略而积极策划的亚太战略之一。

根据2021年3月发布的《自由开放的印度-太平洋的日本努力》(Japan’s Efforts for a “Free and Open Indo-Pacific”)战略文件，日本的FOIP战略之一是在基础设施开发项目中与各种伙伴国家建立“扩展伙伴关系”，伙伴国家包括英国、法国、德国、意大利、荷兰、欧盟等欧洲国家，以及与美国、澳大利亚、印度组成的四方安全对话（Quad），与美国、印度、新西兰的双边合作，包括湄公河流域国家在内的东盟伙伴国家，以及通过TICAD进行基础设施合作的非洲伙伴国家（日本外务省 2023）。虽然韩国尚未包含在扩展伙伴关系中，但除韩国和中国以外的全球主要国家都被视为日本亚太战略中的基础设施伙伴。此外，该战略文件明确表示将为区域海洋秩序、经济合作、治理、互联互通等做出贡献，并将日本亚太战略的三个核心支柱设定为（1）法治、自由贸易、航行自由，（2）经济繁荣，（3）和平与稳定。尽管日本尚未在FOIP层面与韩国推进基础设施等合作关系，但其在2021年战略文件中明确表示愿意与任何共享自由开放的亚太战略愿景的国家合作，因此与共享民主和法治等重要价值观的韩国未来存在基础设施开发合作的可能性。

传统上，日本的开发合作被普遍分析为优先考虑经济利益，尽管它是经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）的早期成员，但其基础设施开发合作倾向于以亚洲国家和经济增长率高的国家为中心（Riddell 2007; Lancaster 2007; Browne 1990; 金石寿 2016）。与东盟地区，日本通过与湄公河流域邻国的基础设施援助相联系，持续开展合作与援助，并且除了与印度的长期合作项目外，还与美国等国家追求反映该地区经济安全特性的单一战略（尹裕利 2018）。在印度的情况下，2017年安倍首相与印度莫迪总理会谈后，承诺为印度首条高铁建设提供约1.948万亿韩元的贷款，条件是50年期年利率0.1%，显示出日本政府通过基础设施项目大力推进与印度的合作（吴华石 2020）。因此，日本在经济利益得到保障的情况下，很可能参与与韩国的基础设施开发合作，而韩国的ODA倾向也以经济合作为主的优惠贷款为主，因此可以通过相互联系，在四方安全对话（Quad）的多边合作框架内探索韩日基础设施开发合作项目。

2. 韩国的新南方政策和新的韩国式基础设施亚太战略

迄今为止，韩国的亚太地区政策将汇集于文在寅政府的新南方政策。未能加入四方安全对话（Quad）的文在寅政府为了应对中国因素，一直以东盟和印度为中心推进新南方政策，但随着新政府的上任，新南方政策正在被全面重新审视（李在贤 2022）。尹锡悦政府于2022年12月发布了“自由、和平、繁荣的印度-太平洋战略”，并将维护和促进普遍价值作为对外战略的核心（外交部 2022）。随后，在2023年3月，韩国表达了参与四方安全对话（Quad）工作组的意愿。尽管如此，尹锡悦政府基于新的韩国式亚太战略的基础设施开发合作倡议，将无法完全摆脱2020年东亚峰会（East Asia Summit）上韩美之间就美国亚太战略和韩国新南方政策的合作方案（李在贤 2022）。此外，在韩美合作方案的基础上，今后也应讨论与日本的基础设施开发合作。因此，有必要审查2020年韩美之间的基础设施合作方案，并在此基础上探索尹锡悦政府对日合作方案。

