[EAI Working Paper] Serie 2022 sobre las condiciones para el éxito presidencial: ⑥ Establecer un puente para la operación estable del gobierno

1. Comunicación y cooperación entre el partido, el gobierno y la presidencia, el punto de partida del liderazgo presidencial

Los expertos señalan diversas cualidades y entornos como factores de éxito del liderazgo presidencial. Muchos académicos consideran el liderazgo presidencial como una función de cualidades como la capacidad de presentar una visión, la capacidad organizativa, la capacidad de comunicación y la habilidad política. Greenstein (2004) señala la importancia de la capacidad de un líder como comunicador con el público y la inteligencia emocional (EQ) del líder, aunque no se pueda establecer una jerarquía de cualidades para un presidente exitoso. Cuando diversas virtudes de liderazgo se armonizan, un presidente que ha administrado el país con éxito puede lograr un alto rendimiento. El éxito de un líder político depende de su capacidad para coordinar diversos intereses a través de negociaciones y compromisos en un entorno dado, llegar a un consenso y, además, lograr la unificación nacional. Desde esta perspectiva, el apoyo legislativo y de políticas para concretar la gran visión del presidente es absolutamente necesario para evaluar el éxito o fracaso de un presidente. La manifestación más importante de esta habilidad política serán las relaciones entre el partido y el gobierno, o entre el partido y la presidencia. Y esto sentará las bases para una relación fluida entre el poder ejecutivo y el legislativo. Es decir, no es exagerado decir que el punto de partida para la gobernabilidad estable y el ejercicio del liderazgo presidencial es una relación exitosa entre el partido y el gobierno.

El partido, especialmente el partido gobernante, en un sistema presidencial, actúa como lubricante para asegurar la estrecha cooperación entre el poder legislativo y el ejecutivo, y desempeña una función que alivia naturalmente la competencia entre el poder ejecutivo y el legislativo en un país con separación de poderes. En el llamado "gobierno unificado" con mayoría del partido gobernante en la Asamblea Nacional, el gobierno asegura un gran número de aliados dentro del parlamento. Aunque la disciplina del partido no es tan fuerte como en un sistema parlamentario, la armonía y la cooperación en la administración del gobierno son posibles cuando el presidente y los legisladores del partido gobernante tienen un alto grado de unidad y cohesión. Sin embargo, en un "gobierno dividido" con minoría del partido gobernante en la Asamblea Nacional, el procesamiento de la agenda legislativa en el parlamento se vuelve difícil. Esto es especialmente cierto si el presidente electo carece de experiencia en "política de Yeouido", por lo que es necesario asegurar una base de apoyo a través de la creación de un sentido de unidad con los legisladores del partido gobernante. Para formar una relación fluida entre el presidente y el poder legislativo a través de la cohesión del partido, es necesario prestar atención a las características del sistema de gobierno. La operación del partido y el gobierno difiere significativamente entre el sistema presidencial y el sistema parlamentario. En particular, Corea adopta un sistema presidencial con características de sistema parlamentario, por lo que el uso de estas características en las relaciones entre el partido y el gobierno también puede ser una alternativa. En un sistema parlamentario, se puede amenazar a los legisladores diciendo que no podrán ingresar al gabinete si no cooperan con el liderazgo. Sin embargo, en un sistema presidencial, se basa en la "doble legitimidad", donde tanto el presidente como los legisladores reciben legitimidad del pueblo. Por lo tanto, en teoría, es difícil esperar el mismo nivel de cohesión que en un sistema parlamentario, y es imposible que el presidente controle el parlamento al mismo nivel que el primer ministro controla el parlamento en un sistema parlamentario. En el caso de Corea, los legisladores pueden ocupar cargos de ministros en el gobierno incorporando elementos del sistema parlamentario. Por lo tanto, es necesario prestar atención al hecho de que existen características diferentes a las de un sistema presidencial puro.

Por lo tanto, se debe tener en cuenta que la habilidad política como cualidad para el éxito presidencial se manifiesta en gran medida a través de relaciones fluidas entre el partido y el gobierno. En este capítulo, revisaremos las características y problemas de las relaciones entre el partido y el gobierno en Corea después de la democratización y presentaremos algunas sugerencias sobre la dirección para establecer relaciones deseables entre el partido y el gobierno para el recién elegido vigésimo presidente y su gobierno.

2. Relaciones entre el partido y el gobierno que se alejan después de la democratización

Fundamento de la cooperación entre el partido y el gobierno

Las relaciones entre el partido y el gobierno están explícitamente estipuladas en la Ordenanza del Primer Ministro No. 703 como "trabajo de consulta de políticas entre el poder ejecutivo y los partidos políticos". En el pasado, se centraba en la relación entre el poder ejecutivo y el partido gobernante, pero hoy en día abarca la relación con ambos partidos, el gobernante y la oposición. Rastreando los orígenes de la cooperación entre el partido y el gobierno, el primer registro oficial es del 19 de diciembre de 1963, cuando en la 100ª reunión de asuntos del partido del Partido Republicano Democrático se decidió celebrar regularmente reuniones conjuntas de miembros del partido y miembros del gabinete y reuniones informales a partir de 1964, a las que asistiría el presidente. El 8 de abril de 1965, el presidente Park Chung-hee emitió una "Carta de instrucciones sobre la mejora de la cooperación orgánica entre los partidos políticos y el gobierno", que fue aprobada en la reunión del gabinete el 20 de abril, estableciendo así la base institucional para la cooperación entre el partido y el gobierno. El fundamento teórico de la cooperación entre el partido y el gobierno en Corea se encuentra en la responsabilidad que el partido gobernante y el poder ejecutivo tienen ante el pueblo en la toma de decisiones de la política nacional. Es decir, para que el partido gobernante y el poder ejecutivo obtengan el apoyo del pueblo al aceptar activamente las demandas y críticas del pueblo y al implementar políticas de manera eficiente. Las disposiciones de base para el sistema de cooperación entre el partido y el gobierno después de la democratización se pueden resumir en la siguiente Tabla 1. El papel de enlace entre el partido gobernante y el poder ejecutivo fue desempeñado por la Oficina de Ministros sin Cartera después de la Quinta República, pero después del establecimiento del gobierno de Kim Dae-jung, la Oficina de Ministros sin Cartera fue abolida y la Oficina del Primer Ministro se encargó de la cooperación entre el partido y el gobierno.

