[EAI 工作论文] 自由主义系列 ②_ 社会自由主义与韩国的代议制民主问题

I. 绪论：作为“人人平等”思想的自由主义及其实现途径

国家或社会成员是否能够真正享有平等的自由？如果这仅仅是一个理想，那么，有没有哪怕不完美但能无限接近这个理想的途径呢？

本文认为，至少在韩国，转向协商一致制民主是最为现实的途径。[1]下面我们将逐一探讨其论据。

自由主义形成于16至18世纪，它以“人人平等”思想为基础，通过市民革命推翻了君主专制和等级制度社会，为建立以民主和法治为基石的平等市民社会做出了贡献（李根植 2009）。然而，到了19世纪，随着资本主义的发展，自由主义逐渐演变为自由市场主义，即自由主义被歪曲为经济自由至上主义，其追求平等的动态精神被市场和资本家所束缚。自由主义变得软弱无力，沦为一种更有利于权贵和富人的保守主义思想。

19世纪末，为了纠正这种荒谬的状况，恢复自由主义的进步性运动风起云涌。约翰·斯图尔特·密尔、托马斯·希尔·格林、伦纳德·霍布豪斯等人倡导的“社会自由主义”或自由主义修正主义的兴起便是例证。在被称为“经济自由主义”的19世纪，尽管欧洲发达国家的国民财富因资本主义发展而巨增，但贫富差距的加剧却使占市民大多数的劳动者等群体陷入了更加悲惨的境遇。社会自由主义者开始主张，在当代社会，威胁绝大多数市民自由的已不再是政治权力，而是贫困、失业、大资本家的横行、公共品不足等资本主义弊端。因此，为了解决这些问题并维护社会市民的自由，政府的干预是必不可少的。

由此，一种区别于被扭曲为经济自由主义的“古典自由主义”的独立自由主义路线——社会自由主义——应运而生（Kloppenberg 1986）。它是一种重视包括社会经济弱势群体在内的所有市民免于贫困、边缘化和恐惧的自由的新自由主义理念。此后，为了区别于强调最小政府或接受经济自由主义的早期自由主义，这种强调政府作用的社会自由主义思潮也被称为“进步自由主义”。

让我们通过徐丙勋的译本，重温社会自由主义的倡导者之一约翰·斯图尔特·密尔在《论自由》中强调的自由主义核心原则（密尔 2013 177）。“凡仅涉及本身之行为，即不害他人者，社会无权干涉。”换言之，个人的自由只有在不给他人造成不正当损害时才被允许。李根植称之为密尔所阐明的自由主义第一原则（李根植 2011 38-39）。

密尔的这一原则再次明确了自由是建立在“人人平等”思想基础上的价值。因为人人平等，所以任何人的自由都不应受到不正当的侵犯，因此，个人的自由只能在此限度内被允许。按照这一原则，正如过去市民通过市民革命限制了王室和贵族专享的政治权力或政治权力行使自由一样，在资本主义迅速发展的19世纪，也需要以社会自由主义的名义来规制富人和大企业等经济权力者的市场自由。因为经济权力者的无限权力行使（其模式类似于民主时代之前的政治权力者）可能给普通市民带来严重损害。为了让所有市民都能平等地享有社会自由，必须将经济权力者的自由置于民主控制之下。

19世纪末至20世纪初，社会自由主义思想广泛传播，至少在欧美发达国家，自由主义被视为进步的理念，甚至等同于社会自由主义。这也是英文词“liberal”被用作“进步的”或“进步主义者”的背景。自由主义就这样恢复了其本来的进步性。第二次世界大战后，以进步自由主义为基础的福利国家或修正资本主义制度在发达国家得以确立。

如上所述，自由主义有时强调免于政治权力的自由，有时则强调免于经济权力的自由。这是因为，主张经济自由的古典自由主义发展为重视社会自由的进步自由主义，甚至演变为平等主义自由主义。虽然侧重点会随时代变化，但其追求的价值始终如一：即所有个人应平等享有的自由。因此，特别是保护社会经济弱势群体的自由，是进步自由主义者的首要任务。任何可能损害或威胁这种自由的集体或组织权力，都应在自由主义的名义下受到限制和控制。这种权力可能是政府，也可能是大企业、媒体或宗教团体。

那么，自由主义如此重视的“人人平等的自由”又该如何守护呢？社会自由主义强调市民免于贫困、不安和恐惧的自由，但具体而言，又该如何从经济权力者手中保护这种社会自由呢？这是关于自由守护的具体机制的问题。

