[Serie Visión de Futuro de Cooperación Corea-Japón] IX. Iniciativa de Cooperación en Desarrollo de Infraestructura Corea-Japón en la Era del Indo-Pacífico: Una Estrategia Integral de Soberanía

I. Introducción: El Desarrollo de la Era del Indo-Pacífico y la Posibilidad de Reconstrucción de las Relaciones Corea-Japón

Las relaciones recientes entre Corea y Japón pueden definirse como una "década perdida". Desde la visita del presidente a Dokdo a finales del gobierno de Lee Myung-bak, los conflictos entre Corea y Japón se han intensificado, lo que ha llevado a la continua degradación de la situación de conflicto, como el problema del acuerdo sobre las mujeres de consuelo del ejército japonés durante el gobierno de Park Geun-hye y el problema de la compensación a las víctimas de trabajos forzados durante el gobierno de Moon Jae-in. Japón también ha mostrado posturas conservadoras sobre cuestiones del pasado de posguerra, desde el gabinete de Yoshihiko Noda hasta los gabinetes de Shinzo Abe, Yoshihide Suga y Fumio Kishida, incluyendo la visita al Santuario Yasukuni y la revisión de la Declaración de Kono, lo que ha tenido un impacto negativo en las relaciones Corea-Japón. Durante esta incómoda década, el diálogo entre los gobiernos de ambos países prácticamente se ha detenido, el sentimiento público en ambos países ha empeorado y el turismo se ha interrumpido durante la pandemia de COVID-19, congelando las relaciones entre ambos países.

A pesar de ello, se está creando un cierto espacio de oportunidad política interna y externa para la reconstrucción positiva de las relaciones Corea-Japón. En primer lugar, aunque Corea aún no participa plenamente en el complejo multilateralismo de baja intensidad de la región del Indo-Pacífico (en adelante, IP), la era del IP se expande continuamente como un factor del entorno geopolítico. De hecho, el concepto del IP fue iniciado por Japón y estratégico por Estados Unidos, sirviendo como la política exterior insignia de Shinzo Abe y el eje central de la gran estrategia exterior de la actual administración Biden. Ya durante el primer gabinete de Abe en 2006, Abe visitó la India y enfatizó el concepto regional del Indo-Pacífico, conectando Asia-Pacífico con el Océano Índico. En la 6ª Conferencia Internacional de Tokio sobre el Desarrollo de África (TICAD) en 2016, Abe estableció la libertad y la apertura, como la democracia, el estado de derecho y la economía de mercado, como normas comunes en el espacio geopolítico del IP, y en un discurso ante la Dieta japonesa en enero de 2018, declaró la estrategia de "Indo-Pacífico Libre y Abierto" (FOIP) como el eje central de la política exterior japonesa (Son Yeol 2019; Cho Eun-il 2020).

El concepto del IP ganó atención en el escenario de la política internacional cuando la administración Trump de Estados Unidos enfatizó oficialmente la importancia de la región del IP durante su gira por Asia en noviembre de 2017. En agosto de 2020, la administración Trump declaró una versión del IP de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), elevando el marco de diálogo que reunió a Estados Unidos, India, Japón y Australia en 2004 para discutir la ayuda y el apoyo tras el gran terremoto del sur de Asia, a una cumbre regular llamada "Diálogo de Seguridad Cuadrilateral" o "Quad" en resumen. La administración Biden ha heredado el Quad como plataforma central de su estrategia del IP y, además, al visitar Corea y Japón en mayo de 2022 con motivo de la cumbre del Quad celebrada en Japón, lanzó oficialmente el "Marco Económico del Indo-Pacífico" (IPEF) como otra estrategia central. En la primera IPEF, lanzada oficialmente en Brisbane, Australia, en diciembre del mismo año, participaron 14 países, incluyendo a Corea del Sur y Japón, así como a aliados clave de Estados Unidos como Australia y Nueva Zelanda, junto con países miembros de la ASEAN como Singapur, Filipinas y Malasia, e India (Ministerio de Comercio, Industria y Energía 2012). La estrategia del IP de Estados Unidos, que expande el Quad como centro de cooperación en seguridad y el IPEF como centro de cooperación económica, coincide con la estrategia del IP de Japón en su intención de bloquear la creciente influencia política y económica de China en Asia. La utilización de las estrategias del IP de Estados Unidos y Japón como estrategia de contención contra la expansión de la influencia de China puede ser tanto una carga diplomática como una oportunidad para Corea, que se encuentra en una encrucijada en medio de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China. En particular, el valor estratégico del multilateralismo de baja intensidad en el Indo-Pacífico puede considerarse una ventana de oportunidad política para Corea como puente para resolver los antiguos conflictos bilaterales entre Corea y Japón.

En segundo lugar, además de los factores externos de la región del IP, es necesario prestar atención a los factores internos que surgen en la política interna de Corea para construir nuevas relaciones Corea-Japón. A partir del 10 de mayo de 2022, el gobierno de Yoon Suk-yeol asumió el cargo, sucediendo al gobierno de Moon Jae-in. Desde su campaña electoral presidencial, el gobierno de Yoon Suk-yeol ha enfatizado continuamente la búsqueda de un nuevo avance en las relaciones Corea-Japón y la restauración de las relaciones con Japón, al tiempo que ha mantenido una política de normalización de la diplomacia de baja postura hacia China del gobierno anterior de Moon Jae-in. En la política interna de Japón, aunque Fumio Kishida, quien asumió el cargo de Primer Ministro en octubre de 2021, mantiene oficialmente la postura consistente de Japón sobre las cuestiones de conflicto entre Corea y Japón, muestra una actitud relativamente más favorable hacia Corea que los Primeros Ministros anteriores, lo que sugiere la posibilidad de mejorar las relaciones Corea-Japón. La presentación por parte del gobierno coreano de una solución al problema de la compensación por trabajos forzados en marzo de 2023, seguida de una cumbre Corea-Japón en la que ambos países acordaron levantar las restricciones a la exportación de Japón y retirar la queja de Corea ante la Organización Mundial del Comercio, puede considerarse el primer paso en la realización de esta posibilidad. En un contexto similar, el gobierno de Yoon Suk-yeol incluyó la adhesión al Quad como una de sus principales promesas electorales, y tras su elección presidencial, ha estado realizando preparativos para la adhesión de Corea al Quad, hasta el punto de haber realizado llamadas telefónicas consecutivas con los líderes de Estados Unidos, Japón, Australia e India (Park Dae-ro 2022). En particular, está explorando formas de cooperación gradual, como la participación en grupos de trabajo del Quad sobre vacunas, cambio climático, nuevas tecnologías y desarrollo de infraestructura, para buscar la adhesión formal al Quad. Si bien es cada vez más probable que los cambios en el panorama político interno de Corea conduzcan a cambios en las relaciones Corea-Japón en la era del IP, se necesita un mecanismo estratégico común entre Corea y Japón que impulse la transformación de las posibilidades cambiantes en resultados concretos en el punto crítico del cambio para convertirlas en logros tangibles de mejora de las relaciones Corea-Japón.

Mientras se crean las condiciones internas y externas para el cambio en las relaciones Corea-Japón, la variable china opera como una constante opuesta y puede, en ocasiones, crear una situación crítica para Corea. La estrategia del IP de Estados Unidos y Japón amplía el Océano Índico como espacio estratégico, incluye organizaciones de cooperación regional como la ASEAN como eje de la cooperación en seguridad y presiona a Corea, aliada de Estados Unidos, para que siga el mismo rumbo en caso de emergencia en el IP y Taiwán, con el objetivo final de contrarrestar la política exterior agresiva de China representada por la "Franja y la Ruta" (BRI) (Lee Dong-ryul 2018). Si Corea se une a la estrategia del IP centrada en Estados Unidos, como el Quad y el IPEF, se espera que China tome medidas de represalia económica correspondientes. Por lo tanto, el gobierno de Yoon Suk-yeol debe emplear un enfoque estratégico que pueda mitigar la oposición de China para lograr los objetivos de restaurar las relaciones Corea-Japón y participar en la estrategia del IP de Estados Unidos.