美国亚太战略与韩国新南方政策的合作方案中，关于基础设施开发合作的内容可大致分为三类（美国国务院 2021）。首先，强调美国亚太战略和韩国新南方政策的3P（繁荣、伙伴、和平）的联动性，其中基础设施合作作为经济繁荣（Prosperity）的一个支柱包含在内。为了亚太地区的经济繁荣，（1）加强韩美在基础设施、能源、数字经济、智慧城市以及自然资源管理方面的合作（Prosperity）；（2）为了主流化善治，加强韩美在人力资本投资、反腐败项目、促进妇女权利、卫生·气候变化倡议等方面的合作（People）；以及（3）为了根除跨国犯罪和毒品交易，加强能力建设和网络安全、海洋安全、海洋环境保护、灾害应对等方面的韩美和平·安全能力建设（Peace），新南方政策的3P与美国的亚太战略得到了适当的协调。[1] 其次，在开发合作领域，2019年9月，韩国外交部与美国国际开发署（USAID）签署了谅解备忘录（Memorandum of Understanding: MOU）并就相互政策合作进行了协商，USAID和KOICA就应对新冠疫情、性别不平等问题、信息通信技术、青少年教育等领域在开发项目层面探讨了共同合作方案。第三，在基础设施援助方面，根据2019年10月韩国企划财政部与美国财政部签署的谅解备忘录，双方同意促进以市场为中心、支持民间部门投资的双边合作。2020年2月，在首尔召开了第一届韩美基础设施财政工作组（Korea-U.S. Infrastructure Finance Working Group）会议和民间部门圆桌会议（Private Sector Roundtable Meeting）。韩国产业银行与美国国际开发金融公司（U.S. International Development Finance Corporation: DFC）就亚太地区共同融资的可能性进行了定期磋商，并就促进湄公河流域基础设施投资达成协议。此外，韩国政府与美国国务院就高质量基础设施的所谓“蓝点网络”（Blue Dot Network: BDN）交换了意见。

虽然拜登政府和文在寅政府之间协商的基础设施部门合作关系，由于中国因素，韩国并未正式加入美国主导的四方安全对话（Quad），但实际上在内容上与美国有很多合作之处。虽然尹锡悦政府迅速决定加入四方安全对话（Quad）和印太经济框架（IPEF），比文在寅政府时期韩美合作水平有所提高，但预计基础设施开发合作的具体内容与现有方式不会有太大差别。因此，有必要分析自2019年以来韩美基础设施及开发合作的成果，并在此基础上，对尹锡悦政府以四方安全对话为中心的基础设施开发合作进行系统化、综合性的规划。现有的以双边合作为主导的韩美基础设施开发合作，今后可以在四方安全对话（Quad）和印太经济框架（IPEF）等多边合作框架内与各国进行基础设施合作，并优先集中与日本合作，之后在此基础上，韩日美三国合作可以在多边合作内部得到加强。

3. 韩日基础设施概念和基础设施开发机制的协调

要在亚太地区实现韩日基础设施开发合作倡议，需要进行若干概念和经验上的探讨。首先，必须首先审查韩国和日本如何界定基础设施的概念和范围。根据日本2016年的扩展伙伴关系，日本将基础设施的概念广泛应用于从软性基础设施到硬性基础设施，涵盖了非常广泛的基础设施类别（宋智善 2022, 16）。也就是说，日本亚太战略的基础设施范围非常广泛，从天然资源·能源·石油·天然气等资源开发，到通信·广播·邮政等信息媒体业务，医院·城市开发等公共服务业务，以及道路·港口·铁路等社会间接资本设施。正如日本的基础设施概念不断扩展，传统上日本的基础设施项目一直被批评为具有强烈的重商主义倾向。由于优惠贷款性质的优惠援助占日本ODA总额的60%，因此基础设施开发合作的比重很大，并且基础设施项目的专业性也很高（参见图2）。另一方面，韩国的基础设施概念可以区分为物理基础设施（数字、能源、交通等）、人力联系（教育、卫生等）以及治理（行政能力）。属于优惠贷款范畴的物理基础设施主要由企划财政部和产业银行的EDCF负责，而与人力联系和治理相关的基础设施则由无偿援助负责的外交部和韩国国际合作机构负责实施。因此，尽管韩日之间基础设施的具体概念和范围可能存在差异，但总体而言，两国在区分优惠和无偿援助方面相对明确，因此在基础设施概念的微观区分上存在相互交流的可能性。

