[EAI 工作论文] 2022总统成功条件系列：⑥ 构筑稳定施政的桥头堡

1. 总统发挥领导力的起点：党·政·青的沟通与合作

专家们指出，总统领导力成功的因素包括多种素质和环境。许多论者认为，总统的领导力是远见 제시能力、组织能力、沟通能力、政治力等素质的函数。格林斯坦（Greenstein, 2004）指出，虽然无法给成功总统的素质排序，但其作为大众沟通者的能力以及领导者的情商EQ的重要性不容忽视。当多种领导力美德和谐统一时，总统就能在国政运营上取得高成就。政治领导者的成功取决于在既定环境下，通过谈判与妥协协调各种利益关系，达成共识，并进而实现国民的团结。从这个角度看，总统宏伟愿景的立法与政策支持对于评价总统的成功与否至关重要。而政治力得以发挥的最重要部分便是党政关系或党政关系。这将是形成行政部门与立法部门之间圆满关系的基础。也就是说，总统稳定的国政运营能力（governability）和领导力的发挥，始于成功的党政关系，这绝非夸张。

在总统制下，政党，特别是执政党，起着润滑剂的作用，促使国会与行政部门紧密合作，并能自然地缓和三权分立国家中行政部门与立法部门之间的竞争。所谓的“执政党占多数，在野党占少数”的统一政府（unified government）中，政府在国会内获得大量友好支持。即使党内纪律不像议院内阁制那样严格，当总统与执政党所属议员们保持高度的一体感和凝聚力时，国政运营就能实现和谐与合作。然而，在“执政党占少数，在野党占多数”的分立政府（divided government）中，国会立法议程的处理将变得困难。特别是当当选总统缺乏“汝矣岛政治”经验时，通过与执政党议员建立一体感来 확보支持基础就显得更为必要。为通过政党凝聚力形成总统与立法部门的顺畅关系，也需要关注政府形态的特点。因为总统制和议院内阁制下的党政运营具有截然不同的特性。特别是韩国采取了具有内阁制属性的总统制，利用党政关系的这一特性也可能成为一种替代方案。在内阁制中，可以通过威胁议员不合作就无法进入内阁来施加压力。然而，在总统制下，总统和国会议员各自获得国民的合法性，这基于双重合法性（dual legitimacy）。因此，理论上期待与内阁制同等的凝聚力是困难的，总统对国会的控制程度也不可能达到内阁制中总理控制国会的程度。在韩国的情况下，可以加入内阁制属性，让议员担任政府的部长。因此，需要关注其与纯粹总统制的不同之处。

因此，必须认识到作为总统成功要素的政治力在很大程度上是通过顺畅的党政关系来发挥的。本章将回顾民主化以来韩国党政关系呈现的特点与问题，并就新当选的第20任总统及其政府建立妥善党政关系的方向提出几点建议。

2. 民主化以来渐行渐远的党政关系

党政合作的依据

党政关系在国务总理训令第703号中被明确规定为“行政部与政党之间的政策协商工作”。过去，此项工作集中于行政部门与执政党的关系，而如今则涵盖了与执政党和在野党双方的关系。追溯党政合作的渊源，官方记录始于1963年12月19日民主共和党第100次党务会议，决定从1964年起定期召开总统出席的党务委员和国务委员联席会议及座谈会。1965年4月8日，朴正熙总统发布了《关于改善政党与政府间有机合作方针的指示备忘录》，并于4月20日经国务会议审议通过，从而为党政合作奠定了制度基础。韩国党政合作的理论基础在于执政党与行政部门在国家政策决定上对国民负有的责任。换言之，是为了让执政党与行政部门积极吸纳国民的要求和批评，高效推进政策，从而获得国民支持。民主化以来，党政合作制度的依据规定可整理如下表1。连接执政党与行政部门的职能，自第五共和国起，废除了无任所部长，设立了政务长官室负责此项工作。然而，金大中政府上任后，废除了政务长官室，由国务总理室负责统筹党政合作事宜。

文在寅政府的党政协商制度通过国务总理训令第703号（2017年12月14日修订）得以制度化，与朴槿惠政府时期的制度相比变化不大。具体内容方面，行政部门的党政协商工作由国务总理统筹协调（第3条），党政协商工作的对象包括法律案、总统令草案、对国民生活或国家经济有重大影响的政策相关的总理令、副总理令、预算案或国政课题履行方案等（第4条第1款）。为进行党政协商，设立了高级党政协商会议，国务总理与执政党代表协商，原则上每月召开一次会议。此外，在各部、处、厅及委员会与执政党政策委员会之间设立了部委别党政协商会议（第8条），由相关部门负责人与政策委员会主席共同主持，原则上每两个月召开一次。