Para lograr un aterrizaje suave en los objetivos interconectados y múltiples de la restauración de las relaciones Corea-Japón, la cooperación entre Corea, Estados Unidos y Japón, y la gestión adecuada de la variable china en la era del IP, es importante que Corea busque relaciones de cooperación con los principales países en las áreas de temas universales garantizados por normas globales entre los objetivos de promoción del multilateralismo de baja intensidad como el Quad, que se está construyendo en la región del IP. Es decir, se necesita una estrategia de aterrizaje suave que comience con la cooperación en áreas de seguridad no tradicionales como la cooperación para el desarrollo o la ayuda de emergencia, que son políticamente neutrales, y se expanda gradualmente a la cooperación económica y de seguridad. Corea debería considerar a Japón como un socio clave en este enfoque gradual y promover medidas de cooperación para construir una iniciativa de cooperación en desarrollo de infraestructura dentro del multilateralismo de baja intensidad en la región del IP. Dado que los proyectos de cooperación en desarrollo de infraestructura que Corea y Japón pueden emprender conjuntamente son fundamentalmente parte de la estrategia del IP enfatizada por Estados Unidos, la cooperación mutua será posible en la misma trayectoria que Estados Unidos, y lo mismo ocurrirá con la cooperación basada en valores en el caso de la "Puerta de Enlace Global" (Global Gateway) de la Unión Europea (UE). Aunque la iniciativa de cooperación en desarrollo de Corea y Japón eventualmente compartirá el objetivo de contrarrestar la expansión de China en Asia y frenar la influencia de la Franja y la Ruta en el contexto de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, a corto plazo, puede abrir un espacio para la cooperación con China para la búsqueda de valores universales de cooperación para el desarrollo, en términos de apoyo al desarrollo económico y social en Asia. En particular, los proyectos de cooperación en desarrollo de infraestructura son los proyectos de cooperación para el desarrollo en los que China más se enfoca en el Sur Global, por lo que existe una alta posibilidad de competencia con China, pero si se planifican como proyectos conjuntos para que las ventajas comparativas de China y las de Corea y Japón se complementen mutuamente, se proporcionará una base flexible que aumentará las posibilidades de cooperación sin entrar en conflicto directo con la política de China hacia Asia (Yoon Yu-ri 2018; Kim Tae-gyun 2018). En la nueva normalización y cooperación en nuevos temas globales como las cadenas de suministro, las nuevas tecnologías, el clima y el medio ambiente en la región del IP, y la inversión y el desarrollo de infraestructura, la cooperación Corea-Japón será el eje central de la cooperación trilateral entre Corea, Estados Unidos y Japón para aplicar el orden internacional basado en normas (rule-based international order) enfatizado por Estados Unidos. Al mismo tiempo, Corea y Japón podrán responder conjuntamente a los problemas de deuda de los países en desarrollo que surgen de la Franja y la Ruta de China y la agresiva inversión en infraestructura, que enfatizan un orden internacional desafiante centrado en China, y podrán enfatizar valores universales diferenciados de la ayuda al desarrollo de China a través de multilateralismos de baja intensidad como el Quad (Cannon y Rossiter 2022).

En este contexto, este estudio reexamina el futuro de las relaciones Corea-Japón, marcadas por una década de conflicto, a través de la exploración de las posibilidades de cooperación Corea-Japón en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo en la era del IP. La iniciativa de cooperación en desarrollo de infraestructura puede utilizarse como punto de partida para la reconstrucción de las relaciones Corea-Japón en la era del IP, puede enfatizarse como una plataforma estratégica para que el gobierno de Yoon Suk-yeol aterrice suavemente en el multilateralismo de baja intensidad de la estrategia del IP de Estados Unidos y Japón, y posee una utilidad instrumental para aplicar las normas globales a la región del IP a través de la cooperación trilateral entre Corea, Estados Unidos y Japón. Para ello, este estudio explica el valor estratégico y la accesibilidad integral que la cooperación en desarrollo de infraestructura garantiza como estrategia del IP, anticipa las posibilidades y el papel de la iniciativa de cooperación en desarrollo de infraestructura para la cooperación Corea-Japón en la estrategia del IP, y finalmente, compara y analiza casos de cooperación multilateral como el Quad, "Reconstruir un Mundo Mejor" (Building Back Better World: B3W) y la "Asociación para la Infraestructura e Inversión Global" (Partnership for Global Infrastructure and Investment: PGII) donde la cooperación en desarrollo de infraestructura para la cooperación Corea-Japón puede institucionalizarse.

II. Valor Estratégico y Enfoque Integral de la Cooperación en Desarrollo de Infraestructura como Estrategia del IP

Los principales actores que implementan la estrategia del IP, como Estados Unidos, Japón y la UE, sin excepción, enfatizan los proyectos de cooperación para el desarrollo como políticas clave importantes para la implementación de la estrategia del IP. El espectro de la cooperación para el desarrollo movilizado en la estrategia del IP abarca desde la ayuda humanitaria, como la ayuda de emergencia, hasta la asistencia no reembolsable que incluye cooperación técnica, y proyectos de construcción de infraestructura de alto costo. Se puede confirmar que las instituciones dedicadas a la cooperación para el desarrollo participan en la estrategia del IP, y que las instituciones relacionadas con la cooperación para el desarrollo son uno de los actores clave en la operación de los marcos de cooperación multilateral de baja intensidad (Song Ji-seon 2022). Para que Corea intente la cooperación para el desarrollo con Japón a través de multilateralismos de baja intensidad como el Quad, es necesario comprender primero el valor estratégico que la cooperación en desarrollo de infraestructura tiene como elemento clave de la estrategia del IP, las características de la cooperación en infraestructura de la estrategia del IP que la diferencian de la Franja y la Ruta de China, y la conexión entre la cooperación en infraestructura en la región del IP y las normas globales.

1. Diplomacia de Valor de la Cooperación para el Desarrollo Basada en Normas

El intercambio del concepto FOIP formado entre Estados Unidos y Japón en la región del IP se vinculó fácilmente con la estrategia de cooperación del IP de la UE y, además, se intentó una coordinación activa entre Corea y Estados Unidos en 2020 con la Política del Sur de Corea (New Southern Policy) (Choi et al. 2021; Botto 2021; U.S. Department of State 2021). Esto significa que el hecho de que Estados Unidos, Japón, la UE y Corea compartan un oponente común de contención, es decir, el factor China, y compartan valores universales como la democracia, los derechos humanos y el estado de derecho, es el eje central de la estrategia del IP (Kim Tae-hwan 2019). Los principios del orden internacional basado en normas enfatizados conjuntamente por Estados Unidos y Japón se aplican directamente en la región del IP, y las normas y principios de desarrollo globales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la ONU y el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático se reflejan en el campo de la cooperación para el desarrollo, incluida la infraestructura. Como se puede confirmar en el [Cuadro 1], al comparar las estrategias del IP de los principales actores estatales en la región del IP, se puede confirmar que Estados Unidos, Japón, Corea y la UE comparten un consenso en tres áreas normativas: seguridad, gobernanza y cooperación económica, aunque la expresión pueda variar hasta cierto punto. En particular, en el caso de Estados Unidos, el "Plan Estratégico Conjunto, Ejercicio Fiscal 2018-2022" publicado conjuntamente por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Departamento de Estado en 2018Joint Strategic Plan, FY 2018-2022enfatiza los objetivos estratégicos de proteger la seguridad de Estados Unidos y promover el liderazgo de Estados Unidos interviniendo en actos contrarios a la buena gobernanza, la seguridad, la democracia, los derechos humanos y el estado de derecho (U.S. Department of State & U.S. Agency for International Development 2018). En la "Carta de Asistencia Oficial para el Desarrollo (ODA)" revisada en 2015, se puede confirmar que la democracia, la libertad y el estado de derecho se establecen como los principales antecedentes filosóficos de la ODA japonesa (ODA Charter), y la política de ODA de Japón, en estrecha vinculación con la estrategia FOIP de Japón, enfatiza la seguridad marítima, la gobernanza y la conectividad como áreas prioritarias (Ministerio de Asuntos Exteriores de Japón 2023).Carta de la AOD) se puede confirmar que la democracia, la libertad y el estado de derecho se establecen como los principales antecedentes filosóficos de la AOD japonesa, y que la política de AOD de Japón está estrechamente vinculada a la estrategia FOIP de Japón, enfatizando la seguridad marítima, la gobernanza y la conectividad como áreas prioritarias (Ministerio de Asuntos Exteriores de Japón 2023).