II. 社会自由主义的方法论：激活代议制民主

如前所述，从自由主义形成之初，其倡导者就将民主和法治视为守护自由的制度性机制。也就是说，必须通过以所有个人政治自由为前提的民主和法治来守护人人平等的自由。至今亦是如此。时代变迁，也无法超越此范畴。民主国家或民主社会还能做什么，除了在民主决定的法律、制度和政策框架内，通过国家干预和调整市场经济来维护社会正义与和平之外呢？

简而言之，社会自由主义的方法论就是扩大民主的主张本身，即对任何可能不正当束缚自由公民的权力施加民主控制。然而，这最终意味着通过民主政治的运作，培养和维持弱者和穷人相对于强者和富人的制衡力量（countervailing power）。换言之，实现社会自由主义的核心机制就是提供（为社会经济弱者服务的）政治制衡力，对此需要进行更详细的讨论。

事实上，按照教科书的定义，韩国1987年以来的体制很难称得上是真正的代议制民主。代议制民主是指，作为民主国家主人的公民，通过推举“代理人”来间接运营国家共同体的民主形式。因此，如果多数公民没有自己的政治代表，即处于“被遗弃”无代表状态，那么很难承认这样的国家是代议制民主国家。然而，韩国绝大多数公民缺乏代表其偏好和利益的有效政治代理人。这一点从韩国社会最大的群体——劳动者、小商贩、青年等——的例子中可见一斑。试想一下，他们中有谁拥有自己有影响力的政治代理人？

代议制民主的基本职责在于，通过充分保障普通公民，特别是社会经济弱势群体的政治代表性，使其拥有与社会经济强者抗衡的政治制衡力。如果能让劳动者与资本、中小企业与大企业、青年与中年、穷人与富人至少在政治领域保持平等伙伴关系，那么就有可能制定出保护社会经济弱势群体自由和平等的政策、法律和制度。自1987年体制建立以来，如果代议制民主能够按照其本意积极运作，从而政治能够充分发挥为社会经济弱者提供市场制衡力的作用，那么韩国的经济民主化和福利国家水平，乃至人人都能平等的社会自由水平，本应早已达到相当高的程度。

然而，1987年体制未能充分提供政治代表性给弱势群体，未能将他们纳入政治和政策过程。其结果是社会经济不平等的加剧和两极分化的固化。现在为时未晚。只要建立起能够充分反映占国家绝大多数的社会经济弱势群体的偏好和利益（即民意）的代议制民主体制，经济民主化和福利国家建设，即使从现在开始也完全可以实现。但前提是，宪政体制的改革不可避免，其核心目标应在于通过普遍保障公民的政治代表性，使“包容性政治”（politics of inclusion）能够有效运作（Crepaz and Birchfield 2000）。

包容性政治是指，利益相互冲突、处于对立关系的各主要政治和社会经济势力，都能被“包容”在同一政治体制内，并始终能够“平等且有效地”参与其内部政治和政策过程的政治。换言之，是通过让所有冲突主体“共享政治和政策权力”，使他们在政治上处于平等地位，并通过对话和协商自行解决彼此间的冲突。在冲突激烈的国家，通过这种权力共享的解决方案，成功阻止弱者社会自由受到不正当侵害，从而维持社会整合的案例不胜枚举。

然而，在代议制民主国家，冲突群体和公民参与政治和政策过程，基本是通过政党来实现的。特别是（非正规职位）劳动者、中小企业经营者、青年求职者等社会经济弱势群体的利益和偏好，与资本家和大企业等不同，只有在代表他们的有影响力的政党存在时，才能有效地反映在政策决定过程中。因此，对（经济）权力的持续民主控制，只有当能够充分代表这些弱势群体在内的社会主要冲突主体的多个政党在议会中占有一席之地，并由他们组成政府、运营国家时，才成为可能。归根结底，政党政治的发展是公平保障政治代表性、代议制民主和包容性政治顺畅运作以及实现社会自由主义的前提。

III. 发展政党政治和改革选举制度以实现社会自由主义

1. 韩国的前现代政党体系及其原因

打个比方说，“政治市场”上交易的主要商品是政策、法律和制度。在（代议制民主运作的地方）商品的主要供给者是政党。消费者则是能够行使一人一票的市民。如果市场公平自由，那么能够准确把握多数消费者需求并及时提供商品的政党就会兴盛，反之则会衰落。

在当今韩国社会，最畅销的政治商品无疑是针对非正规职位劳动者、小商贩、青年求职者等所谓“弱大群体”的需求和偏好而设计的政策、法律和制度。他们各自拥有800万、700万、600万名等庞大的群体规模，并且在社会经济上非常脆弱，迫切希望得到能保护自己的政治商品。然而，尽管存在这样购买意愿强烈的巨大消费者群体，韩国政坛却未能出现以他们为主要客户的有影响力的政党。供给与需求严重脱节，这实在令人费解。距离1987年宣布政治市场自由——即政治民主化——已过去三十多年了。