表1 党政合作制度依据规定之变化

虽然制度化的正式党政合作是核心，但此外还存在多种类型的非正式党政协商渠道。利用正式渠道时，由于人员过多和媒体曝光压力等原因，难以进行深入讨论，且无法提高实务层面的工作效率，因此实际运作中也会采用非正式协商渠道。总统主持的非定期党政会议或党政间的人事交流等，也可广义地视为党政协商。在党政之间出现僵局或分歧难以弥合时，总统可亲自出面进行协调。此外，对于重大的未决事项或争议颇多的国家政策等敏感议题，总统也可亲自邀请朝野政党代表进行说明并寻求同意，以此作为打破政局僵局的对策。

党政关系环境

要审视总统的党政协商环境，首先需要分析国内外政治形势。接着，作为发挥政治领导力的条件，需要考察以政党体系和国会席位占有情况为中心的“分立政府”与否，以及国会与总统之间的关系是否具有妥协性。下表2分析了1987年民主化以来历任总统的政治状况等领导力环境。

政策的执行需要国会的立法过程。因此，审视领导力环境首先要关注国会的政党体系和院内地位，即是否为分立政府。在分立政府，即“执政党占少数，在野党占多数”的情况下，应本着团结与合作的精神，积极与在野党对话。过去，为了确保稳定的多数席位，在执政初期曾试图人为重组政坛，但遭遇在野党的强烈抵抗。总统为了维持其帝王式权力，曾多次试图通过歪曲民意将分立政府人为转变为统一政府，企图破坏代议民主制。卢泰愚、金泳三、金大中总统时期的人为合并、吸纳无党籍议员、挖角对方政党议员、借人头等是典型案例。在此过程中，总统所属政党与反对党之间的对立造成的政局僵局，使韩国民主主义的前景黯淡。因此，在执政初期，必须彻底分析自身领导力的局限性，之后在立法过程中寻找发挥领导力的途径。特别是卢武铉总统时期试图通过绕过党和国会直接向国民呼吁的改革派-民粹主义领导力，无法避免总统与国会之间的僵局。执政初期以统一政府形态启动的案例，仅限于三党合并后的金泳三政府、李明博政府、朴槿惠政府。因此，其他总统要发挥领导力，很难获得国会院内支持。

即使是统一政府，即“执政党占多数，在野党占少数”的格局，如果执政党想凭借多数席位独断专行，也常常会遭到少数在野党的激烈抵抗。卢泰愚、金大中、卢武铉、文在寅政府均以“执政党占少数，在野党占多数”的局面启动。卢泰愚·卢武铉总统时期，以分立政府启动，建立了妥协性的总统-国会关系；而金大中·文在寅总统时期则形成了对立关系。即使总统在党内的权力很强，青瓦台主导的单方面国政运营也可能招致诸多抵抗。这会导向人事独断和政策独断，独断、专行、固执最终会招致民心离散。结果，这再次导致了执政党在选举中的失败。当总统在党内权力强大时，与缺乏妥协能力（inability to compromise）和不成熟的政治技巧（poor political skills）相结合，会导致总统支持率下降。失败的总统们大多忽视政党、国会、媒体等正式政治制度和程序，只重视自己的支持团体或阵营，采取非常独断的国政运营方式。在韩国，威权主义总统的一贯国政运营风格是独断、专行、固执。中期评估性质的各种选举中，对总统独断和专行的审判是常客，这便是明证。不成熟的政治技巧与缺乏妥协能力有相似之处，这意味着特定总统在动员国民支持以实现其政治议程方面能力不足。不反映连接基层选民的政党的声音，政策的反应性也较弱，政策失败的后果也非常严重。

总统执政初期，在党内的权力方面，金泳三和金大中总统都拥有非常强大的地位。所谓的“三金时代”的政治影响力达到了顶峰，他们对党内公职候选人提名拥有强大的影响力。然而，在“三金政治”衰退后，在党内民主化的潮流中，卢武铉总统宣布党政分离，与党保持距离。虽然无法将领导力环境一概而论，但可以看到根据各种党内权力关系、国会席位分布、政党体系以及总统个人个性等因素，领导力得到了弹性发挥。