[Cuadro 1]Comparación de los esquemas de la estrategia del IP de Estados Unidos, Japón, UE, China y Corea

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Fuente: Song Ji-seon 2022; complementado con información adicional.

En el caso de Corea, durante el gobierno de Moon Jae-in, para evitar las represalias económicas de China por el sistema de defensa antimisiles de gran altitud y área terminal (THAAD), se consideró a la ASEAN y a la India como nuevos socios de cooperación económica, y en noviembre de 2017, en el discurso principal del "Foro Empresarial Corea-Indonesia" durante la gira del presidente Moon Jae-in por el sudeste asiático, se proclamaron los principios de "Personas, Prosperidad, Paz" (3P) para establecer un sistema que apoyara la política de ODA y la diplomacia pública de Corea mediante la movilización de la Política del Sur. Los 3P de la Política del Sur pueden encontrar fácilmente puntos en común con los principios de diplomacia de valor de la estrategia del IP de Estados Unidos y Japón, y ya en 2020, a través de la cumbre Corea-Estados Unidos, se sentó una base normativa para la cooperación Corea-Estados Unidos que abarca un amplio abanico de temas, como la mejora de la prosperidad económica en la región del IP, la inversión en capital humano, la promoción de la buena gobernanza y la garantía de la paz y la seguridad. Dado que el gobierno de Yoon Suk-yeol, en lugar de heredar la Política del Sur del gobierno anterior, ha elegido una nueva dirección de participación en la cooperación multilateral de baja intensidad, como la adhesión al Quad, los elementos normativos ya acordados entre Corea y Estados Unidos deberán aplicarse también al proceso de establecimiento de valores y normas comunes entre Corea y Japón. A nivel macro, toda la atención se centrará en la construcción de una base filosófica para la cooperación Corea-Japón basada en la diplomacia de valor y en la dirección en la que el gobierno de Yoon Suk-yeol girará desde la Política del Sur para redefinir la posición estratégica de Corea en la región del IP.

2. Cooperación en Desarrollo de Infraestructura Corea-Japón Diferenciada de la Ayuda al Desarrollo de China

El valor estratégico de la infraestructura y la cooperación para el desarrollo como estrategia del IP surge de las características normativas inherentes al desarrollo internacional y de la no politización y la realización de valores universales de la cooperación para el desarrollo relacionada con ello. Sin embargo, incluso la cooperación para el desarrollo, que tiene una alta capacidad de aceptación de normas globales universales, tiene una alta probabilidad de ser utilizada políticamente para lograr los intereses del donante y es probable que se movilice como un activo estratégico del país donante en un sentido realista. Estados Unidos y Japón han expresado claramente su intención de utilizar activamente la cooperación para el desarrollo para promover sus respectivas estrategias del IP, y al mismo tiempo, el acuerdo entre Estados Unidos y Japón sobre el orden internacional basado en normas está convergiendo en una respuesta a la iniciativa de cooperación en desarrollo de infraestructura que se diferencia de la agresiva Franja y la Ruta de China (Song Ji-seon 2022). Se enfatiza la cooperación en desarrollo de infraestructura y la ayuda humanitaria y la cooperación técnica entre las funciones del Quad, y la iniciativa B3W, defendida en la cumbre del G7 celebrada en el Reino Unido en 2021, también está sirviendo como timón del orden internacional liberal (liberal international order) para contrarrestar la ayuda al desarrollo al estilo chino y los problemas de deuda de los países en desarrollo, movilizando una gran cantidad de recursos para la cooperación en desarrollo de infraestructura. A pesar de ello, Estados Unidos, Japón, la UE y los países participantes en el Quad aún no han logrado coordinar perfectamente las iniciativas de desarrollo de infraestructura de cada país en respuesta a la Franja y la Ruta de China en un objetivo común a través del ajuste de políticas mutuas. Si bien el consenso y los principios universales compartidos en la estrategia del IP de Estados Unidos, Japón y la UE no han producido una iniciativa de infraestructura unificada y bien institucionalizada, aseguran la flexibilidad para que países con posiciones similares, que pueden compartir principios y direcciones similares, se unan a la estrategia del IP de Estados Unidos, Japón y la UE como contramedidas contra China.

La iniciativa de cooperación en desarrollo de infraestructura de Corea y Japón tampoco puede escapar de la variable china, que se asume comúnmente en las estrategias del IP de países importantes como el Quad. Más bien, el uso estratégico de la variable china puede ser la solución. En el proceso de discusión de la iniciativa de infraestructura de Corea y Japón, debe haber un esfuerzo por identificar proyectos de infraestructura de ayuda oficial de Corea y Japón que puedan vincularse con el proyecto de la Franja y la Ruta de China, compartiendo el principio fundamental de no excluir explícitamente a China. Al mismo tiempo, se debe enfatizar que la cooperación en desarrollo de infraestructura de Corea y Japón tiene la característica de ofrecer proyectos de infraestructura diferenciados de la Franja y la Ruta de China a los países en desarrollo, lo cual es un punto en común de las iniciativas de cooperación en desarrollo de infraestructura en la región del IP de Estados Unidos, Japón y la UE, y una respuesta conjunta a la Franja y la Ruta de China. Como es bien sabido, la Franja y la Ruta y la ayuda al desarrollo de China están provocando crisis económicas devastadoras para muchos países socios del Sur Global, llevándolos a la quiebra nacional o a la trampa de la deuda (Lagerkvist 2013; Brautigam 2009). Como muestra la [Figura 1], la ayuda de la BRI de China se ha dirigido continuamente a países receptores clasificados como de alto riesgo desde 2013. Por ejemplo, Pakistán y Sri Lanka, donde China ha llevado a cabo proyectos de infraestructura a gran escala, han declarado recientemente moratorias y solicitado oficialmente ayuda financiera al Fondo Monetario Internacional (FMI).

[Figura 1]Volumen de ayuda de la BRI de China a países de alto riesgo, 2013-2020 (miles de millones de dólares)

Fuente: RWR Advisory Group 2021

3. Un enfoque integral que se alinee con las normas globales del desarrollo internacional

El valor estratégico de la cooperación para el desarrollo de infraestructuras en la región Indo-Pacífica se encuentra en la conexión flexible de los proyectos de infraestructuras. Dada la naturaleza de los proyectos de infraestructuras, que no se limitan a un solo sector sino que conectan diversos sectores necesarios para la construcción de infraestructuras, existe el efecto de movilizar de manera integral los recursos y el personal de cada sector, como la construcción, el pavimentado, el mercado laboral y el fortalecimiento de capacidades. Además, la construcción de infraestructuras, directamente vinculada a la prosperidad económica, genera posteriormente impactos de desarrollo social derivados de las infraestructuras, se relaciona con las esferas de las cuestiones medioambientales y sanitarias, y, además, muestra características integrales que se conectan con la buena gobernanza, como la democracia, los derechos humanos y el estado de derecho (Lee Jae-yeon, Lee Ju-heon y Kim Yu-cheol 2021). Esta integralidad de la cooperación para el desarrollo de infraestructuras tiende a estar directamente relacionada con el "enfoque integrado" de las Naciones Unidas, que se ha convertido en una norma global en materia de desarrollo internacional (Naciones Unidas 2020).