El sistema de consulta entre el partido y el gobierno del gobierno de Moon Jae-in está institucionalizado por la Ordenanza del Primer Ministro No. 703 (modificada el 14 de diciembre de 2017) y no ha cambiado significativamente desde el sistema del gobierno de Park Geun-hye. En detalle, el Primer Ministro supervisa y coordina el trabajo de consulta entre el partido y el gobierno del poder ejecutivo (Artículo 3), y los temas de consulta entre el partido y el gobierno incluyen proyectos de ley, proyectos de decretos presidenciales, órdenes ministeriales y órdenes de viceministros que afectan significativamente la vida de los ciudadanos o la economía nacional, y planes para la implementación de tareas de gobierno, etc. (Artículo 4, Párrafo 1). Se celebra una reunión de alto nivel entre el partido y el gobierno para la consulta entre el partido y el gobierno, y el Primer Ministro, en consulta con el líder del partido gobernante, celebra reuniones una vez al mes en principio. Además, se establece una reunión de consulta entre el partido y el gobierno por departamento (Artículo 8) entre los comités de política de cada ministerio, agencia y comité y el partido gobernante, que será copresidida por el jefe de la agencia y el presidente del comité de política, y se celebrará una vez cada dos meses en principio.

Tabla 1. Cambios en las disposiciones de base para el sistema de cooperación entre el partido y el gobierno

Si bien la cooperación institucionalizada y formal entre el partido y el gobierno es central, también pueden existir diversos tipos de canales de consulta informales entre el partido y el gobierno. Cuando se utilizan canales formales, la discusión intensiva es difícil debido al exceso de personal y la presión de la exposición mediática, y la productividad del trabajo a nivel práctico no se puede mejorar, por lo que a menudo se utilizan canales de consulta informales. Las reuniones informales entre el partido y el gobierno presididas por el presidente o el intercambio de personal entre el partido y el gobierno también pueden considerarse una forma de consulta entre el partido y el gobierno en un sentido amplio. Si se produce un estancamiento o las diferencias de opinión no se pueden cerrar entre el partido y el gobierno, el presidente puede intervenir directamente para coordinar. Además, para temas sensibles como importantes cuestiones o políticas nacionales controvertidas, invitar directamente a los líderes de los partidos gobernante y de oposición para explicar y buscar su consentimiento podría ser una alternativa para resolver el estancamiento político.

Entorno de las relaciones entre el partido y el gobierno

Para examinar el entorno de consulta entre el partido y el gobierno, primero es necesario analizar la situación política nacional e internacional. A continuación, como condiciones para ejercer el liderazgo político, se debe examinar si existe un gobierno dividido, centrado en el sistema de partidos y la distribución de escaños en el parlamento, y si las relaciones entre el parlamento y el presidente son de compromiso. La siguiente Tabla 2 analiza el entorno de liderazgo, incluida la situación política de los presidentes anteriores desde la democratización en 1987.

Para implementar políticas, el proceso legislativo en la Asamblea Nacional es importante. Por lo tanto, para examinar el entorno de liderazgo, la estructura del partido en la Asamblea Nacional y la posición dentro de la Asamblea Nacional, es decir, si es un gobierno dividido o unificado, es importante. En caso de gobierno dividido, es decir, minoría del partido gobernante en la Asamblea Nacional, se debe dialogar activamente con el partido de oposición con un espíritu de unidad y cooperación. En el pasado, se han visto casos en los que se intentó reorganizar artificialmente el panorama político al comienzo del mandato para asegurar una mayoría estable, lo que provocó una fuerte resistencia del partido de oposición. A menudo han surgido intentos de distorsionar la voluntad del pueblo y socavar la democracia representativa para convertir artificialmente un gobierno dividido en un gobierno unificado con el fin de mantener el poder presidencial. La fusión artificial, la incorporación de legisladores independientes, el robo de legisladores del partido contrario y el préstamo de legisladores son ejemplos representativos de las épocas de los presidentes Roh Tae-woo, Kim Young-sam y Kim Dae-jung. El estancamiento político resultante de la confrontación entre el partido del presidente y el partido de oposición oscureció el camino de la democracia coreana. Por lo tanto, es necesario analizar a fondo los factores limitantes del liderazgo al comienzo del mandato y luego buscar formas de ejercer el liderazgo en el proceso legislativo. En particular, el liderazgo reformista-populista que apela directamente al público, eludiendo al partido y al parlamento, como se intentó durante la presidencia de Roh Moo-hyun, no puede evitar el estancamiento entre el presidente y el parlamento. Los casos que comenzaron como un gobierno unificado al comienzo del mandato fueron solo el gobierno de Kim Young-sam, el gobierno de Lee Myung-bak y el gobierno de Park Geun-hye después de la fusión de los tres partidos. Por lo tanto, no fue fácil asegurar la posición dentro de la Asamblea Nacional necesaria para que otros presidentes ejercieran su liderazgo.