在1987年民主化体制下，兴盛的政党并非是那些声称要提供这些巨大消费者群体所需商品的阶层基础政党，而是那些声称仅代表特定地区的地区基础政党。尽管在增长、分配、安全等主要政策、法律和制度方面，不同地区之间的偏好和强度差异并不大。例如，湖南和岭南地区的非正规职位劳动者或小企业主，在经济民主化和福利国家方面的政策偏好会有多大差异呢？然而，奇怪的是，虽然存在规模可观的“湖南党”或“岭南党”，却不存在“劳动者党”、“小商贩党”或“青年党”。也就是说，非正规职位劳动者、小商贩、青年等在韩国政治市场中被边缘化或排斥。因此，他们得不到自己迫切需要的商品，只能焦急地原地踏步。

民主化三十多年来，韩国政党体系之所以仍然停留在前现代阶段，并导致这种奇怪而令人遗憾的现象持续存在，其根本原因在于1987年宪政体制是一种所谓的“顽固”多数制民主（崔泰郁 2014, 82-83）。1987年体制基本上由两大政治制度运作：一是以小选区一人一票制为核心的国会议员选举制度；二是帝王般的总统制。问题在于，这两种制度（与地区主义相结合）都助长了以人物或地区为中心、垄断性政党体系的形成和维持。[2]这正是1987年体制运作“排斥性政治”（politics of exclusion）而非“包容性政治”的核心问题。

从政党政治层面来看，包容性政治是指，国家的所有政党都能公平地享有（与其支持率成比例的）参与权，从而使各政党所代表的所有公民和利益集团都能有效参与政治过程的政治。这与排斥性政治或赢者通吃政治相对立，后者是指一两个代表强者和多数人的政党排挤所有其他政党，垄断立法和行政部门的政治权力。

如果一个国家被称为“包容性国家”，并且能够有效参与经济政策或社会政策制定过程的、代表弱势群体的优秀政党始终存在，那么该国采纳弱者偏好的经济民主化和福利国家强化政策的可能性就会很高。政党政治的活跃化促成了包容性政治的运作，包容性政治推动了经济民主化水平的提高（重视劳动者或中小企业经营者等经济弱者）并引领了包容性经济，提高了福利国家发展水平并创造了（关照残疾人、多文化群体、青年等社会弱者）包容性社会。因此，政党政治活跃化、包容性政治、包容性经济和包容性社会之间的联系是准确的。那么，为了使包容性政治有效运作，即充分保障弱者的政治代表性，就必须修订宪法和法律的相关条款，以建立现代政党体系并活跃政党政治。因为在代议制民主体制下，政党是保障政治代表性的实际主体。

当社会中代表各种利益集团的多个政党能够均衡有效地运作，并且国家的政治决策由这些政党做出时，包容性政治才能发挥作用。否则，例如，如果代表劳动者或中小企业经营者等主要利益集团的政党不存在或无力，那么占社会大多数的社会经济弱势群体的偏好和要求就无法在政治过程中得到充分反映，而像大企业这样的特定强势集团的利益却可能被过度代表。在这种情况下，很难期待经济民主化或福利国家取得进展。因为排斥弱者的政治将会运作。归根结底，包容性政治的核心要素是能够如实代表包括社会经济弱者在内的所有公民的利益和偏好的有影响力的政党的共存。

如前所述，1987年宪政体制下的政党政治是以湖南或岭南等特定地区为基础的庞大政党为中心进行的。政党的中心并非是理念、价值或政策基调，而是由深受特定地区民众——如湖南人或岭南人——的期待和信任的、富有魅力的地区名士所提供。理所当然，这种前现代的地区或人物中心政党体系，未能充分保障（遍布全国的）社会经济弱势群体的政治代表性。因为政党的根本基础并非是社会经济阶级、阶层或部门，而仅仅是特定地区。

在当前韩国的社会经济状况下，政治代表性保障最为紧迫和迫切需要的群体，无疑是非正规职位劳动者、小商贩、青年等。他们中的相当一部分人仍然因贫困、失业和其他社会经济恐惧而过着不安的生活。他们也应该享有适度的社会自由。除了政治解决方案，似乎没有其他途径。难道不是吗？然而，在现有的政党体系中，并不存在代表他们的有影响力的政党。更大的问题是，在目前的宪政体制下，今后也无法出现这样的政党。