其次，基础设施开发合作项目的多元化和民营化融资方式提高了韩日基础设施开发合作的可能性。由于硬性·物理基础设施项目成本高昂，仅靠传统的公共开发援助难以开展多样化的项目。因此，利用ODA以外的民间资金是关键，为了顺利动员这些资金，国际社会提倡所谓的“混合融资”（blended finance）方式，即ODA发挥催化剂作用。许多发达的捐助国将DFI制度化，作为激活民间部门和动员民间资金的手段。日本目前使用日本国际协力银行（Japan Bank of International Cooperation: JBIC）作为与DFI类似的机构，美国则由DFC正式扮演DFI的角色（吴秀贤 2019）。然而，韩国尚未成立DFI，目前暂时由韩国产业银行承担这一角色，并于2020年作为韩国代表参加了与美国DFC在亚太地区共同融资的会议。政府今后应迅速处理的任务是，为了推进与日本、美国的合作倡议，成立韩国DFI，并赋予该开发金融机构动员民间资金的制度性权力。一旦为高成本基础设施项目提供支持的民间资金到位，民间部门自然会成为开发伙伴，并自愿参与韩日的基础设施项目。

[图2] OECD DAC主要成员国无偿援助/有偿援助分配比例比较（2018年 기준）

来源：OECD 2019

第三，从韩日两国开发援助的推进结构来看，两国是亚太地区国家中最有可能共同推进基础设施开发合作倡议的伙伴。如图2所示，如果将韩日两国的ODA构成分为有偿援助和无偿援助，可以看出其比例远高于其他OECD DAC成员国。日本占其ODA总额的约60%，韩国占约40%的有偿援助，这在2018年 기준으로分别位列DAC成员国的第一和第三。韩日两国的有偿援助比例均高于DAC成员国平均水平，虽然这受到了来自公民社会和国际社会的关于政府主导的商业性开发援助的批评，但两国共同的高有偿援助比例的特点意味着已经制度化了适合基础设施开发项目的开发援助方式（郑民承 2019）。无偿援助比例接近100%的美国，如果不同时动员DFI，仅靠ODA资金推进韩美或韩日之间的基础设施合作方案，在实际成果和开发效果方面可能难以实现，因为资金结构过于异质化，两国之间的化学反应可能难以产生。此外，ODA推进体系也与韩日两国高度相似，韩国目前的推进体系与2008年之前的日本体系非常相似。日本于1999年设立了专门负责有偿援助的JBIC，后于2008年成立了整合有偿援助和无偿援助的“新日本国际协力机构（New JICA）”以应对碎片化问题，但现在有回归以往方式的趋势（金泰均 2010）。韩国目前有偿援助和无偿援助的专门机构是分开的，并且与2008年之前的日本一样，ODA推进体系的碎片化问题一直被视为一个重要议题。两国都经历过碎片化问题，并且负责有偿援助的机构之间具有很强的相似性，因此在基础设施项目方面的专业性和独特性相对较高。因此，韩日之间的基础设施合作，比亚太地区的任何国家都有可能产生更强的联合和协同效应，因此有必要在亚太地区的多边合作平台中积极尝试基础设施开发合作作为韩日合作的起点。

最后，韩日基础设施开发合作倡议需要对两国具有比较优势的基础设施项目进行适当的政策协调。尽管韩日两国在基础设施项目方面拥有相似的推进体系和资金结构，但由于资金规模和具有比较优势的项目不同，因此需要常态化韩日对话渠道，并通过对话找出最佳基础设施合作方式，以实现相互补充。例如，韩国可以提供人力联系基础设施项目，日本负责硬性基础设施部分，通过韩日合作项目，并逐步通过角色转换来寻找最佳方式进行尝试。韩日之间的政策协调可以通过直接的双边合作方式进行，但在四方安全对话（Quad）等亚太地区多边合作框架内推进韩日合作，可以确保与美国、澳大利亚、印度等其他参与国的直接联系，并可以利用多边合作作为重要的防御屏障，以规避中国直接的制约。

Ⅳ. 韩日基础设施开发合作的多边主义：Quad、B3W、PGII

现实而言，在促进韩国和日本之间新的合作关系时，以基础设施开发合作为代表的软性议题领域是理想的起点，在此前提下，亚太地区韩日的基础设施开发合作很可能采取与区域合作国或基于多边主义的合作方式。实际上，美国、日本、欧盟等都明确表示，为落实亚太战略，将构建与区域合作国、制定了自身亚太战略的国家，以及基于多边合作和相关国际组织的合作网络，日本的基础设施开发合作预计也将通过这一体系推进（宋智善 2022, 8）。韩国尚未正式参与亚太地区的多边合作，但随着尹锡悦政府决定加入四方安全对话（Quad）和印太经济框架（IPEF），韩国很有可能很快被视为亚太地区合作国的重要伙伴。如果目前立即推进韩日双边合作时机不成熟，或者双边合作难以推动韩日关系的正常化，那么在尹锡悦政府加入四方安全对话（Quad）等合作框架的过程中，在与日本密切沟通的同时，尝试在多边主义框架内以基础设施开发合作为示范项目推进韩日合作是必要的。韩国和日本在亚太地区可以尝试基础设施开发合作的多边主义，最具代表性的是四方安全对话（Quad）和B3W/PGII，在这两个多边合作框架内进行基础设施合作，预计将自动与美国联系并扩展为三边合作（参见图3）。