Incluso en un gobierno unificado, es decir, con mayoría del partido gobernante en la Asamblea Nacional, a menudo se han visto casos en los que el partido gobernante, basándose en su mayoría, ha intentado actuar unilateralmente y ha enfrentado la feroz resistencia del partido minoritario. Los gobiernos de Roh Tae-woo, Kim Dae-jung, Roh Moo-hyun y Moon Jae-in comenzaron con una minoría del partido gobernante en la Asamblea Nacional. Durante las presidencias de Roh Tae-woo y Roh Moo-hyun, se estableció una relación de compromiso entre el presidente y el parlamento debido a un gobierno dividido, mientras que durante las presidencias de Kim Dae-jung y Moon Jae-in, se formó una relación de confrontación. Incluso cuando el poder del presidente dentro del partido es fuerte, la operación unilateral del gobierno dirigida por la Casa Azul puede provocar mucha resistencia. Esto conduce a la monopolización del personal y la monopolización de las políticas, y la arrogancia, la arbitrariedad y el monopolio resultan inevitablemente en el alejamiento de la opinión pública. En consecuencia, esto llevó a la derrota del partido gobernante en las elecciones. Cuando el poder dentro del partido es fuerte, combinado con la "incapacidad de compromiso" y las "habilidades políticas inmaduras", conduce a una disminución de la popularidad presidencial. Los presidentes fracasados generalmente ignoraron las instituciones y procesos políticos formales como el partido, el parlamento y los medios de comunicación, se centraron únicamente en sus grupos de apoyo o facciones, y adoptaron un estilo de operación gubernamental muy arrogante. En Corea, el estilo de operación gubernamental constante de los presidentes autoritarios ha sido la arrogancia, la arbitrariedad y el monopolio. El juicio del público sobre la arrogancia y la arbitrariedad del presidente en diversas elecciones que sirven como evaluación intermedia ha sido un tema recurrente. Las "habilidades políticas inmaduras" son similares a la "incapacidad de compromiso" y significan una falta de capacidad del presidente para movilizar el apoyo público para implementar su agenda política. Al no reflejar la voz del partido, que actúa como intermediario con los votantes de base, la capacidad de respuesta de las políticas es débil y las repercusiones de los fracasos de las políticas son muy grandes.

Al comienzo del mandato presidencial, el poder dentro del partido de Kim Young-sam y Kim Dae-jung era muy fuerte. El "político de los tres Kim" estaba en su apogeo, y su influencia en la nominación de candidatos dentro del partido era inmensa. Sin embargo, después del declive de la política de los "tres Kim" y en medio de la corriente de democracia interna del partido, el presidente Roh Moo-hyun declaró la separación entre el partido y el gobierno y mantuvo la distancia con el partido. Aunque el entorno de liderazgo no puede ser tipificado de manera uniforme, se puede ver que el liderazgo se ha ejercido de manera flexible según las diversas relaciones de poder dentro del partido, la distribución de escaños y el sistema de partidos en el parlamento, y la personalidad individual del presidente.

Sistema de consulta entre el partido y el gobierno

Las principales reuniones entre el partido y el gobierno estipuladas en la ordenanza actual del Primer Ministro se centran en la Reunión de Alto Nivel entre el Partido y el Gobierno (Artículo 7), la Reunión de Consulta entre el Partido y el Gobierno por Departamento (Artículo 8) y la Reunión de Consulta de Políticas de Nivel de Trabajo (Artículo 5) (consulte la Tabla 3). En ausencia de un partido gobernante, la Reunión de Consulta de Políticas del Partido Político (Artículo 7-2) podría desempeñar un papel. Además de estas reuniones periódicas, se celebran reuniones no periódicas entre el presidente y los líderes del partido gobernante para coordinar asuntos actuales.

Aunque hay algunas diferencias según el gobierno, oficialmente las reuniones de alto nivel entre el partido y el gobierno y las reuniones de nivel de trabajo entre el partido y el gobierno son centrales. Además de las reuniones formales entre el partido y el gobierno, los departamentos también asisten a las reuniones de coordinación de políticas en los comités de política del partido para coordinar opiniones. Sin embargo, las reuniones existentes no son muy efectivas como canales de consulta sustantivos para la coordinación previa. Además, las reuniones de consulta de políticas con el partido de oposición son prácticamente inexistentes. Durante la presidencia de Roh Moo-hyun, se estipuló la celebración de una reunión de consulta de políticas del partido político en ausencia de un partido gobernante, pero desde entonces no ha funcionado correctamente.

Tabla 2. Cambios en el entorno de las relaciones entre el partido y el gobierno después de la democratización

Tipos de conflicto entre el partido y el gobierno

Los conflictos entre el partido, el gobierno y la presidencia se pueden clasificar principalmente en conflictos políticos, de políticas y de personal. En primer lugar, los conflictos políticos a menudo surgen en el proceso de competencia por el poder entre el partido y la presidencia. El presidente Lee Myung-bak tuvo conflictos con la representante Park Geun-hye durante las primarias dentro del partido. Después de ser elegido, cuando comenzó a participar en la nominación de candidatos del partido para cargos públicos, esto se convirtió en un conflicto entre el partido y la presidencia. En las elecciones generales de 2008, hubo una "masacre de nominaciones" de la facción pro-Park Geun-hye por la facción pro-Lee Myung-bak, y la facción pro-Park que sobrevivió a esa brecha provocó el "impeachment" del presidente Lee Myung-bak al rechazar la propuesta de modificación de la ciudad de Seúl del gobierno de Lee Myung-bak en el asunto de la ciudad de Seúl en 2010. En las elecciones generales de 2012, la facción pro-Park eliminó a muchos miembros de la facción pro-Lee, continuando el conflicto entre facciones. Esto, a su vez, condujo a la "ola de nominaciones" en las elecciones generales de 2016 y, en última instancia, sentó las bases para la división conservadora y el impeachment. Por lo tanto, la separación entre el partido y el gobierno durante la presidencia de Roh Moo-hyun fue un problema, pero los intentos de apoderarse artificialmente del liderazgo dentro del partido también fueron un catalizador para el empeoramiento de las relaciones entre el partido y el gobierno, yendo en contra de la democracia interna del partido. Es necesario tener en cuenta que estos conflictos entre el partido y la presidencia han llevado a la aniquilación mutua de todo el círculo político. Se puede ver que cuando se hacen intentos de apoderarse del liderazgo entre el partido y la presidencia en una situación en la que el poder del presidente dentro del partido es débil, esto genera muchos conflictos posteriores y, en consecuencia, se convierte en un catalizador decisivo para la pérdida de la competitividad electoral del partido y el control del gobierno por parte del presidente.