2. 发展协商一致制民主与改革选举制度

为提升韩国的社会自由主义水平，必须改革宪政体制。必须大胆地改造构成1987年体制的主要政治制度。制度改革的方向已经确定：必须从赢者通吃式多数制民主发展为权力分享式协商一致制民主。

如前所述，如果说代表社会主要冲突主体的多个有影响力的政党（根据理念和政策基调的差异）左右排列在议会中，他们（主要以联合政府的形式）组成政府，并以（非赢者通吃的方式）分享权力的方式运营国家，是政党民主活跃化及其结果，那么这通常是协商一致制民主而非多数制民主所能期待的发展景象。协商一致制民主的核心特征是以政策和理念为中心的多元政党制发达，而这种多元政党制与比例性高的议会选举制度和联合政府式的权力结构相互关联。也就是说，比例性高的选举制度推动了以政策和理念为中心的多元政党制，由于有多个有影响力的政党，导致任何一个政党都无法单独获得过半数席位的情况常态化，从而协商一致式权力结构得以制度化，这又进一步促进了多元政党制的发展。

决定政党体系的最重要变量是选举制度。例如，正如“杜弗热法则”所广为人知的那样，小选区一人一票制倾向于产生两党制，而比例代表制则倾向于产生多党制。因此，只有引入能够保障各政党得票率与议席占有率之间比例性的新选举制度，才能使能够充分代表我国社会多样化偏好和利益的（得票率和议席占有率均为）10%的政党、20%的政党、30%的政党等多样化政党涌现，从而确立包容性政治运作的前提条件——以政策、价值、理念为中心的“结构化多党制”。

尽管2019年进行了选举法改革，但韩国的选举制度仍然是以小选区一人一票制为中心，比例性并未得到充分保障。此外，这种不比例的选举制度与地区主义相结合运作。因此，选举制度造成的民意扭曲现象必然非常严重。众所周知，维持特定政党对某地区的垄断性占据是其问题的核心之一。

在韩国这样一个地区主义仍然是选举政治主要变量的国家，由理念或政策组成的全国性政党候选人很难在小选区内击败扎根于当地的现有地区政党候选人而当选。因为像岭南党或湖南党这样以地区为基础的庞大政党的候选人，可以享受所谓的地区优势，因此相对于“外地”政党或全国性政党的竞争者，他们总是处于有利地位。更何况， 상대다수대표제（相对多数代表制）并不要求必须获得超过50%的选票，只需比竞争对手多一票即可当选，这使得地区政党候选人能够随时煽动地区情感，最大化地区选票的动员，从而处于有利地位。总之，只要与地区主义相结合的小选区一人一票制仍然是国会议员选举制度的核心，那么以理念、价值、政策为中心的多党制就不太可能得到发展。

实质性的全面比例代表制或向比例性更高的选举制度改革，至今仍是韩国最重要的政治课题。2019年的选举法改革（充其量）只是一项未完成的改革。

在议会选举制度比例性较低的国家中，很难找到以政策和理念为中心、结构化多党制得以发展并稳定运作包容性政治和协商一致制民主的例子。经济民主化和福利国家发展水平较高的国家，即能够充分保护和保障社会经济弱势群体利益和偏好的国家，几乎无一例外地是比例代表制-协商一致制民主国家。对韩国而言，实现社会自由主义需要改革选举制度。

IV. 结论：再次改革选举制度！

2019年是韩国可能终于成为比例代表制国家的一年，充满了期待。在此之前的2018年12月，以巴른미래党、民主和平党、正义党等所谓“在野三党”领导人为首的绝食、帐篷示威以及市民社会的改革呼吁运动，在严寒中持续了十多天。舆论开始转向反对或对选举制度改革持犹豫态度的共同民主党（以下简称“民主党”）和现在的国民力量党（当时自由韩国党，以下简称“自由韩国党”）不利的方向。这使得两大政党感受到了相当大的压力，于是改革讨论才得以进展。最终，当月中旬，朝野五党院内代表齐聚一堂，发表了“积极探讨引入联系型比例代表制的具体方案”的联合声明。此后，尽管经历了数次波折，但进入2019年后，选举法改革讨论正式展开。

选举法改革的初衷固然是为了响应市民社会长期以来的愿望，提高国会议员选举制度的比例性。然而，在讨论过程中，两大政党不断表现出党派私利的行为。因此，法律改革的初衷大打折扣。尽管2019年末引入了新的选举法，但很少有人相信国会议员选举制度的比例性会因此稳定提高，多党制会随之发展，新法律的内容十分草率。