党政协商体系

现行国务总理训令规定的主要党政会议包括高级党政协商会议（第7条）、部委别党政协商会议（第8条）、实务政策协商会议（第5条）等（参见表3）。如果不存在执政党，则可由政党政策协商会议（第7条之2）发挥作用。除这些例行会议外，有时也会召开总统与执政党代表及领导层之间的非例行会议来协调当前事务。

虽然各届政府略有差异，但官方上以高级党政协商会议和实务党政协商会议为中心。除了正式会议外，政党政策委员会的政策调整会议也有部委参加，以协调意见。然而，现有的会议作为事前协调的实质性协商渠道效果并不高。此外，与在野党的政策协商几乎不存在。卢武铉总统时期曾规定在没有执政党的情况下设立政党政策协商会议，但之后未能有效发挥作用。

表2 民主化以来党政关系环境变化

党政之间的冲突类型

党·政·青之间的冲突主要可分为政务冲突、政策冲突、人事冲突。第一，政务冲突多发生在党与青瓦台之间的权力竞争过程中。李明博总统在党内与朴槿惠代表的候选人竞选过程中发生过冲突。当选后，因干预党的公职候选人提名而引发了党青之间的冲突。2008年总选中，亲李明博派对所谓的亲朴槿惠派进行了“公职提名屠杀”，侥幸存活的亲朴槿惠派在2010年世宗市问题上否决了李明博政府的世宗市修改案，导致李明博总统跛脚。2012年总选中，亲朴槿惠派大幅淘汰了亲李明博派，延续了派系冲突。这又导致了2016年总选的提名风波，并最终成为保守派分裂乃至弹劾的导火索。因此，虽然卢武铉总统时期的党政分离存在问题，但人为争夺党内主导权的企图也逆党内民主化而行，成为恶化党政关系的契机。需要铭记的是，这种党青之间的冲突最终导致了整个政治圈的共同毁灭。由此可见，在总统党内权力较弱的情况下，试图争夺党青主导权，会引发许多后续冲突，并最终导致党在选举中的竞争力丧失和总统对国政的领导力丧失。

这种政务冲突在共同执政的金大中政府中也十分突出。金大中政府因内阁制修宪、国民会议-自民联合并、选举制度改革等政治负担较重的议题而不断发生冲突。此时，为了顺利解决这些冲突，需要紧密的共同执政党之间的协商和党政协商。然而，在金大中政府时期，国民会议和自民联分别召开了党政协商会议，行政部门的实务人员必须参加两党的党政实务协商会议。此外，两党虽然共同参加总理主持的高级党政会议，但在具体执行层面，部委别党政协商会议却分开举行。因此，初期持续出现的党政不协调导致的政策混乱被认为是执政党经验不足。但此后政策混乱持续，最终被指责为政府准备不足、缺乏实质性党政协商、相关部门与执政党之间政策协调不足等（加尚俊·安顺淳 2012）。

第二，可以指出政策性冲突。从履行总统大选公约的角度和需要赢得选举的政党立场来看，两者经常相互对立。李明博政府的“四大江工程”是开发与环境保护立场差异极为鲜明的公约。李明博候选人在总统大选过程中，以降低物流成本、确保水资源、发展旅游业等理由，不顾政治圈、市民团体的反对，推进了“四大江工程”，投入了22万亿韩元以上的预算。该工程的推进导致了国论分裂，最终使政策问题转化为政治问题。这种不顾一切的政策推进演变为党内冲突，在朴槿惠总统当选后进行的审计院审计中暴露了许多问题，至今关于未经党政、朝野协商强行推进的政策仍有争议。

文在寅政府在当选后立即宣布了“脱核电”政策。该政策在未与党内、专家进行充分沟通的情况下，仅仅因为是大选公约便被宣布。甚至连已分别完成30%和15%建设的 신고리（新古里）5、6号机组和신한울（新韩蔚）3、4号机组的建设也决定中断。最终，在核电界、政界、媒体等的激烈反对下，政府成立了公论化委员会，决定是否恢复 신고리（新古里）5、6号机组的建设。经过公论化委员会的审议过程，最终经历了恢复建设的混乱。在总统大选公约制定过程中缺乏民主程序，仅凭公约为由主张当选后获得国民委托，是無理的。