El enfoque integrado en el campo de la cooperación para el desarrollo es un enfoque que, para garantizar la eficacia y la rendición de cuentas del desarrollo, va más allá de un enfoque fragmentado que enfatiza solo los aspectos económicos o técnicos en la planificación y ejecución de proyectos de desarrollo, e intenta comprender las relaciones entre los componentes del proyecto de desarrollo y gestionar los componentes de manera holística basándose en la teoría del cambio (Park Soo-young, Yoon Yu-ri y Ahn Mi-sun 2021). Este enfoque integrado se ha compartido nuevamente como un principio de desarrollo global en la comunidad internacional al presentarse como una metodología para lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas en 2015, y la vinculación "Humanitaria-Desarrollo-Paz" (Humanitarian-Development-Peace: HDP) se está intentando como un ejemplo representativo del enfoque integrado (Nguya y Siddiqui 2020). La vinculación HDP es un enfoque integrado utilizado por muchas agencias de ayuda, en el sentido de que la intervención simultánea de ayuda humanitaria y proyectos de desarrollo a medio y largo plazo para la consolidación de la paz posterior a conflictos puede generar resultados más deseables. Además, el enfoque integrado de la cooperación para el desarrollo está atrayendo atención en el sentido de que, al movilizar recursos, no se limita a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) del presupuesto gubernamental, sino que moviliza activamente recursos privados. En particular, la cooperación para el desarrollo de infraestructuras requiere grandes presupuestos, lo que abre un espacio para que las empresas privadas participen como socios importantes en los proyectos, además de proporcionar financiación. Mientras que Estados Unidos y la UE han establecido instituciones financieras de desarrollo (Development Finance Institution: DFI) y han institucionalizado la colaboración con empresas privadas para obtener financiación privada, Corea y Japón aún no poseen DFI, lo que sigue siendo un problema difícil para la promoción activa de proyectos de cooperación para el desarrollo de infraestructuras entre Corea y Japón en el futuro. Sin embargo, tanto la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (Japan International Cooperation Agency: JICA) como la Agencia de Cooperación Internacional de Corea (Korea International Cooperation Agency: KOICA) enfatizan conjuntamente el enfoque integrado de la cooperación para el desarrollo, y se evalúa que la Nueva Política del Sur de Corea también se gestionó de manera integral, vinculando la cooperación económica y la cooperación para el desarrollo (Son Hyuk-sang y Choi Jeong-ho 2008). Lo que está claro es que la iniciativa de cooperación para el desarrollo de infraestructuras entre Corea y Japón como estrategia Indo-Pacífica se basará en el enfoque integrado, que está surgiendo como un principio importante del desarrollo internacional, y para ello, Corea y Japón deben realizar esfuerzos institucionales para resolver problemas como la utilización de financiación privada.

III. Cooperación para el desarrollo de infraestructuras para la cooperación entre Corea y Japón en la estrategia Indo-Pacífica

Aunque Estados Unidos, Japón y la UE no han concretado principios o directrices explícitas en sus políticas de cooperación para el desarrollo en la región Indo-Pacífica, todos enfatizan la importancia de la cooperación para el desarrollo, desde la ayuda humanitaria hasta los proyectos de infraestructuras, en sus estrategias Indo-Pacíficas. Estados Unidos y Japón, enfatizando la cooperación para el desarrollo y los proyectos de infraestructuras como una de las funciones de Quad, están en proceso de asegurar prioritariamente sus estrategias regionales en la región Indo-Pacífica y, basándose en ellas, encontrar puntos de convergencia con las estrategias de otros socios de cooperación (Song Ji-seon 2022). La cooperación para el desarrollo de infraestructuras para la cooperación entre Corea y Japón en la estrategia Indo-Pacífica requiere primero comprender la estrategia actual de cooperación para el desarrollo de infraestructuras de Japón, y analizar los elementos necesarios para que Corea y Japón promuevan la cooperación en infraestructuras, junto con las perspectivas de cómo se reestructurará la Nueva Política del Sur de Corea.

1. La estrategia "Asociación Ampliada para Infraestructuras de Calidad" y FOIP de Japón

En mayo de 2016, el gabinete de Abe de Japón declaró la iniciativa "Asociación Ampliada para Infraestructuras de Calidad" (Expanded Partnership for Quality Infrastructure, en adelante, Asociación Ampliada) y, coincidiendo con la Cumbre del G7 celebrada en Ise-Shima ese mismo año, prometió financiar aproximadamente 200 mil millones de dólares para proyectos de infraestructuras globales desde 2017 hasta 2021, basándose en esta asociación (Song Ji-seon 2022: 16). Esta iniciativa de Asociación Ampliada es una versión ampliada y reproducida de la iniciativa "Asociación para Infraestructuras de Calidad" (Partnership for Quality Infrastructure) de 2015, que amplía la región de cooperación de Asia a todo el mundo, amplía el alcance de las infraestructuras para incluir el desarrollo de recursos naturales y energía, y establece una estrategia para diversificar las agencias de implementación. Esto puede interpretarse como una estrategia Indo-Pacífica planificada activamente por Japón para contrarrestar la estrategia de China, que está invirtiendo agresivamente en infraestructuras en el hemisferio sur global bajo la iniciativa de la Franja y la Ruta.

Según el documento estratégico "Esfuerzos de Japón por un Indo-Pacífico Libre y Abierto" ( "Japan’s Efforts for a “Free and Open Indo-Pacific” ) publicado en marzo de 2021, Japón ha estado construyendo una "Asociación Ampliada" con diversos países socios en proyectos de desarrollo de infraestructuras como una de las estrategias FOIP de Japón. Los países socios incluyen países europeos como el Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Países Bajos y la UE, el Quad formado con Estados Unidos, Australia e India, la cooperación bilateral con Estados Unidos, India y Nueva Zelanda, países socios de la ASEAN, incluidos los países ribereños del Mekong, y países socios africanos con los que se lleva a cabo cooperación en infraestructuras a través de TICAD (Ministerio de Asuntos Exteriores de Japón 2023). Aunque Corea aún no está incluida en la Asociación Ampliada, la mayoría de los países importantes del mundo, excluyendo a Corea y China, están considerados como socios de infraestructuras en la estrategia Indo-Pacífica de Japón. Además, este documento estratégico estipula contribuciones al orden marítimo regional, la cooperación económica, la gobernanza y la conectividad, y presenta tres ejes clave de la estrategia Indo-Pacífica de Japón: (1) estado de derecho, libre comercio y libertad de navegación, (2) prosperidad económica, y (3) paz y estabilidad. Aunque Japón no está promoviendo activamente la cooperación en infraestructuras con Corea en el marco de FOIP, el documento estratégico de 2021 estipula la voluntad de cooperar con cualquier país que comparta la visión de una estrategia Indo-Pacífica libre y abierta, lo que sugiere la posibilidad de planificar proyectos de cooperación para el desarrollo de infraestructuras con Corea, que comparte valores importantes como la democracia y el estado de derecho, en el futuro.

Tradicionalmente, se analiza que la cooperación para el desarrollo de Japón prioriza los beneficios económicos, a pesar de ser miembro inicial del Comité de Asistencia al Desarrollo (Development Assistance Committee: DAC) de la OCDE (Organization for Economic Co-operation and Development), y la cooperación para el desarrollo de infraestructuras de Japón tiende a centrarse en países asiáticos y países con altas tasas de crecimiento económico (Riddell 2007; Lancaster 2007; Browne 1990; Kim Seok-soo 2016). Ha continuado la cooperación y el apoyo a la región de la ASEAN, vinculándolo al apoyo de infraestructuras en los países fronterizos de la cuenca del Mekong, y además de diversos proyectos de cooperación a largo plazo con India, persigue una estrategia unificada con Estados Unidos y otros países que refleje las características de seguridad económica de la región (Yoon Yu-ri 2018). En el caso de India, el Primer Ministro Abe prometió en 2017, tras una cumbre con el Primer Ministro indio Modi, un préstamo de aproximadamente 1,948 billones de wones con un plazo de 50 años y una tasa de interés del 0,1% para la construcción de la primera línea de tren de alta velocidad de India, como proyecto de cooperación en infraestructuras, lo que demuestra que el gobierno japonés ha dedicado grandes esfuerzos a la cooperación con India utilizando proyectos de infraestructuras (Oh Hwa-seok 2020). Por lo tanto, es probable que Japón participe en la cooperación para el desarrollo de infraestructuras con Corea cuando se garanticen los beneficios económicos, y dado que la tendencia de la AOD de Corea también se inclina fuertemente hacia la ayuda concesional centrada en la cooperación económica, se pueden buscar proyectos de cooperación para el desarrollo de infraestructuras entre Corea y Japón en el marco de la cooperación multisectorial dentro de Quad a través de la interconexión mutua.