[图3] 韩美日基础设施倡议关系结构

来源：作者撰写

在中美战略竞争加剧的背景下，亚太地区对抗中国“一带一路”倡议的战略重要性日益凸显，而曾对加入四方安全对话（Quad）持消极态度的韩国，随着保守派尹锡悦政府的上台，正在加快加入美国·日本亚太战略核心的四方安全对话（Quad）的步伐。美国在应对中国过程中，将拥有三星电子等尖端半导体产业的韩国纳入美日主导的经济安全多边主义框架，是其非常重要的战略，并且为了完成FOIP，美国认为有必要让其盟友韩国保持一致步调，并在亚太战略中寻求与作为中等强国的先进民主国家之一的韩国进行合作。这是美日两国的共识。韩国参与美国亚太战略之一的四方安全对话（Quad）和B3W/PGII的重要性在于，通过多边主义，韩国的参与对于美国主导的新全球安全和经济规范的建立与合作至关重要。对韩国而言，通过参与多边合作，可以扩大进入亚太地区市场的机会，例如通过基础设施投资、共同项目参与以及与区域主要国家合作，提高国内企业在数字和新技术问题上的竞争力。韩美在亚太地区的合作关系自新南方政策以来已经形成，因此今后的课题是如何将韩日合作纳入亚太战略。在此背景下，韩美日三国都认为在亚太地区需要韩日合作，而三国在基础设施开发合作方面的利益交集点，即四方安全对话（Quad）和B3W/PGII这两个多边合作框架，正在发挥着基础设施合作平台的功能。

1. 四方安全对话（Quad）的基础设施开发合作

四方安全对话（Quad）是以美国、日本、澳大利亚、印度等四国为成员的亚太地区多边合作框架，是各成员国亚太战略的核心角色。四方安全对话（Quad）自2007年以来，通过四国定期首脑会议进行信息交流和成员国之间的军事演习得以维持，并发展成为亚太地区的多边合作框架，目前其活动领域已从安全问题扩展到与新冠疫情相关的人道主义援助和基础设施开发合作等广泛领域。因此，亚太地区美日两国在基础设施开发合作方面的亚太战略，旨在通过多边合作稳定与各自的受援国之间的合作关系，其中很大程度上包含了与中国积极援助相区别的战略。美国和日本通过四方安全对话（Quad）提升了区域基础设施援助的质量，并通过BDN推进了高质量的基础设施援助。2021年9月，四方安全对话（Quad）四国宣布“构建新（新）四方基础设施伙伴关系”，并就基础设施援助协调、识别区域基础设施需求、基于相互合作的技术援助提供、与其他立场相似的国家（like-minded countries）如G7·G20·欧盟等合作、可持续的高水平基础设施援助、与BDN的持续联系等原则达成一致（宋智善 2022, 20）。特别是，BDN是美国于2019年11月启动的多利益相关者（multi-stakeholder）倡议，作为四方安全对话（Quad）四国组成的海外投资民间资本平台，旨在评估和认证全球基础设施开发项目的财政透明度、环境可持续性和经济发展影响，因此与四方安全对话（Quad）的基础设施项目联动，促进了官民合作。