表3 主要党政会议

青瓦台或党方面的单方面政策推进遭到行政部门反对的场面并不少见。例如，针对党·青在推进“收入主导增长”政策时，企划财政部以国家财政负担为由表示“国家财政不是取之不尽的”，从而提出了反对意见。党·青对行政各部门的“不作为”进行批评或要求改革的声音高涨，这也是党政不协调的一个例子。文在寅政府在推进住房政策、核电政策或公职候选人推荐及听证会过程中出现矛盾，在2021年首尔市长、釜山市长补选后，党方面要求推进党主导的国政运营。金泳三政府时期，非正式渠道（非官方线路）而非党政协商等正式渠道实质性地策划和调整政策的倾向，导致青瓦台、党和行政部门频频陷入困境。

第三，可以举出人事冲突。许多总统认为改革的核心始于“人事清算”。金泳三总统认为“为政即是改革”。也就是说，他认为改革就是非主流派别对主导派别既得利益集团进行的人事清算（金亨俊 2007）。在这样的人事清算过程中，产生了改革抵抗势力，社会分裂为改革派和反改革派，相互争斗和对立。如果不改变错误的惯例和政治框架，仅仅更换人员就称为改革，这必然会形成党内主流与非主流、亲XX与非XX的对立格局，削弱党内凝聚力。最终，通过这种人事清算推进的改革，仅仅停留在“个人化改革”，未能发展为“制度化改革”。

此外，为了改革的成功，常常沦为“改革派必须团结一致”的站队行为。文在寅总统的人事任命忠实于“选拔与总统国政理念一致的人士”的原则。但实际上，却接连遭到“亲文（亲文在寅派）”人事任用的批评。从围绕前法务部长官曺国任命引发的近乎国论分裂的争论可以看出，主要内阁成员的人事任命时，专业性和道德性争议从未间断。结果，未经在野党同意而强行任命的案例超过了30人（在国会听证会上）。虽然人事听证会本身存在问题，但不能认为人事任命权的独断是理所当然的（申恩星等 2021）。特别是对于需要经过人事听证会的职位，如果事先与政党领导层和党政协商进行协调后，再进行任命程序，就可以减少党的反对和听证会的纷争。

此外，因政策失败或政治责任而进行问责人事后，又将这些人再次任用在要职，这种“回转门”式人事任命，对于需要赢得选举的政党来说，无疑是为难。在文在寅政府中，因最低工资副作用等事实上的免职的总统政策室室长被任命为驻华大使，或者因经济指标恶化而被撤换的经济首席被立即任命为总统直属政策企划委员会特别委员会委员长，这些都是典型例子。这种现象在李明博、朴槿惠政府时期也很常见，不仅在野党，就连执政党内部也引起了强烈反对。李明博政府时期，秘书室长因狂牛病事件辞职，但又被任命为驻华大使；朴槿惠政府时期，因世越号沉船事故被免职的国家安保室室长被任命为驻华大使，受到了“回转门人事”的批评。

3. 建立妥善党政关系的途径是什么？

构筑自主性与相互依存性协调的党政关系模式

党政合作从确保执政党与行政部门在国家政策决定上对国民的责任性这一角度来看具有意义（权赞镐 1999）。同时，从政府政策效率与政党国民代表性的协调角度来看也很重要（崔恒淳 2007）。因此，有必要避免机械的党政分离要求和过度的党政一体化要求，根据新情况建立合适的治理模式。适合韩国政治现实的党政治理，应通过有效确立来提高青瓦台的国政运营效率、政党的国民代表性、行政部门的民主性和效率。这需要根据环境因素，如政党体系、分立·统一政府的院内席位分布、总统在党内的地位等，来制定党青、党政关系模式。

其要点在于谋求政党与政府自主性（autonomy）和相互依存性（interdependence）的协调（任成学 2015）。在保持自主性的同时，应保持紧密的相互依存，以提高总统成就推进和政党选举胜利这两个目标的协同增效。首先，这两大维度——自主性和相互依存性——可以通过政党与政府关系层面来判断。过度强调自主性有导致共同毁灭的风险。直到金大中政府，总统兼任执政党总裁，总裁秘书室长和政务长官等作为党青间的信使，致力于确保党政一体化。然而，从卢武铉总统时期开始主张党政分离，由于指向性不同（青瓦台：重视成就，党：重视选举），出现不协调，导致党青都未能取得预期成果。最终，卢武铉总统本人也承认了其长期以来主张的党政分离的局限性，称“政治的中心是政党，政权由党产生。党政分离需要重新审视”（2007年6月）。