2. La Nueva Política del Sur de Corea y la nueva estrategia Indo-Pacífica al estilo coreano

Hasta ahora, la política de Corea hacia la región Indo-Pacífica se ha centrado en la Nueva Política del Sur del gobierno de Moon Jae-in. El gobierno de Moon Jae-in, que no ingresó a Quad, ha estado implementando la Nueva Política del Sur centrándose en la ASEAN y la India para responder de manera realista a la variable China, pero con el establecimiento de un nuevo gobierno, la Nueva Política del Sur está siendo revisada por completo (Lee Jae-hyun 2022). El gobierno de Yoon Suk-yeol anunció la "Estrategia Indo-Pacífica de Libertad, Paz y Prosperidad" en diciembre de 2022, y estableció la defensa y promoción de los valores universales como el núcleo de su estrategia exterior (Ministerio de Asuntos Exteriores 2022). Posteriormente, en marzo de 2023, expresó su intención de participar en el grupo de trabajo de Quad. A pesar de ello, la iniciativa de cooperación para el desarrollo de infraestructuras basada en la nueva estrategia Indo-Pacífica al estilo coreano del gobierno de Yoon Suk-yeol no podrá desviarse completamente de la cooperación entre la estrategia Indo-Pacífica de Estados Unidos y la Nueva Política del Sur de Corea acordada entre Corea y Estados Unidos en la Cumbre de Asia Oriental (East Asia Summit) de 2020. Además, basándose en el plan de cooperación Corea-EE. UU., también se deben discutir futuras cooperaciones en infraestructuras con Japón. Por lo tanto, es necesario revisar el plan de cooperación en infraestructuras entre Corea y Estados Unidos en 2020 y, basándose en ello, también se deben buscar planes de cooperación con Japón para el gobierno de Yoon Suk-yeol.

La cooperación en materia de desarrollo de infraestructuras entre la estrategia Indo-Pacífica de Estados Unidos y la Nueva Política del Sur de Corea se puede resumir en tres puntos principales (Departamento de Estado de EE. UU. 2021). En primer lugar, se enfatiza la conexión entre la estrategia Indo-Pacífica de Estados Unidos y la Nueva Política del Sur de Corea con las "3P", y la cooperación en infraestructuras se incluye como un pilar de la Prosperidad. Para la prosperidad económica de la región Indo-Pacífica, (1) mejorar la cooperación Corea-EE. UU. para infraestructuras, energía, economía digital, ciudades inteligentes y gestión de recursos naturales (Prosperidad), (2) invertir en capital humano para la buena gobernanza, como el desarrollo de personal, programas anticorrupción y la promoción de los derechos de las mujeres, y fortalecer la cooperación Corea-EE. UU. para iniciativas de salud y cambio climático (Personas), y (3) mejorar las capacidades de paz y seguridad entre Corea y EE. UU. para fortalecer las capacidades y la ciberseguridad, la seguridad marítima, la protección del medio ambiente marino y la respuesta a desastres para erradicar la delincuencia transnacional y el tráfico de drogas (Paz), demostrando una adecuada coordinación de las 3P de la Nueva Política del Sur con la estrategia Indo-Pacífica de Estados Unidos. [1]En segundo lugar, en el ámbito de la cooperación para el desarrollo, en septiembre de 2019 se firmó un Memorando de Entendimiento (MOU) entre el Ministerio de Asuntos Exteriores de Corea y USAID, y se celebraron consultas sobre cooperación política mutua. USAID y KOICA acordaron buscar formas de cooperación conjunta en el ámbito del desarrollo en respuesta al COVID-19, cuestiones de desigualdad de género, tecnologías de la información y la comunicación, y educación juvenil. En tercer lugar, en cuanto al apoyo a infraestructuras, en octubre de 2019, de conformidad con el MOU firmado entre el Ministerio de Economía y Finanzas de Corea y el Departamento del Tesoro de EE. UU., se acordó promover la cooperación bilateral centrada en el mercado y que apoye la inversión del sector privado. En febrero de 2020, se celebró la primera reunión del Grupo de Trabajo sobre Financiación de Infraestructuras Corea-EE. UU. y una mesa redonda del sector privado en Seúl. Se acordó explorar regularmente las posibilidades de financiación conjunta en la región Indo-Pacífica entre la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional de EE. UU. (U.S. International Development Finance Corporation: DFC) y el Banco de Exportación e Importación de Corea, y promover la inversión en infraestructuras en la cuenca del Mekong. Además, los gobiernos de Corea y Estados Unidos acordaron intercambiar continuamente opiniones sobre la "Red del Punto Azul" (Blue Dot Network: BDN) para infraestructuras de calidad.

La relación de cooperación en el sector de infraestructuras entre la administración Biden y el gobierno de Moon Jae-in, aunque se declaró oficialmente que Corea no participaría en Quad liderado por Estados Unidos debido a la variable China, confirma que en la práctica hay muchos aspectos de cooperación con Estados Unidos. Si bien es cierto que la rápida decisión del gobierno de Yoon Suk-yeol de unirse a Quad y IPEF mejorará la cooperación Corea-EE. UU. a un nivel más activo y estrecho en comparación con el gobierno anterior de Moon Jae-in, se puede prever que el contenido específico de la cooperación para el desarrollo de infraestructuras no diferirá significativamente de los métodos existentes. Por lo tanto, es necesario analizar los resultados de la cooperación en infraestructuras y desarrollo entre Corea y Estados Unidos desde 2019, y basándose en los resultados del análisis, se debe planificar un enfoque sistemático e integrado para la cooperación para el desarrollo de infraestructuras centrada en Quad del gobierno de Yoon Suk-yeol. La cooperación para el desarrollo de infraestructuras entre Corea y Estados Unidos, que ha adoptado un enfoque de cooperación bilateral, permitirá la cooperación en infraestructuras con diversos países participantes dentro de los marcos de cooperación multisectorial de Quad y IPEF, y se puede fortalecer la cooperación tripartita entre Corea, Japón y Estados Unidos dentro de la cooperación multisectorial, centrándose primero en Japón como país de cooperación prioritario y basándose en la cooperación futura entre Corea y Japón.

3. Coordinación de los conceptos de infraestructura y los mecanismos de desarrollo de infraestructuras entre Corea y Japón

Para que la iniciativa de cooperación para el desarrollo de infraestructuras entre Corea y Japón se implemente en la región Indo-Pacífica, se requieren varias revisiones conceptuales y empíricas. En primer lugar, se debe examinar cómo Corea y Japón definen el concepto y el alcance de la infraestructura. Según la Asociación Ampliada de Japón de 2016, Japón aplica el concepto de infraestructura de manera integral, desde la infraestructura blanda hasta la dura, abarcando una categoría de infraestructura muy amplia (Song Ji-seon 2022, 16). Es decir, el espectro de infraestructuras en la estrategia Indo-Pacífica de Japón es bastante amplio, abarcando desde el desarrollo de recursos como recursos naturales, energía, petróleo y gas, hasta proyectos de información y medios de comunicación como telecomunicaciones, radiodifusión y servicios postales, proyectos de servicios públicos como hospitales y desarrollo urbano, y hasta instalaciones de infraestructura social como carreteras, puertos y ferrocarriles. Dado que el concepto de infraestructura de Japón es expansivo, tradicionalmente se ha criticado que los proyectos de infraestructura de Japón tienen una fuerte inclinación mercantilista. Dado que la proporción de ayuda concesional, que es ayuda concesional, representa el 60% de la AOD total de Japón, se evalúa que la proporción de la cooperación para el desarrollo de infraestructuras es grande y la especialización en proyectos de infraestructuras es alta (véase la Figura 2). Por otro lado, en el caso de Corea, el concepto de infraestructura se puede dividir en infraestructuras físicas (digital, energía, transporte, etc.), conectividad humana (educación, salud, etc.) y gobernanza (capacidad administrativa). Las infraestructuras físicas, que entran en la categoría de ayuda concesional, son gestionadas principalmente por el EDCF del Ministerio de Economía y Finanzas y el Banco de Exportación e Importación, mientras que las infraestructuras relacionadas con la conectividad humana y la gobernanza son implementadas por el Ministerio de Asuntos Exteriores y KOICA, que se encargan de la ayuda no reembolsable. Por lo tanto, aunque los conceptos y alcances específicos de la infraestructura entre Corea y Japón pueden diferir, se puede evaluar que, dado que ambos países tienen una distinción relativamente clara entre ayuda concesional y no reembolsable, existe una alta probabilidad de intercambio mutuo de acuerdo con la distinción micro de los conceptos de infraestructura.