事实上，在1987年体制下，两大政党虽然事事对立，却共享着两党制的利益。因此，两党都对推动多党制发展的、比例性高的选举制度的引入持抵触态度。然而，进入2019年，民主党改变了态度。为了获得通过公诉人委员会法所需的小党派的支持，他们愿意合作推动小党派迫切希望的选举制度改革。

实际上，原本持消极或至少是消极态度的民主党，在选举制度改革上终于展现出积极姿态，这让小党派感到兴奋。他们急于在民主党态度转变之前，无论如何都要尽快完成改革。于是，他们产生了通过（省略协商过程）多数派力量推动改革的诱惑，尽管改革的初衷是为了走向协商一致制民主。因此，他们采用了所谓的“快速通道联盟”，而引入所谓的“准联系型”比例代表制则是这种“多数派联盟战略”的成果。本应是为了“协商一致制”民主的选举制度，却以“多数制”的方式被强行通过。

因此，自由韩国党公开表示反对，并堂而皇之地动用各种变通手段，公然无视修改后的选举法的初衷。设立卫星政党就是其中一环。更令人啼笑皆非的是民主党的态度。本应与小党派联合完成选举制度改革的民主党，却与自由韩国党一样，设立卫星政党，将自己制定的新选举法架空。

2020年的国会选举结果，清晰地表明了在现行选举制度下，韩国的政党政治，即韩国的代议制民主，未来将如何发展。那就是两党制的强化、赢者通吃式民主的深化、排斥性政治和对抗性政治的恶化，以及民主政治代表性提供功能和社会冲突调节功能的弱化。在这种情况下，社会自由主义几乎没有发展的空间。

必须再次推动选举制度改革。并且，改革必须以提高比例性为目标。由此，必须打破以地区为基础的现有垄断性政党体系，建立充分反映民意、能够充分代表各种社会经济利益的包容性政党体系，并在此基础上确立协商一致制民主。

再次强调，韩国是所谓的“顽固”多数制民主国家。在充斥着赢者通吃、败者为寇的对抗性政治的韩国政治中，很难期待弱者和少数者的自由能够得到有效和持续的保障。这意味着，只要当前的1987年多数制民主体制得以维持，韩国社会自由主义水平大幅提高的可能性就非常低。多数制国家要发展为协商一致制民主国家，从而让国民都能享有相当程度的社会自由，首先必须将赢者通吃式的选举制度改为权力分享式的选举制度。引入真正意义上的比例代表制，或许不是提高社会自由主义水平的唯一方法，但无疑是最有效的方法。■

参考文献

李根植. 2009. 《共生自由主义：自由、平等、共生与社会发展》. 首尔：Dolbegae

李根植. 2011. “进步自由主义与韩国资本主义” 崔泰郁 编. 《自由主义能进步吗》. 首尔：Politeia

崔泰郁. 2011. “韩国式协调市场经济与协商一致制民主” 崔泰郁 编. 《自由主义能进步吗》. 首尔：Politeia

崔泰郁. 2014. 《论韩国式协商一致制民主》. 首尔：Chaeksesang

密尔, 约翰·斯图尔特. 2013. 《论自由》. 徐丙勋 译. 首尔：Chaeksesang

Crepaz, Markus M., and Vicki Birchfield, 2000. “Global Economics, Local Politics: Lijphart's Theory of Consensus Democracy and the Politics of Inclusion." eds., Markus Crepaz et al. Democracy and Institutions: The Life Work of Arend Lijphart. Ann Arbor: The University of Michigan Press.

Kloppenberg, James. 1986. Uncertain Victory: Social Democracy and Progressivism in European and American Thought, 1870-1920. New York: Oxford University Press.

Lijphart, Arend. 2012. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven: Yale University Press.

[1] 本文部分摘录并修订、补充了作者编著的《自由主义能进步吗？》一书的序言和第八章中的相关内容。此处使用的“合意制民主”（consensus democracy）是莱帕特（Lijphart 2012）所分类的两种民主类型之一。如果将另一种类型“多数制民主”（majoritarian democracy）称为赢者通吃型民主，那么合意制民主则可称为权力分享型民主。

[2] 因此，为促进包容性政治的发展，选举制度改革和权力结构重组将是两大任务，而本文将集中探讨选举制度改革问题。

■ 作者：崔泰旭_韩国自由艺术中心主任。在美国加州大学洛杉矶分校（UCLA）获得政治学博士学位。曾任韩东大学教授、翰林国际大学院大学教授、昌比编辑委员、比例民主联合共同代表等职务。主要研究领域为民主与市场经济、福利国家的政治经济学、东亚经济一体化等。主要著作包括《自由主义能进步吗？》（合著）、《创造福利韩国》（合著）、《论韩国式合意制民主》、《青年人民党》等。

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