Estos conflictos políticos también fueron evidentes en el gobierno de Kim Dae-jung, que formó una coalición gobernante conjunta. El gobierno de Kim Dae-jung estuvo plagado de conflictos debido a asuntos políticamente onerosos como la reforma constitucional del sistema parlamentario, la fusión del Partido del Congreso Nacional y el Partido de la Libertad, y la reforma del sistema electoral. En este momento, se requería una estrecha cooperación y consulta entre el partido y el gobierno para resolver estos conflictos de manera fluida. Sin embargo, en el gobierno de Kim Dae-jung, el Partido del Congreso Nacional y el Partido de la Libertad celebraron consultas entre el partido y el gobierno por separado, y los funcionarios del poder ejecutivo tuvieron que asistir a las reuniones de consulta entre el partido y el gobierno de ambos partidos. Además, aunque ambos partidos participaron juntos en la reunión de alto nivel entre el partido y el gobierno presidida por el Primer Ministro, celebraron reuniones de consulta entre el partido y el gobierno por separado a nivel de departamento para implementar detalles. Al principio, la confusión de políticas resultante de la discordia continua entre el partido y el gobierno se atribuyó a la falta de experiencia del partido gobernante. Sin embargo, cuando la confusión de políticas continuó, se señalaron la falta de preparación del gobierno, la ausencia de consultas sustantivas entre el partido y el gobierno, y la falta de coordinación de políticas entre los departamentos relevantes y el partido gobernante (Ga Sang-jun · Ahn Soon-chul 2012).

En segundo lugar, se pueden señalar los conflictos de políticas. Desde la perspectiva de cumplir las promesas electorales presidenciales y la posición del partido que debe celebrar elecciones, a menudo entran en conflicto. El "Proyecto de los Cuatro Ríos" del gobierno de Lee Myung-bak fue una promesa que reveló un claro desacuerdo entre el desarrollo y la protección del medio ambiente. El candidato Lee Myung-bak, durante la campaña presidencial, impulsó el "Proyecto de los Cuatro Ríos" a pesar de la oposición del círculo político y las organizaciones cívicas, citando la reducción de los costos de transporte, la seguridad hídrica y el desarrollo del turismo, y se invirtieron más de 22 billones de wones. La implementación de este proyecto dividió la opinión pública y, en última instancia, provocó que el problema de las políticas se transfiriera al ámbito de la política. Este impulso imprudente de las políticas se convirtió en un conflicto dentro del partido, y se revelaron muchos problemas a través de la auditoría del Contralor General realizada después de que Park Geun-hye fuera elegida presidenta. Las políticas implementadas sin el consenso del partido y el gobierno, y entre los partidos gobernante y de oposición, siguen siendo controvertidas hasta el día de hoy.

El gobierno de Moon Jae-in anunció la política de "desnuclearización" inmediatamente después de su elección. Fue proclamado como una promesa electoral sin comunicación con el partido y el gobierno, ni siquiera con los expertos. Se trataba de detener la construcción de las unidades 5 y 6 de Shin Kori y las unidades 3 y 4 de Shin Hanul, que ya estaban construidas en un 30% y un 15% respectivamente. Finalmente, ante la feroz oposición del sector nuclear, el círculo político y los medios de comunicación, el gobierno formó un comité de deliberación pública para decidir si reanudaba la construcción de las unidades 5 y 6 de Shin Kori. Hubo confusión ya que la construcción se reanudó después de pasar por el proceso de deliberación del comité. Afirmar haber recibido el mandato del pueblo después de ser elegido simplemente porque era una promesa electoral, en ausencia de un proceso democrático en la formulación de las promesas electorales presidenciales, es excesivo.

Tabla 3. Principales reuniones entre el partido y el gobierno

La resistencia del poder ejecutivo a la implementación unilateral de políticas por parte de la Casa Azul o el partido no es una escena desconocida. Un ejemplo es la resistencia del Ministerio de Estrategia y Finanzas, que argumentó que "el tesoro nacional no es una fuente inagotable" ante la política de "crecimiento impulsado por los ingresos" promovida por el partido y la presidencia. Las voces del partido y la presidencia que critican la apatía de los ministerios y agencias ejecutivas o exigen reformas también son un ejemplo de discordia entre el partido y el gobierno. La implementación de políticas de vivienda y energía nuclear por parte del gobierno de Moon Jae-in, y los conflictos durante el proceso de nominación y audiencia de candidatos a cargos públicos, llevaron a demandas de operación gubernamental dirigida por el partido desde el partido después de las elecciones parciales de Seúl y Busan en 2021. Durante el gobierno de Kim Young-sam, las líneas no oficiales, en lugar de las líneas formales de consulta entre el partido y el gobierno, tendían a planificar y coordinar políticas de manera sustantiva, lo que a menudo tomaba por sorpresa a la presidencia, el partido y el poder ejecutivo.