然而，随着四方安全对话（Quad）成员国独立制定基础设施倡议以及立场相似国家的合作关系日益复杂，基础设施捐助国之间的协调功能已成为核心议题。美国正在通过建立区域基础设施项目协调体系，例如在2021年9月启动了四方安全对话（Quad）基础设施协调小组（Quad Infrastructure Coordination Group），但参与四方安全对话（Quad）基础设施协调小组的国家数量有限，并且欧盟以及法国、德国等制定了独立区域基础设施合作战略的捐助国并未表现出积极参与的意愿，因此预计将出现捐助国之间政策协调的问题。这与2005年《巴黎宣言》五项原则之一的捐助国政策协调（harmonization）原则相悖。特别是，四方安全对话（Quad）的核心参与国印度与中国、俄罗斯等保持着模糊的合作关系，其行为有时与美国的领导力相悖，而印度总理莫迪在俄乌战争后未谴责俄罗斯的侵略行为，进一步加剧了这种矛盾。

鉴于美国和日本正以四方安全对话（Quad）为中心，通过多边合作推动“高质量基础设施”（quality infrastructure）原则的全球规范化工作，因此，韩国要在四方安全对话（Quad）框架内与日本启动基础设施开发合作倡议，就必须遵守美日两国以往追求的高质量基础设施原则，并付出努力加以引领。美国和日本通过持续达成诸如2016年G7伊势志摩基础设施投资原则、2017年APEC峰会宣言以及2019年G20高质量基础设施投资原则等全球性协议，系统性地管理高水平基础设施援助的质量，并努力与中国的 But 政策区分（宋智善 2022, 19）。为了响应这些努力，韩国政府应通过设立DFI并加强基础设施项目的透明度和问责制，为韩日合作奠定基础。

2. B3W/PGII的基础设施开发合作

2021年6月，在英国康沃尔举行的G7峰会上，拜登政府为了对抗中国的“一带一路”，与G7成员国一起，就面向全球南方中低收入国家提供支持的全球基础设施计划B3W（Build Back Better World）达成一致。韩国也作为澳大利亚、南非、印度之外的受邀国参加了G7峰会，并原则上表达了参与G7已达成一致的B3W倡议的意愿。B3W倡议的主要目标是推动价值驱动（value-driven）、高标准（high-standard）、透明（transparent）的基础设施援助，这其中蕴含着指摘中国基础设施政策的弊端，并试图将真正有助于发展中国家的基础设施项目制度化为美国主导的新全球规范和原则的现实意图（白宫 2021）。2022年德国G7峰会在此基础上，通过了全球基础设施·投资伙伴关系（PGII），G7中心的基础设施项目支持规模进一步扩大，并承诺为全球南方提供更积极的支持。

B3W/PGII超越了亚太地区，在国际层面达成了共识，因此可以评价为不是区域层面的多边合作框架，而是全球层面的对华基础设施多边合作框架。因此，B3W/PGII涵盖了从拉丁美洲和加勒比地区到非洲，再到亚太地区的全球范围，并且G7伙伴国家在各地区发挥主导作用，管理全球南方分布的中低收入国家。为此，拜登政府与G7其他成员国一起制定了六项治理原则。这六项原则是（1）价值驱动（value-driven），（2）善治和高标准（good governance and strong standards），（3）气候友好（climate-friendly），（4）强大的战略伙伴关系（strong strategic partnerships），（5）通过开发金融动员民间资本（mobilize private capital through development finance），（6）提高多边公共财政的影响力（enhancing the impact of multilateral public finance）。G7成员国表示将响应发展中国家约40万亿美元的基础设施需求，并承诺未来提供数千亿美元的支持。G7成员国提出的支持规模约为中国“一带一路”的10倍，显示出合作制衡中国的姿态。美国计划通过动员民间资金，并促进DFI和多边开发银行的投资等，利用双边和多边渠道投资数十亿美元来推进B3W/PGII（白宫 2021）。

B3W/PGII是改变中国提出的基础设施开发合作规则和标准，并确立其替代性全球规范和原则的努力的一部分。尽管如此，B3W/PGII承诺的巨额开发资金规模，美国和G7成员国以及立场相似的国家能否按计划提供，仍是未知数。具体如何筹集高达40万亿美元的巨额资金，尚未公布计划，并且与亚太地区相比，B3W/PGII参与国之间的制度安排可能被认为组织松散。韩国要参与B3W/PGII，必须提高韩国优惠援助的质量，以遵守G7所倡导的价值基础、高标准和透明的基础设施开发合作原则，最重要的是，组织韩国式DFI是当务之急。此外，在亚太地区通过四方安全对话（Quad）推进与日本的合作的同时，也应在全球层面，在B3W/PGII这一多边合作框架内，探讨与日本的基础设施合作可能性。