En segundo lugar, la diversificación y privatización de los métodos de financiación para la implementación de proyectos de cooperación para el desarrollo de infraestructuras aumentan la posibilidad de cooperación para el desarrollo de infraestructuras entre Corea y Japón. Los proyectos de infraestructuras duras y físicas son negocios de alto costo, por lo que es difícil llevar a cabo diversos proyectos solo con la ayuda oficial al desarrollo tradicional. Por lo tanto, la utilización de financiación privada además de la AOD es la clave, y el método de "financiación mixta" (blended finance), donde la AOD actúa como catalizador para movilizarla sin problemas, es recomendado en la comunidad internacional. Muchos países donantes desarrollados han institucionalizado las DFI como medio para activar el sector privado y movilizar financiación privada en el campo del desarrollo internacional. Japón utiliza actualmente el Banco de Cooperación Internacional de Japón (Japan Bank of International Cooperation: JBIC) como una institución similar a una DFI, y Estados Unidos tiene la DFC desempeñando el papel de DFI oficial (Oh Soo-hyun 2019). Por el contrario, Corea aún no ha lanzado una DFI y está siendo sustituida temporalmente por el Banco de Exportación e Importación de Corea, y el Banco de Exportación e Importación de Corea participó en la reunión de financiación pública para la región Indo-Pacífica con la DFC de Estados Unidos en 2020. El desafío que el gobierno debe abordar rápidamente en el futuro es lanzar una DFI coreana para promover iniciativas de cooperación para el desarrollo de infraestructuras con Japón y Estados Unidos, y hacer esfuerzos para otorgar a esta institución financiera de desarrollo la autoridad institucional para movilizar financiación privada. Una vez que se disponga de financiación privada para apoyar proyectos de infraestructuras de alto costo, el sector privado podrá convertirse naturalmente en un socio de desarrollo y participar voluntariamente en proyectos de infraestructuras entre Corea y Japón.

[Figura 2] Comparación de la proporción de asignación de ayuda no reembolsable/concesional entre los principales países miembros del DAC de la OCDE (a partir de 2018)

Fuente: OCDE 2019

En tercer lugar, al observar las estructuras de promoción de la cooperación para el desarrollo de ambos países, Corea y Japón, se puede confirmar que son los socios que pueden promover conjuntamente iniciativas de cooperación para el desarrollo de infraestructuras en la región Indo-Pacífica. Como se puede ver en la Figura 2, si se divide la composición de la AOD de Corea y Japón en ayuda concesional y no reembolsable, se observa que la proporción de ayuda concesional es significativamente mayor que la de otros países miembros del DAC de la OCDE. Japón asigna aproximadamente el 60% de su AOD total a ayuda concesional, y Corea asigna aproximadamente el 40%, ocupando el primer y tercer lugar entre los países miembros del DAC en 2018. Si bien ambos países reciben críticas de la sociedad civil y la comunidad internacional por ser una ayuda al desarrollo comercialista y dirigida por el gobierno, el hecho de que ambos países tengan una alta proporción de ayuda concesional significa que ya se ha institucionalizado un método de ayuda adecuado para proyectos de desarrollo de infraestructuras (Jeong Min-seung 2019). En el caso de Estados Unidos, donde la proporción de ayuda no reembolsable se acerca al 100%, si se promueven planes de cooperación en infraestructuras entre Corea y Estados Unidos o entre Japón y Estados Unidos solo con fondos de AOD, sin movilizar DFI, la estructura de financiación es demasiado heterogénea para que resulte en resultados con eficacia de desarrollo, lo que podría dificultar la química entre ambos países. Además, los sistemas de promoción de la AOD de Corea y Japón están organizados de manera bastante similar, y el sistema actual de Corea se asemeja mucho al sistema de Japón anterior a 2008. Japón estableció el JBIC, que se encarga de la ayuda concesional, en 1999, y en 2008 lanzó la "Nueva JICA" (New JICA), que integró la ayuda concesional y no reembolsable, para hacer frente a los problemas de fragmentación, pero hay un movimiento creciente para volver al método anterior (Kim Tae-gyun 2010). Corea tiene actualmente agencias separadas para la ayuda concesional y no reembolsable, y el problema de la fragmentación del sistema de promoción de la AOD ha sido un tema de debate, similar a Japón antes de 2008. Ambos países han experimentado problemas de fragmentación y, dado que existe una fuerte similitud entre las agencias encargadas de la ayuda concesional, se puede evaluar que tienen una especialización y autonomía relativamente altas en proyectos de infraestructuras. Por lo tanto, la cooperación en infraestructuras entre Corea y Japón tiene una alta probabilidad de generar sinergias y una fuerte solidaridad que cualquier otro país de la región Indo-Pacífica, por lo que es necesario intentar activamente la cooperación para el desarrollo de infraestructuras como punto de partida de la cooperación entre Corea y Japón en la plataforma de cooperación multisectorial de la región Indo-Pacífica.

Finalmente, la iniciativa de cooperación para el desarrollo de infraestructuras entre Corea y Japón requiere una coordinación de políticas que conecte adecuadamente los proyectos de infraestructuras comparativamente ventajosos de ambos países. Aunque Corea y Japón comparten sistemas de promoción y estructuras de financiación similares para proyectos de infraestructuras, sus escalas de financiación y proyectos comparativamente ventajosos difieren, por lo que es necesario establecer canales de diálogo permanentes entre Corea y Japón para que puedan complementarse mutuamente y derivar el método óptimo de cooperación en infraestructuras. Por ejemplo, Corea podría proporcionar proyectos de infraestructuras de conectividad humana y Japón podría encargarse de la parte de infraestructuras duras para llevar a cabo proyectos de cooperación entre Corea y Japón, y gradualmente experimentar para encontrar el método óptimo mediante la transición de roles. La coordinación de políticas entre Corea y Japón puede llevarse a cabo mediante un método de cooperación bilateral directo, pero al promover la cooperación entre Corea y Japón dentro de marcos de cooperación multisectorial como Quad, se puede lograr una escalabilidad que permita la conexión directa con otros países participantes como Estados Unidos, Australia e India, y la cooperación multisectorial puede utilizarse como una importante barrera defensiva para evitar la interferencia directa de China.

IV. Multisectorialismo en la cooperación para el desarrollo de infraestructuras entre Corea y Japón: Quad, B3W, PGII

Partiendo de la premisa de que es deseable iniciar una nueva relación de cooperación entre Corea y Japón en el ámbito de las cuestiones blandas como la cooperación para el desarrollo de infraestructuras, es muy probable que la cooperación para el desarrollo de infraestructuras entre Corea y Japón en la región Indo-Pacífica adopte un enfoque de cooperación basado en la cooperación entre países de la región o en el multisectorialismo. De hecho, Estados Unidos, Japón y la UE han declarado conjuntamente que construirán redes basadas en la cooperación con países de la región, países que han formulado sus propias estrategias para la región Indo-Pacífica, y cooperación multisectorial y organizaciones internacionales relevantes para implementar sus estrategias Indo-Pacíficas, y se espera que la cooperación para el desarrollo de infraestructuras de Japón también se promueva a través de este marco (Song Ji-seon 2022, 8). Aunque Corea aún no participa activamente en marcos de cooperación multisectorial en la región Indo-Pacífica, con la decisión del gobierno de Yoon Suk-yeol de unirse a Quad y IPEF, es cada vez más probable que sea reconocida como un socio importante de cooperación en la región Indo-Pacífica. Si la promoción inmediata de la cooperación bilateral entre Corea y Japón es prematura, o si la cooperación bilateral no es suficiente para impulsar la normalización de las relaciones entre Corea y Japón, es necesario que el gobierno de Yoon Suk-yeol, mientras se une a marcos de cooperación multisectorial como Quad, promueva iniciativas de cooperación para el desarrollo de infraestructuras dentro del multisectorialismo, cumpliendo con las normas y principios aplicables, junto con una comunicación estrecha con Japón. Los marcos multisectoriales representativos donde Corea y Japón pueden intentar la cooperación para el desarrollo de infraestructuras en la región Indo-Pacífica son Quad y B3W/PGII, y se espera que la cooperación en infraestructuras dentro de estos dos marcos multisectoriales se expanda automáticamente a la cooperación tripartita con Estados Unidos (véase la Figura 3).