需要尊重政党自主性的领域是公职候选人推荐过程。迄今为止，党青之间政务冲突主要表现在公职候选人推荐领域。考虑到这一点，让政党根据其制定的原则和标准自主决定候选人至关重要。当然，这是以政党公职候选人选拔过程的民主化得到保障为前提的。如今，随着粉丝政治（fandom）的活跃，如果总统当选人的粉丝介入政党领导层选举或公职候选人选举，党青间的自主性就会被破坏。这些群体在党内公职候选人选拔过程或国政主要政策决定的舆论收集过程中拥有很大的影响力。他们通过缴纳党费以正式党员身份参与政党的公职候选人选拔或党员协议会会长选举，对总统候选人、市道知事候选人、基础团体长候选人、国会议员候选人的竞选产生压倒性影响。由于他们的支持是非评判性的、盲目的，因此具有很强的排他性。因此，如果他们介入政党的公职候选人选拔过程，无论总统意愿如何，党青间的政务冲突都不可避免。

其次，需要关注政策决定中的相互依存性。权力融合型的议院内阁制，行政部门和立法部门具有同质感，在国政共同运营方面较强。然而，总统制在权力分立原则的同时，拥有不同的选区。因此，在政策上可能存在不同的见解或方向。由于这些特性，总统制比议院内阁制更容易发生分配性冲突（distributional conflict）（Persson, Roland and Tabellini 2000）。议院内阁制下的议员们为了维持执政联盟（governing coalition）有共同利益，而在总统制下，议员们由于需要代表选区利益，更多地从地区出发活动，更容易与考虑国家整体的总统发生冲突。这种现象发生的原因在于总统制制度属性，它允许选民在大选和总选中做出不同的选择。也就是说，选民在国会大选时会考虑总统在国家政策中的作用进行投票，但在选择议员时，会更多地考虑地区问题。因此，议员们对选区选民的偏好非常敏感，由于选举周期不同等原因，当总统推进政策议程时，会要求与党进行更紧密的协商。

因此，总统当选人有必要构建一个自主性和相互依存性相协调的合作模式，并在党内形成共识至关重要。对于缺乏汝矣岛政治经验的人来说，需要将党青、党政之间的一定程度的意见分歧理解为自然且不可避免的现象。但是，必须警惕可能导致共同毁灭的过度混乱和冲突，并寻找能够共赢的最佳方案。为此，需要在各具体层面制定方案，例如，在党内职务及公职候选人选拔过程中广泛承认党的自主性，并通过任命党内人士担任政府职务来加强党与各部门的相互依存性。

积极利用人事交流和实务政策协商会议

以现行高级党政协商会议为中心的党政关系，事后性较强，且往往仅限于每月一次的形式性会议。将党青的政策议程明确传达给政府，并与政府协商制定合理的推进方案至关重要。党青协商过的政策，如果盲目强迫政府相关部门执行，很容易引起反弹或导致公务员“不作为”。为防止这些问题，建议积极利用党政策委员会主席与相关部门负责人之间的实务政策协商会议，在党政协商规定中明确的事项的制定阶段进行事前协商，这样会很有益。

此外，有必要积极利用党政间的人事交流，探索党政关系的新模式。虽然不是党政直接协商政策的方法，但可以将其作为党政合作的基础。韩国宪法和法律虽然采取总统制，但具有许多内阁制的要素。总统任用其所属政党人士担任公职，是为了实现党政一体化，是内阁制的要素，也是党政合作的基础。特别是如今在包括部长在内的高级公职人员人事听证会通过困难的情况下，日益增多地从在国会常任委员会积累了专业性的国会议员中选拔担任行政部门的部长等职位。这是构建党政合作通道，将党和总统的意愿传达给行政部门，提高国政运营责任性的有力方法。拥有国会常任委员会委员长经历或在同一常任委员会任职两次以上的人，可以积累相当的专业性。如果具备这些经历的人被任命为行政部门部长，不仅能期待其在政策上的专业性，还能在部门统率能力方面带来积极效果。