En tercer lugar, se pueden mencionar los conflictos de personal. Muchos presidentes creían que la clave de la reforma comenzaba con la "limpieza de personal". El presidente Kim Young-sam consideró que la "administración" era "reforma". Es decir, entendió la reforma como la limpieza del personal por parte de las fuerzas minoritarias que estaban en la periferia del poder pasado contra las fuerzas de élite existentes (Kim Hyung-jun 2007). En el proceso de esta limpieza de personal, surgieron fuerzas de resistencia a la reforma, y la sociedad se dividió en fuerzas reformistas y anti-reformistas, lo que generó resentimiento y confrontación. Si la reforma se entiende simplemente como un cambio de personas sin cambiar los malos hábitos y el marco de la política, esto inevitablemente creará una estructura de confrontación entre la mayoría y la minoría dentro del partido, y entre los "pro-X" y los "anti-X", lo que disminuirá la cohesión interna del partido. En última instancia, la promoción de reformas a través de esta limpieza de personal resultó en que la reforma se limitara a una "reforma individual" y no evolucionara hacia una "reforma institucionalizada".

Además, a menudo se cae en la "división de facciones" bajo el pretexto de que las fuerzas reformistas deben unirse para que la reforma tenga éxito. La política de personal del presidente Moon Jae-in se adhirió al principio de "seleccionar personal que comparta la filosofía de gobierno del presidente". Sin embargo, en realidad, hubo críticas continuas de que se trataba de una política de personal basada en el "código친문 (pro-Moon)". Como se puede ver en la disputa casi nacional que rodeó el nombramiento del exministro de Justicia Cho Kuk, las controversias sobre la profesionalidad y la moralidad han sido continuas en cada nombramiento de ministros importantes. En consecuencia, hubo más de 30 casos en los que se 강행 (forzó) nombramientos sin el consentimiento del partido de oposición en las audiencias del comité del Congreso. Si bien el propio proceso de audiencia del comité de personal es un problema, no se debe dar por sentada la arbitrariedad del titular del poder de nombramiento (Shin Eun-byul et al. 2021). En particular, para los nombramientos de puestos que requieren pasar por una audiencia del comité de personal, se podría reducir la oposición del partido y la controversia en la audiencia del comité de personal si el nombramiento se realiza después de una coordinación previa a través de consultas entre el partido y el gobierno con el liderazgo del partido.

Además, si se realizan nombramientos de "rotación" después de exigir responsabilidad por fracasos de políticas o responsabilidades políticas, como reasignar a la misma persona a un puesto importante, puede ser difícil para el partido que debe celebrar elecciones. En el gobierno de Moon Jae-in, el jefe de la Oficina de Políticas Presidenciales, que fue efectivamente despedido debido a los efectos secundarios del salario mínimo, fue nombrado embajador en China, o el jefe de asuntos económicos, que fue reemplazado debido al deterioro de los indicadores económicos, fue inmediatamente nombrado presidente de un comité especial en el Comité de Planificación de Políticas bajo la presidencia. Estos fenómenos también fueron comunes en los gobiernos de Lee Myung-bak y Park Geun-hye, y provocaron fuertes protestas no solo del partido de oposición, sino también de algunos sectores del partido gobernante. En el gobierno de Lee Myung-bak, el jefe de gabinete renunció asumiendo la responsabilidad por el incidente de la encefalopatía espongiforme bovina, pero regresó como embajador en China, o en el gobierno de Park Geun-hye, el jefe de la Oficina de Seguridad Nacional, que fue despedido debido al desastre del ferry Sewol, fue nombrado embajador en China, lo que provocó críticas de "personal de puerta giratoria".

3. ¿Cuál es la dirección para establecer relaciones deseables entre el partido y el gobierno?

Construir un modelo de relaciones entre el partido y el gobierno que armonice la autonomía y la interdependencia

La cooperación entre el partido y el gobierno tiene significado en términos de asegurar la responsabilidad ante el pueblo que tiene el partido gobernante y el poder ejecutivo en la toma de decisiones de la política nacional (Kwon Chan-ho 1999). Además, es importante en términos de armonizar la eficiencia de las políticas del gobierno y la representatividad popular del partido (Choi Hang-soon 2007). Por lo tanto, es necesario evitar las demandas de separación mecánica entre el partido y el gobierno o las demandas excesivas de unidad entre el partido y el gobierno, y crear un modelo de gobernanza que se ajuste a las nuevas circunstancias. La gobernanza entre el partido y el gobierno que se adapte a la realidad política de Corea debe establecerse de manera efectiva para mejorar la eficiencia de la operación del gobierno de la Casa Azul, la representatividad popular del partido y la democracia y eficiencia del poder ejecutivo. Esto requiere el establecimiento de un modelo de relaciones entre el partido y la presidencia, y entre el partido y el gobierno, teniendo en cuenta los factores ambientales como el sistema de partidos, la posición dentro de la Asamblea Nacional en un gobierno dividido/unificado, y el estatus del presidente dentro del partido.

El núcleo es buscar la armonía entre la autonomía y la interdependencia del partido y el gobierno (Lim Sung-hak 2015). Deben ser capaces de aumentar los efectos sinérgicos para que los objetivos de la promoción de logros del presidente y la victoria electoral del partido se armonicen bien, manteniendo la autonomía y al mismo tiempo estando estrechamente interdependientes. En primer lugar, estas dos dimensiones, autonomía e interdependencia, pueden juzgarse por el nivel de relación entre el partido y el gobierno. Un énfasis excesivo en la autonomía corre un alto riesgo de aniquilación mutua. Hasta el gobierno de Kim Dae-jung, el presidente ocupó simultáneamente el cargo de líder del partido gobernante, y el jefe de gabinete y los ministros de asuntos gubernamentales actuaron como mensajeros entre el partido y la presidencia, centrándose en asegurar la unidad entre el partido y el gobierno. Sin embargo, desde la presidencia de Roh Moo-hyun, al abogar por la separación entre el partido y el gobierno, surgieron discordias debido a diferentes objetivos (presidencia: énfasis en logros, partido: énfasis en elecciones), y tanto el partido como la presidencia fracasaron en lograr los resultados deseados. En última instancia, el propio presidente Roh Moo-hyun admitió las limitaciones de la separación entre el partido y el gobierno que había defendido, diciendo: "El centro de la política es el partido, y el régimen nace del partido. La separación entre el partido y el gobierno debe ser reconsiderada" (junio de 2007).