[Figura 3] Estructura de la relación de la iniciativa de infraestructuras Corea-EE. UU.-Japón

Fuente: Elaborado por el autor

En medio de la intensificación de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, la importancia estratégica de la región Indo-Pacífica para contrarrestar la agresiva iniciativa de la Franja y la Ruta de China se está expandiendo, y Corea, que había sido pasiva en unirse a Quad, está acelerando su adhesión a Quad, un elemento central de las estrategias Indo-Pacíficas de Estados Unidos y Japón, con el cambio de gobierno a uno conservador bajo Yoon Suk-yeol. En el caso de Estados Unidos, en el proceso de contrarrestar a China, es una estrategia muy importante atraer a Corea, que posee industrias de semiconductores de alta tecnología como Samsung Electronics, al marco multisectorial de seguridad económica liderado por Estados Unidos y Japón, y es una percepción común entre Estados Unidos y Japón que es necesario que Corea, un aliado de Estados Unidos y un país de ingresos medios, se alinee y busque la cooperación con países de democracias avanzadas dentro de la estrategia Indo-Pacífica para completar FOIP. La razón por la que la participación de Corea en Quad y B3W/PGII, una de las estrategias Indo-Pacíficas de Estados Unidos, es importante es porque la participación de Corea es necesaria para contribuir a la formulación de nuevas normas y cooperación en seguridad y economía global lideradas por Estados Unidos a través del multisectorialismo. Para Corea, la participación en la cooperación multisectorial ofrece una oportunidad positiva para expandir su entrada en el mercado de la región Indo-Pacífica a través de inversiones en infraestructuras, participación en proyectos conjuntos y fortalecimiento de la competitividad de las empresas nacionales en cuestiones digitales y de nuevas tecnologías en cooperación con los principales países de la región. La relación de cooperación en la región Indo-Pacífica entre Corea y Estados Unidos ya se ha formado desde la Nueva Política del Sur, por lo que la tarea pendiente en el futuro es cómo incluir la cooperación entre Corea y Japón en la estrategia Indo-Pacífica. En este contexto, los tres países, Corea, Estados Unidos y Japón, necesitan cooperación entre Corea y Japón en la región Indo-Pacífica, y los marcos de cooperación multisectorial como Quad y B3W/PGII sirven como plataformas de cooperación en infraestructuras en el punto de intersección de los intereses de los tres países en el desarrollo de infraestructuras.

1. Cooperación para el desarrollo de infraestructuras en Quad

Quad es un marco de cooperación multisectorial en la región Indo-Pacífica compuesto por cuatro países: Estados Unidos, Japón, Australia e India, y es un canal de diálogo de seguridad cuatripartito que desempeña un papel central en las estrategias Indo-Pacíficas de cada país participante. Quad se ha desarrollado a partir de un diálogo estratégico mantenido desde 2007 mediante intercambios de información y ejercicios militares regulares entre los cuatro países, y actualmente su ámbito de actividad se ha ampliado considerablemente, no solo a cuestiones de seguridad, sino también a ayuda humanitaria relacionada con el COVID-19 y cooperación para el desarrollo de infraestructuras. Por lo tanto, la estrategia Indo-Pacífica de Estados Unidos y Japón en materia de cooperación para el desarrollo de infraestructuras contiene esfuerzos para estabilizar las relaciones de cooperación con sus países receptores en la región a través de la cooperación multisectorial, y esto está en gran medida influenciado por una estrategia para diferenciarse de la ayuda agresiva de China. Estados Unidos y Japón han estado promoviendo el apoyo a infraestructuras de alta calidad en la región y el apoyo a infraestructuras de calidad a través de BDN. En septiembre de 2021, los cuatro países de Quad declararon la "Establecimiento de una Nueva Asociación de Infraestructuras de Quad", acordando principios como la coordinación del apoyo a infraestructuras, la identificación de las necesidades de infraestructuras regionales, la provisión de asistencia técnica basada en la cooperación mutua, la cooperación con otros países con ideas afines (like-minded countries) como el G7, el G20 y la UE, el apoyo a infraestructuras sostenibles de alto nivel y la vinculación continua con BDN (Song Ji-seon 2022, 20). En particular, BDN es una plataforma de inversión privada de capital extranjero formada por los cuatro países de Quad en noviembre de 2019 para evaluar y certificar proyectos de desarrollo de infraestructuras a nivel mundial, con el fin de medir la transparencia financiera, la sostenibilidad ambiental y el impacto en el desarrollo económico. Por lo tanto, funciona en conjunto con los proyectos de infraestructuras de Quad para promover la cooperación público-privada.

Sin embargo, a medida que los países participantes en Quad establecen sus propias iniciativas de infraestructuras y las relaciones de cooperación de países con ideas afines se vuelven complejas, la función de coordinación entre los países donantes de infraestructuras se ha convertido en un problema clave. Estados Unidos está promoviendo la construcción de un sistema de coordinación de proyectos de infraestructuras en la región, como el lanzamiento del Grupo de Coordinación de Infraestructuras de Quad (Quad Infrastructure Coordination Group) en septiembre de 2021, pero el número de países participantes en el Grupo de Coordinación de Infraestructuras de Quad es limitado, y países donantes como la UE, Francia y Alemania, que han formulado sus propias estrategias de cooperación en infraestructuras regionales, no han mostrado un interés activo en participar en el Grupo de Coordinación de Infraestructuras de Quad, lo que se espera que genere problemas de coordinación de políticas entre los países donantes. Esto es una violación del principio de armonización de las políticas de los países donantes, uno de los cinco principios de la Declaración de París de 2005, que está ocurriendo en la región Indo-Pacífica. En particular, India, un participante clave en Quad, mantiene relaciones de cooperación ambiguas con China y Rusia, lo que ha llevado a acciones que van en contra del liderazgo de Estados Unidos, y estos elementos de conflicto se han amplificado aún más debido al Primer Ministro indio Modi, quien no ha condenado la invasión rusa de Ucrania tras la guerra ruso-ucraniana.

Dado que Estados Unidos y Japón están trabajando en la estandarización de los principios de "infraestructuras de calidad" (quality infrastructure) como normas globales a través de la cooperación multisectorial en Quad, para lanzar una iniciativa de cooperación para el desarrollo de infraestructuras con Japón dentro de Quad, Corea debe cumplir con los principios de infraestructuras de calidad promovidos por Estados Unidos y Japón y hacer esfuerzos para liderarlos. Estados Unidos y Japón han estado trabajando sistemáticamente para gestionar la calidad del apoyo a infraestructuras y diferenciarse de las políticas de infraestructuras de China mediante la obtención continua de acuerdos globales como los Principios de Inversión en Infraestructuras del G7 de Ise-Shima en 2016, la Declaración de la Cumbre de APEC de 2017 y los Principios de Inversión en Infraestructuras de Calidad del G20 de 2019 (Song Ji-seon 2022, 19). Para cumplir con estos esfuerzos, el gobierno coreano debe sentar las bases para la cooperación entre Corea y Japón mostrando esfuerzos para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas de los proyectos de infraestructuras y estableciendo una DFI.

2. Cooperación para el desarrollo de infraestructuras en B3W/PGII

En la Cumbre del G7 celebrada en Cornualles, Reino Unido, en junio de 2021, la administración Biden acordó con los países miembros del G7 promover el Plan de Infraestructuras Globales (B3W) para apoyar a países de ingresos bajos y medios en el hemisferio sur global, apuntando a la iniciativa de la Franja y la Ruta de China. Corea también participó en la Cumbre del G7 a invitación de Estados Unidos, junto con Australia, Sudáfrica e India, y expresó su intención de unirse a la iniciativa B3W acordada por el G7. El objetivo principal de la iniciativa B3W es declarar un apoyo a infraestructuras basado en valores (value-driven), de altos estándares (high-standard) y transparente (transparent), lo que refleja la intención realista de Estados Unidos de señalar los problemas de la política de infraestructuras de China y establecer nuevos estándares y principios globales liderados por Estados Unidos para proyectos de infraestructuras que sean de ayuda práctica para los países en desarrollo (La Casa Blanca 2021). En la Cumbre del G7 de 2022 en Alemania, se acordó la Asociación Global de Infraestructuras e Inversiones (PGII) sobre la base de la iniciativa B3W, ampliando la escala de apoyo a proyectos de infraestructuras centrados en el G7 y prometiendo un apoyo más activo al hemisferio sur global.