这样，党内人士进入内阁后，可以更容易地推进党与政府之间的沟通和政策协调。从政党方面来看，可以推进不脱离民心的政策，并且在将议员们的政策要求反映到政府方案中也有很大帮助。从政府方面来看，可以通过部长直接获得在部门制定的政策的立法化支持。特别是对于政党而言，通过给予党内有影响力的人物积累实际行政经验的机会，可以广泛 확보具备国政经验的人才库。通过这一过程，也有助于提高政党未来执政能力。

此外，在人事配置方面，也可以规划向能加强党·政·青合作的方向进行调整。在任期初组阁时，通过跨执政圈的调整，将“团队协调”作为主要标准，可以创造合作的协同效应。主要方面，需要在政务线（政务首席秘书-党内代表或党代表）、外交安保线（外交部长-统一部长-外交安保首席秘书）、经济线（企划财政部长-经济首席秘书-政策委员会主席）、宣传线（国政宣传-青瓦台发言人-党发言人）的构成上，考虑团队协调和协同效应进行细致的人选规划。特别是考虑到现有党·政·青之间的冲突类型，政务冲突的比重较高且影响广泛，因此有必要选拔具备与党代表顺畅沟通能力的任职者担任秘书室长或政务首席秘书，并赋予适当的权限。特别是对于缺乏汝矣岛政治经验的总统，让其了解党代表的意图，并作为总统与政党代表之间的沟通渠道至关重要。在“执政党占少数，在野党占多数”的情况下，也需要具备与在野党建立良好关系的能力。

从 인수위（过渡委员会）阶段开始，制定公约的系统化管理方案

在政策制定时，需要提高意见协调和推进的效率。首先，建立履行总统公约的体系并制定履行方案至关重要。总统大选期间，由候选人或政党提出的公约事项，应在 인수위（过渡委员会）阶段进行综合，并制定履行方案。

总统当选人在设定国政愿景时，应高度重视与竞选过程中公布的公约的一贯性。当选人应努力确保其国政愿景设定和政府构成充分反映竞选公约。因为任期5年后的国政成就，取决于对公约履行结果的评价。在设定包括公约在内的国政愿景时，需要考虑5年任期非常短暂。考虑到这一点，需要考虑选择什么并集中精力。此外，还需要考虑选民对总统大选期间提出的公约的反应。李明博总统的“四大江开发项目”或文在寅总统的“核电站1号机组报废问题”等公约，曾引起国民的极大争议。因此，引起国民争议的竞选公约，在 인수위（过渡委员会）阶段，通过收集国民舆论或进行公论化过程，在一定程度上进行修改后再反映，也不失为一种智慧。例如，“四大江工程”如果能像在部分地区（如荣山江）进行试点后，根据反应决定是否扩大实施，赋予一定的弹性，也许会更好。

然后，应按领域分类公约，并确定为履行相关公约所需的法律修改和制定需求。此外，应估算履行公约所需的预算，并检查履行公约时可能出现的部门间意见分歧或社会冲突因素。之后，整理在野党对相关公约的立场，最后确定公约履行的优先顺序。候选人和政党向选民提出的公约，应以类似表4的形式进行系统化整理，以便制定公约推进计划，并作为日后履行情况检查的清单。包含国政理念的任务或民生热点等优先事项，应在就任后6个月内与党政紧密协调，以便获得法律支持。

在 인수위（过渡委员会）整理好主管部门、履行体系等后，应与政府部门和党的政策委员会协商，推进立法和预算支持方案。在此过程中，根据政策事项需要区别对待。即，外交议题通常比国内议题在两个机构之间的冲突要少。因为外交议题是针对整个国家发生的，所以其分配性（distributive）特征较弱。相反，当国家议程议题与分配性议题重叠时，冲突最为严重。即，与外交安保相关的政策，政党对政府的从属性高，但自主性较低。另一方面，如环境问题等政治性议题，政党的自主性则较高，政府对政党的依赖度也较高。根据政策，如果能够设想党政关系的自主性和相互依存性，并在此基础上进行合作与制衡，就能形成更有效、更民主的党政治理。

表4 公约履行计划审查

需要审视公约履行控制塔应设在国务总理室还是青瓦台政策首席秘书室。总统公约履行情况的检查应由青瓦台国政状况室或政策首席秘书室进行，而部门间意见协调、社会冲突调整、乃至党政间意见协调等，则最好由国务总理室总括。此外，党·政·青通过对主要法案进行事前协调，分为“协议提交案”、“协商提交案”、“通知案”等，优先处理协议案，而协商案则应通过召开议员总会等，经过民主的党内共识形成过程来处理。