El área donde se debe respetar la autonomía del partido es el proceso de nominación de candidatos a cargos públicos. Hasta ahora, el área donde se han expresado principalmente conflictos políticos entre el partido y la presidencia ha sido la nominación de candidatos a cargos públicos. Teniendo esto en cuenta, es importante permitir que el partido decida autónomamente a los candidatos de acuerdo con los principios y criterios establecidos por el partido. Por supuesto, esto se basa en la premisa de que se garantiza la democratización del proceso de selección de candidatos a cargos públicos del partido. Hoy en día, con el auge de la política de "fandom" (personas que solo gustan de una persona específica), si el fandom del presidente electo interviene en la selección de líderes del partido o la selección de candidatos a cargos públicos, la autonomía entre el partido y la presidencia se rompe. Estas personas ejercen una gran influencia en el proceso de selección de candidatos a cargos públicos dentro del partido y en el proceso de recopilación de opiniones públicas para la toma de decisiones políticas importantes. Participan como miembros con derecho a voto que pagan cuotas de membresía en la selección de candidatos a cargos públicos del partido o en las elecciones de presidentes de comités de cooperación del partido, y ejercen una influencia abrumadora en las primarias para candidatos presidenciales, candidatos a gobernadores de ciudades y provincias, candidatos a alcaldes de distritos metropolitanos y candidatos a miembros de la Asamblea Nacional. Dado que su apoyo es incondicional y ciego, tiene un carácter muy exclusivo. Por lo tanto, si intervienen en el proceso de selección de candidatos a cargos públicos del partido, los conflictos políticos entre el partido y la presidencia son inevitables, independientemente de la voluntad del presidente.

A continuación, debemos prestar atención a la interdependencia en la toma de decisiones políticas. En un sistema parlamentario con fusión de poderes, el poder ejecutivo y el legislativo tienen un fuerte sentido de identidad y operan conjuntamente en la administración del gobierno. Sin embargo, en un sistema presidencial, además del principio de separación de poderes, existen diferentes distritos electorales. Por lo tanto, pueden tener diferentes opiniones o direcciones en las políticas. Debido a estas características, se producen más conflictos distributivos en el sistema presidencial que en el sistema parlamentario (Persson, Roland y Tabellini 2000). Los legisladores en un sistema parlamentario tienen un interés común en mantener la coalición gobernante, pero los legisladores en un sistema presidencial deben representar los intereses de sus distritos electorales, por lo que es más probable que entren en conflicto con el presidente, que considera el país en su conjunto, debido a su actividad centrada en la región. La causa de este fenómeno es la característica institucional del sistema presidencial, que permite a los votantes tomar diferentes decisiones en las elecciones presidenciales y generales. Es decir, los votantes votan en las elecciones presidenciales considerando el papel del presidente en las políticas nacionales, pero eligen legisladores considerando más los problemas regionales. Por lo tanto, los legisladores son muy sensibles a las preferencias de los votantes de sus distritos electorales, por lo que exigen una cooperación más estrecha con el partido cuando el presidente impulsa la agenda política por razones como diferentes ciclos electorales.

Por lo tanto, el presidente electo necesita construir un modelo de cooperación que armonice la autonomía y la interdependencia, y es importante lograr un consenso dentro del partido al respecto. Si carece de experiencia en la "política de Yeouido", es necesario comprender las diferencias entre el partido y la presidencia, y entre el partido y el gobierno, como algo natural e inevitable. Sin embargo, se deben buscar las mejores soluciones para la coexistencia, al tiempo que se evitan la confusión y los conflictos excesivos que podrían llevar a la aniquilación mutua entre el partido y la presidencia, y entre el partido y el gobierno. Para ello, se deben elaborar medidas concretas, como reconocer ampliamente la autonomía del partido en el proceso de selección de funcionarios del partido y candidatos a cargos públicos, y fortalecer la interdependencia entre el partido y los departamentos a través del nombramiento de personal del partido en puestos gubernamentales.

Utilizar activamente el intercambio de personal y las reuniones de consulta de políticas de nivel de trabajo

La relación actual entre el partido y el gobierno, centrada en la Reunión de Alto Nivel entre el Partido y el Gobierno, tiene un carácter retrospectivo y a menudo se limita a reuniones formales una vez al mes. Es importante transmitir claramente la agenda política del partido y la presidencia al gobierno y elaborar planes de implementación razonables en consulta con el gobierno. El hecho de que el partido y la presidencia hayan consultado no significa que se deba obligar al departamento gubernamental correspondiente a implementar la política de manera ciega, ya que esto puede provocar resistencia o apatía en los funcionarios públicos. Para prevenir estos problemas, sería útil utilizar activamente las reuniones de consulta de políticas de nivel de trabajo entre el presidente del comité de política del partido y el jefe del departamento correspondiente para realizar consultas previas en la etapa de redacción de los asuntos estipulados en las regulaciones de consulta entre el partido y el gobierno.