Ⅴ. 结语：以基础设施开发合作为韩日合作的起点进行全面战略化

鉴于亚太地区以及韩国和日本的政治格局变化，国内外因素为韩国打开了新的政治机会空间，通过韩国新的亚太战略，至少有可能恢复韩日关系。这种韩日关系的恢复力可以从以基础设施和人道主义援助为中心的发展合作开始，并通过所谓“低政治”（low politics）的基础设施开发合作，探索将韩日关系恢复到“高政治”（high politics）的可能性。韩日基础设施开发合作倡议既可以构想为韩国和日本之间的双边合作，也可以构想为通过亚太地区的多边合作框架四方安全对话（Quad）和全球平台B3W/PGII来推进与日本的基础设施合作。与日本的合作可以作为催化剂，使韩美日三边合作成为可能，同时，通过韩日合作，可以应对中国在亚太地区广泛区域市场上的经济压力。此外，随着韩日基础设施合作的成功推进，也有可能探讨与中国的合作可能性，因此，与其明确排除中国的“一带一路”项目，不如保持共存的可能性，这是一种明智的判断。归根结底，亚太地区看不见的战争是该地区通用的官方开发合作规范和原则是重新调整为以美国为中心，还是被中国为主导的开发标准所取代的战略竞争的一部分。

在以基础设施开发合作为韩日合作起点进行探索的过程中，必须考虑的战略是包容性 접근。在国际开发领域最近备受关注并正在联合国主流化的“综合性 접근”可以成为韩日基础设施开发合作的包容性战略基础。基于基础设施的扩展性，从社会间接资本设施项目到人力资本和气候环境的联系，综合性思维应反映在韩日合作的恢复过程中。综合性 접근的基础设施项目不仅包括包容的部门之间的横向扩展性，还包括韩国可以与日本合作的战略空间——多边合作框架之间的纵向扩展性。也就是说，通过减少多边合作之间的接口，可以实现不同设计的基础设施项目之间的政策协调，并建立一个有机的关系。在全球层面规划的B3W/PGII基础设施项目，不应与在亚太地区规划的以四方安全对话（Quad）为中心的基础设施项目分开运营，而应建立一个能够相互联系、资金和人力能够自由交换的体系。因此，韩国在B3W/PGII和四方安全对话（Quad）框架内与日本探讨基础设施合作时，应具备考虑纵向扩展性的战略姿态。

最后，技术上，与日本的JBIC讨论基础设施开发，并成立韩国DFI是紧迫的当务之急。当日本和美国积极构想在韩国和亚太地区的基础设施项目时，需要一个韩国方面的合作机构来讨论和协调民间资金的筹集和动员，而目前由韩国产业银行承担这一角色，很可能给韩国带来战略损失。此外，鉴于与日本建立以优惠援助为主的基础设施合作关系的可能性很大，韩国需要努力提高迄今为止所积累的优惠援助项目的质量和体系。美国和日本持续强调高质量基础设施的能力建设，因此如果韩国未能满足这些标准，仅仅作为共享民主和法治的伙伴，对日本来说吸引力可能不大。■

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[1]韩国和美国于2020年8月建立了韩美新南方政策-印太战略对话（ROK-U.S. New Southern Policy-Indo-Pacific Strategy Dialogue）渠道。尽管处于新冠疫情大流行的情况下，双方通过非面对面的实务工作组协商，决定共同加强执法、网络安全和太平洋岛国合作。此外，2020年底就对东盟和湄公地区的投资进行了进一步协商。

■ 作者: 金泰均_韩国首尔大学国际学院教授。曾在英国牛津大学和美国约翰霍普金斯大学保罗·尼采高级国际关系学院（SAIS）获得博士学位。主要研究领域包括国际发展学、和平学、国际政治社会学、全球治理等。主要著作及合著包括：The Korean State and Social Policy: How South Korea Lifted Itself from Poverty and Dictatorship to Affluence and Democracy (Oxford University Press, 2011)、《对抗性共存：全球责任的亚洲式再生产》（首尔大学出版文化院，2018）、《韩国批判性国际发展论：国际发展的建设性反思》（朴英社，2019）等。

■ 负责及编辑：朴汉洙_EAI 研究员

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