B3W/PGII puede considerarse un marco de cooperación multisectorial de infraestructuras a nivel global contra China, en lugar de un multisectorialismo a nivel regional, ya que ha logrado un consenso a nivel global más allá de la región Indo-Pacífica. Por lo tanto, B3W/PGII abarca el nivel global, desde América Latina y el Caribe hasta África y la región Indo-Pacífica, y los países socios del G7 desempeñan un papel central a nivel regional para supervisar a todos los países de ingresos bajos y medios del hemisferio sur global. Como principio de gobernanza para ello, la administración Biden, junto con otros miembros del G7, ha establecido seis criterios. Los seis criterios son: (1) basado en valores (value-driven), (2) buena gobernanza y altos estándares (good governance and strong standards), (3) amigable con el clima (climate-friendly), (4) fuertes asociaciones estratégicas (strong strategic partnerships), (5) movilización de capital privado a través de financiación para el desarrollo (mobilize private capital through development finance), y (6) mejora del impacto de los fondos públicos multilaterales (enhancing the impact of multilateral public finance). Los miembros del G7 han declarado que responderán a la demanda de infraestructuras de los países en desarrollo, que asciende a aproximadamente 40 billones de dólares, a través de B3W/PGII, y han prometido cientos de miles de millones de dólares en apoyo en el futuro. Los miembros del G7 han mostrado cooperación en la contención de China al presentar una escala de apoyo 10 veces mayor que la de la iniciativa de la Franja y la Ruta de China, y Estados Unidos ha explicado sus planes de invertir miles de millones de dólares utilizando canales bilaterales y multilaterales, como la creación de financiación privada y la promoción de inversiones de DFI y bancos multilaterales de desarrollo para promover B3W/PGII (La Casa Blanca 2021).

B3W/PGII es parte de un esfuerzo por cambiar las reglas y estándares de cooperación para el desarrollo de infraestructuras promovidos por China y establecer normas y principios globales alternativos. Sin embargo, aún no está claro si Estados Unidos, los miembros del G7 y los países con ideas afines podrán proporcionar la escala masiva de recursos de desarrollo prometida por B3W/PGII según lo planeado. Específicamente, aún no se ha anunciado un plan sobre cómo movilizar la enorme suma de 40 billones de dólares, y se puede evaluar que los mecanismos institucionales entre los países participantes en B3W/PGII son menos organizados que en la región Indo-Pacífica. Para que Corea participe en B3W/PGII, debe mejorar la calidad de la ayuda concesional de Corea para cumplir con los principios de cooperación para el desarrollo de infraestructuras basados en valores, de altos estándares y transparentes promovidos por el G7, y lo más importante, la organización de una DFI al estilo coreano es una tarea urgente. Además, mientras se promueve la cooperación con Japón a través de Quad en la región Indo-Pacífica, también se debe explorar la posibilidad de cooperación en infraestructuras con Japón dentro del marco de cooperación multisectorial global B3W/PGII.

V. Conclusión: Estrategia integral de la cooperación para el desarrollo de infraestructuras como punto de partida de la cooperación entre Corea y Japón

Dado que las variables internas y externas están abriendo un nuevo espacio de oportunidad política para Corea, a través de los cambios en el panorama político de la región Indo-Pacífica, y de Corea y Japón, se pueden encontrar posibilidades de restaurar las relaciones entre Corea y Japón a través de la nueva estrategia Indo-Pacífica de Corea. Esta resiliencia de las relaciones entre Corea y Japón puede comenzar con la cooperación para el desarrollo centrada en infraestructuras y ayuda humanitaria, y también se puede explorar la posibilidad de restaurar las relaciones entre Corea y Japón hasta la "alta política" (high politics) a través de la cooperación para el desarrollo de infraestructuras de "baja política" (low politics). La iniciativa de cooperación para el desarrollo de infraestructuras entre Corea y Japón puede concebirse como una cooperación bilateral entre Corea y Japón, pero es el momento de considerar la promoción de la cooperación en infraestructuras con Japón a través de Quad, un marco de cooperación multisectorial en la región Indo-Pacífica, y B3W/PGII, una plataforma global. La cooperación con Japón puede actuar como catalizador para la cooperación tripartita entre Corea, Estados Unidos y Japón, y al mismo tiempo, a través de la cooperación entre Corea y Japón, puede responder a la presión económica de China en el amplio mercado regional de la región Indo-Pacífica. Además, dado que la cooperación en infraestructuras entre Corea y Japón puede explorarse para la cooperación en infraestructuras con China, sería una decisión prudente dejar abierta la posibilidad de coexistencia en lugar de una exclusión explícita del proyecto de la Franja y la Ruta de China. En última instancia, la guerra invisible en la región Indo-Pacífica es parte de una competencia estratégica para determinar si las normas y principios oficiales de cooperación para el desarrollo que prevalecen en esta región se reorganizarán en torno a Estados Unidos o se reemplazarán por estándares de desarrollo centrados en China.

La estrategia que debe considerarse en la búsqueda de la cooperación para el desarrollo de infraestructuras como punto de partida de la cooperación entre Corea y Japón es un enfoque integral. El "enfoque integrado", que está ganando popularidad recientemente en el campo del desarrollo internacional y está siendo promovido por las Naciones Unidas, puede servir como base para una estrategia integral de cooperación para el desarrollo de infraestructuras entre Corea y Japón. Basándose en la escalabilidad de las infraestructuras, el pensamiento integrado que conecta las instalaciones de infraestructura social con el capital humano y el medio ambiente climático debe reflejarse en el proceso de restauración de la cooperación entre Corea y Japón. El enfoque integrado incluye no solo la escalabilidad horizontal entre los sectores cubiertos por los proyectos de infraestructuras, sino también la escalabilidad vertical entre los marcos de cooperación multisectorial, que es el espacio estratégico en el que Corea puede cooperar con Japón. Es decir, al reducir la interfaz entre los marcos multisectoriales, se permite la coordinación de políticas entre proyectos de infraestructuras diseñados de manera diferente y se puede construir una relación orgánica. Los proyectos de infraestructuras B3W/PGII planificados a nivel mundial y los proyectos de infraestructuras centrados en Quad planificados en la región Indo-Pacífica no deben operar de forma independiente, sino que deben estar interconectados y contar con un sistema que permita el libre intercambio de recursos y personal. Por lo tanto, Corea debe adoptar una postura estratégica que considere la escalabilidad vertical al buscar la cooperación en infraestructuras con Japón dentro de B3W/PGII y Quad.

Finalmente, desde el punto de vista técnico, existe el desafío inmediato de establecer una DFI coreana que pueda discutir proyectos de infraestructuras con el JBIC de Japón. Cuando Japón y Estados Unidos conciben activamente proyectos de infraestructuras en la región Indo-Pacífica con Corea, se necesita una agencia socia del lado coreano que pueda discutir y coordinar la obtención y movilización de financiación privada, y el hecho de que el Banco de Exportación e Importación de Corea esté sustituyendo este papel hasta ahora es probable que cause un daño estratégico a Corea. Además, dado que existe una alta probabilidad de que se establezca una relación de cooperación centrada en la ayuda concesional con Japón, es necesario hacer esfuerzos para mejorar la calidad y el sistema de los proyectos de ayuda concesional que Corea ha experimentado hasta ahora. Dado que Estados Unidos y Japón enfatizan continuamente el fortalecimiento de las capacidades de infraestructuras de calidad, si Corea no cumple con estos estándares, el simple hecho de ser un socio que comparte la democracia y el estado de derecho no será muy atractivo para Japón.■

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[1] Korea and the United States established the ROK-U.S. New Southern Policy-Indo-Pacific Strategy Dialogue channel in August 2020. Despite the COVID-19 pandemic, working-level consultations were held virtually, leading to the decision to strengthen law enforcement, cybersecurity, and cooperation with Pacific Island countries jointly by Korea and the U.S. Furthermore, additional consultations on infrastructure investment in ASEAN and the Mekong region were initiated in late 2020.

■ Author: Kim Tae-gyun_Profesor en la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo su doctorado en la Universidad de Oxford en el Reino Unido y en la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados (SAIS) de la Universidad Johns Hopkins en Estados Unidos. Sus principales áreas de investigación incluyen estudios de desarrollo internacional, estudios de paz, sociología política internacional y gobernanza global. Sus principales libros y obras editadas incluyen:The Korean State and Social Policy: How South Korea Lifted Itself from Poverty and Dictatorship to Affluence and Democracy (Oxford University Press, 2011), 《Coexistencia contrahegemónica: Reproducción asiática de la rendición de cuentas global》 (Seoul National University Press, 2018), y 《Teoría crítica coreana del desarrollo internacional: Reflexión evolutiva sobre el desarrollo internacional》 (Paju Books, 2019).

■ Responsable y editor: Park Han-soo_Investigador en EAI

Contacto: 02-2277-1683 (ext. 204) hspark@eai.or.kr