Además, es necesario buscar un nuevo modelo de relaciones entre el partido y el gobierno utilizando activamente el intercambio de personal entre el partido y el gobierno. Aunque no es un método directo de consulta de políticas entre el partido y el gobierno, es necesario utilizar el sistema de intercambio de personal entre el partido y el gobierno como base para la cooperación entre el partido y el gobierno. Si bien nuestra constitución y leyes adoptan un sistema presidencial, tienen muchos elementos del sistema parlamentario. El nombramiento de personal del partido gobernante para cargos públicos es un elemento del sistema parlamentario y una base para la cooperación entre el partido y el gobierno, destinado a asegurar la unidad entre el partido y el gobierno. En particular, en la actualidad, cuando la aprobación de las audiencias del comité de personal para ministros y otros altos funcionarios es difícil, es cada vez más común nombrar a miembros de la Asamblea Nacional, que han acumulado experiencia en los comités permanentes de la Asamblea Nacional, como ministros del poder ejecutivo. Esta es una forma poderosa de construir un canal de cooperación entre el partido y el gobierno, transmitir las intenciones del partido y del presidente al poder ejecutivo y mejorar la responsabilidad de la administración del gobierno. Las personas con experiencia como presidentes de comités permanentes de la Asamblea Nacional o que han servido dos mandatos en el mismo comité permanente pueden acumular suficiente experiencia profesional. Si una persona con estas calificaciones es nombrada ministra del poder ejecutivo, se pueden esperar efectos positivos no solo en la experiencia en políticas, sino también en la capacidad de dirigir el departamento.

Si el personal del partido ingresa al gabinete de esta manera, la comunicación y la coordinación de políticas entre el partido y el gobierno se pueden facilitar. Desde la perspectiva del partido, puede promover políticas que no estén desvinculadas de la opinión pública y puede ser de gran ayuda para reflejar las demandas políticas de los legisladores en las propuestas del gobierno. Desde la perspectiva del gobierno, podría recibir ayuda directa del ministro para la legislación de políticas elaboradas por los departamentos. En particular, desde la perspectiva del partido, al brindar a los miembros de alto rango del partido la oportunidad de adquirir experiencia administrativa real, se puede asegurar una amplia reserva de talento con experiencia en la administración del gobierno para todo el partido. A través de este proceso, también puede ser de gran ayuda para mejorar la capacidad del partido para asumir el poder en el futuro.

Además, en términos de asignación de personal, se puede planificar la reasignación de manera que fortalezca la cooperación entre el partido, el gobierno y la presidencia. Al formar el gabinete al comienzo del mandato, se puede crear sinergia de cooperación aplicando la "armonía por equipos" como criterio principal a través de la reorganización del campo político gobernante. Es necesario planificar cuidadosamente la selección de personal considerando la armonía y la sinergia por equipos en las líneas de asuntos gubernamentales (asesor de asuntos gubernamentales - líder del partido o líder del partido), la línea de diplomacia y seguridad (ministro de asuntos exteriores - ministro de unificación - asesor de diplomacia y seguridad), la línea económica (ministro de estrategia y finanzas - asesor económico - presidente del comité de política), y la línea de relaciones públicas (relaciones públicas gubernamentales - portavoz de la Casa Azul - portavoz del partido). En particular, dado que los conflictos políticos representan una gran proporción de los conflictos entre el partido, el gobierno y la presidencia y tienen un gran impacto, es necesario nombrar a una persona con la capacidad de facilitar la comunicación entre el líder del partido y el presidente como jefe de gabinete o asesor de asuntos gubernamentales y otorgarle la autoridad adecuada. Especialmente para un presidente sin experiencia en la "política de Yeouido", es importante que comprenda bien las intenciones del líder del partido y actúe como conducto de comunicación entre el presidente y el líder del partido. En el caso de una minoría del partido gobernante en la Asamblea Nacional, también se requiere la capacidad de establecer relaciones armoniosas con el partido de oposición.

Establecer un plan sistemático para la gestión de promesas desde la etapa de transición

Es necesario mejorar la eficiencia de la coordinación de opiniones y la implementación al formular políticas. En primer lugar, es importante establecer un sistema para cumplir las promesas del presidente y preparar un plan de implementación. Las promesas presentadas por el candidato o el partido durante la campaña presidencial deben ser consolidadas por el comité de transición y se debe preparar un plan de implementación.

Un asunto importante que el presidente electo debe considerar al establecer la visión de gobierno es la coherencia con las promesas anunciadas por el candidato durante el proceso de elección presidencial. El presidente electo debe esforzarse por reflejar plenamente las promesas electorales en el establecimiento de su visión de gobierno y la formación del gobierno. Esto se debe a que el desempeño del gobierno después de un mandato de cinco años dependerá de la evaluación de los resultados del cumplimiento de las promesas. Al establecer una visión de gobierno, incluidas las promesas, se debe considerar que un mandato de cinco años es muy corto. Teniendo esto en cuenta, se debe considerar qué elegir y en qué concentrarse. Además, es necesario considerar la reacción del público a las promesas presentadas en las elecciones presidenciales. Promesas como el proyecto de desarrollo de los Cuatro Ríos del presidente Lee Myung-bak o el problema de la eliminación de la unidad 1 de la planta nuclear del presidente Moon Jae-in han provocado una gran controversia pública. Por lo tanto, sería prudente reflejar las promesas electorales que provocan controversia pública después de recopilar la opinión pública o pasar por un proceso de deliberación y realizar algunas modificaciones en la etapa de transición. Por ejemplo, el proyecto de los Cuatro Ríos podría haber tenido flexibilidad, como decidir si se ampliaría o no después de una implementación piloto en el río Yeongsan, etc., en función de la reacción.

Luego, se debe clasificar las promesas por área y determinar la necesidad de revisión/modificación de leyes necesarias para implementar esas promesas. Luego, se debe estimar el presupuesto necesario para cumplir las promesas, y se deben examinar los posibles desacuerdos entre departamentos o factores de conflicto social al implementar las promesas. También se deben organizar las posiciones de los partidos de oposición con respecto a las promesas y, finalmente, se debe establecer la prioridad de cumplimiento de las promesas. Las promesas presentadas a los votantes por el candidato y el partido deben organizarse sistemáticamente en el formato de la Tabla 4 para que sea posible establecer un plan de implementación de promesas y utilizarlo como lista de verificación para la inspección de implementación futura. Las tareas prioritarias, como las tareas que reflejan la filosofía de gobierno o las cuestiones de la vida de los ciudadanos, deben coordinarse estrechamente entre el partido y el gobierno para que puedan tener respaldo legal dentro de los seis meses posteriores a la toma de posesión.