通过加强党·政·青之间的沟通来保持信息统一性

加强党·政·青之间的沟通并统一管理信息至关重要。信息管理是维持政策基调统一性和防止国政悬案混乱的重要课题。尤其是在政务·政策性争论点方面，党·政·青之间的沟通对于通过统一信息管理提高政府的信赖度非常重要。特别是，正如在传染病扩散等灾难情况下的危机应对中，我们已看到党·政·青之间意见不一致或失误造成了许多混乱的先例。围绕总统的发言和意图，出现了执政党院内代表和青瓦台秘书室长之间的争论（2021年2月24日国会运营委员会），青瓦台主要幕僚们也发出了相互矛盾的声音。部门长官与总统辅佐人员的发言也相互矛盾。青瓦台、政府、执政党摇摆不定，国民无从知晓总统的真实意图。甚至有观点指出，总统信息管理失败导致了党·政·青之间的不协调以及任期末的“跛脚鸭争议”。

有必要通过青瓦台政务首席秘书或发言人、党内院内代表和发言人、国务总理室秘书室长等之间的常设协商渠道来加强沟通。对于主要争论点或政策事项，为避免党、政府、青瓦台之间出现不一致，通过实务政策协商会议进行事前协调被认为很重要。在灾难情况发生时，应设立状况室或激活非例行实务党政会议，以防止国民对应对过程中的混乱。总统的信息也应迅速传达给党和政府，以保持青瓦台内部声音的统一。

此外，也有必要加强党内沟通，防止因党内沟通不足而出现不协调。如今，随着党内民主化，议员的自主性增强，可能出现各种声音。然而，在对党内主要悬案或争论点理解不足的情况下，经常发表不同见解，这也是明显的事实。考虑到这些情况，党内沟通的重要性不言而喻。

4. 恢复党政关系，这是总统成功的“两人三足”赛跑

必须牢记，国政运营的成果是党与政府的“两人三足”赛跑。并且，在此基调下，应加强和制度化政务功能。从政务冲突、政策冲突、人事冲突等各个层面，总统领导力减弱的因素都发生在党政关系中。因此，必须建立一个自主性和相互依存性相协调的党政关系合作模式，作为总统成功的条件。缺乏汝矣岛政治经验的人，尤其需要制定维持圆满党政关系的战略。

党政协商体系应从 인수위（过渡委员会）阶段开始建立。在以竞选团队为中心完成选举后， 인수위（过渡委员会）往往成为竞选团队贡献者在执政后进行职业生涯管理而挂名的场所。如果他们过度参与 인수위（过渡委员会）的构成和运营，党就会被边缘化，执政后国政运营的整体计划将无法反映党的意见，从而仓促启动。如果能共享履行当选人提出的公约的政策优先顺序和具体实践方案，就能在任期开始后确保在国会推进的动力。

积极利用党政间的人事交流，并通过实务政策协商会议进行事前政策协调。在包括部长在内的高级公职人员人事听证会通过困难的情况下，从在国会常任委员会积累了专业性的国会议员中选拔担任行政部门部长等职位，可以构建党政间的合作通道，并将党和总统的国政理念传达给行政部门，从而提高国政运营的责任性。

通过加强党·政·青之间的沟通来保持信息统一性。信息管理对于维持政策基调统一性和防止国政悬案混乱至关重要。■

参考文献

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■ 作者：李贤出_ 建国大学政治外交学系教授。曾任该校对外合作处处长兼市民政治研究所所长。毕业于建国大学并获得政治学博士学位。曾任韩国政党学会会长、韩国政治学会副会长。曾任国会革新咨询委员、宪法改正特别委员会咨询委员等。主要研究领域为议会、政党、选举、韩国政治等。主要论著包括《亚洲共同体论》（2021，合著）、《全球化时代的韩国政治过程》（2016）、《第21届国会议员选举与韩国民主主义的演进》（2021，合著）、“Population Aging and Korean Society,”(2021), “Older Voters’ Policy Preferences in the Korean General Elections,”(2021), “Changes in and Continuity of Regionalism in South Korea,”(2020), “Silver Generation’s Counter-movement in the Information Age,”(2018) 等。

■ 负责人及编辑：全周炫_EAI 研究员

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