Una vez que el comité de transición haya 정리 (organizado) los departamentos responsables y el sistema de implementación, se deben buscar formas de respaldar la legislación y el presupuesto en consulta con los ministerios del gobierno y los comités de política del partido. En este proceso, se requiere un enfoque diferenciado según el tema de la política. En general, los problemas de política exterior tienen menos conflictos entre las dos instituciones que los problemas nacionales. Esto se debe a que los problemas de política exterior se refieren a todo el país y, por lo tanto, tienen un carácter menos distributivo. Por el contrario, cuando los problemas de la agenda nacional se superponen con los problemas distributivos, se clasifican como los que tienen el mayor conflicto. Es decir, en el caso de políticas relacionadas con la diplomacia y la seguridad, la dependencia del partido del gobierno es alta, pero la autonomía es baja. Por otro lado, en el caso de cuestiones políticas como los problemas ambientales, la autonomía del partido aumenta y la dependencia del gobierno del partido también aumenta. Si se postulan la autonomía y la interdependencia de las relaciones entre el partido y el gobierno según la política, y la cooperación y la moderación se ejercen en consecuencia, se puede formar una gobernanza entre el partido y el gobierno más eficiente y democrática.

Tabla 4. Revisión del plan de implementación de promesas

También es necesario considerar si el "centro de control" para la implementación de promesas se establecerá en la Oficina del Primer Ministro o en la Oficina del Asesor de Políticas de la Casa Azul. La verificación del cumplimiento de las promesas presidenciales debe realizarse en la Oficina de Monitoreo del Gobierno o en la Oficina del Asesor de Políticas de la Casa Azul, pero es deseable que la Oficina del Primer Ministro supervise la coordinación de opiniones entre departamentos, la resolución de conflictos sociales y, además, la coordinación de opiniones entre el partido y el gobierno. Además, es importante que el partido, el gobierno y la presidencia coordinen previamente los principales proyectos de ley y los clasifiquen como "propuestas acordadas", "propuestas coordinadas" y "propuestas notificadas", y que las propuestas acordadas se procesen prioritariamente, mientras que las propuestas coordinadas se procesen después de un proceso de convergencia de la política del partido democrático, como la celebración de una reunión plenaria del partido.

Fortalecer la comunicación entre el partido, el gobierno y la presidencia para mantener la unidad del mensaje

El fortalecimiento de la comunicación entre el partido, el gobierno y la presidencia y la gestión unificada de los mensajes son importantes. La gestión de mensajes es una tarea muy importante para mantener la unidad de la política básica y prevenir la confusión sobre los asuntos de gobierno actuales. La gestión unificada de mensajes puede mejorar la credibilidad del gobierno, por lo que la comunicación entre el partido, el gobierno y la presidencia es necesaria, especialmente en cuestiones políticas y de políticas. En particular, hemos visto casos en los que las opiniones divergentes o los errores del partido, el gobierno y la presidencia en la respuesta a situaciones de crisis, como la propagación de enfermedades infecciosas, han causado mucha confusión. El líder del partido gobernante y el jefe de gabinete de la Casa Azul intercambiaron palabras sobre las declaraciones y la intención del presidente (Comité de Administración de la Asamblea Nacional el 24 de febrero de 2021), y los principales asesores de la Casa Azul también emitieron declaraciones contradictorias. Las declaraciones de los ministros del gabinete y los asesores presidenciales también se contradicen. Como la Casa Azul, el gobierno y el partido gobernante están en desorden, el público no tiene forma de conocer la verdadera intención del presidente. También se ha señalado que el fracaso en la gestión de los mensajes del presidente ha provocado discordias entre el partido, el gobierno y la presidencia y "debates sobre el "impeachment"" al final del mandato.

Es necesario mantener canales de consulta constantes y fortalecer la comunicación entre el asesor de asuntos gubernamentales o el portavoz de la Casa Azul, el líder del partido o el portavoz del partido, y el jefe de gabinete de la Oficina del Primer Ministro. El hecho de que la coordinación previa a través de reuniones de consulta de políticas de nivel de trabajo sea importante para evitar discordancias entre el partido, el gobierno y la Casa Azul sobre cuestiones o políticas importantes también proviene de este contexto. En caso de desastre, se debe establecer una sala de situación o activar reuniones informales entre el partido y el gobierno para evitar la confusión en el proceso de respuesta al público. La voz unificada de la Casa Azul sobre los mensajes del presidente también debe transmitirse rápidamente al partido y al gobierno.

Además, es necesario fortalecer la comunicación interna del partido para gestionar la falta de comunicación dentro del partido y evitar discordancias. Hoy en día, debido a la democratización interna del partido, la autonomía de los legisladores se ha fortalecido, lo que permite que surjan diversas voces. Sin embargo, es un hecho claro que a menudo se expresan opiniones diferentes debido a la falta de comprensión de las principales cuestiones o puntos controvertidos dentro del partido. Teniendo en cuenta estas circunstancias, la comunicación interna del partido es más importante que nunca.

4. Recuperar las relaciones entre el partido y el gobierno, el "juego de dos personas y tres patas" para el éxito presidencial

Se debe tener en cuenta que el resultado de la administración del gobierno es un "juego de dos personas y tres patas" entre el partido y el gobierno. Y, en esa línea, se debe reforzar y formalizar la función de asuntos gubernamentales. Factores que debilitan el liderazgo presidencial, como conflictos políticos, de políticas y de personal, surgen en las relaciones entre el partido y el gobierno. Por lo tanto, como condición para el éxito presidencial, se debe establecer un modelo de cooperación sobre relaciones entre el partido y el gobierno que armonice la autonomía y la interdependencia. Cuanto menor sea la experiencia en la "política de Yeouido", más importante será establecer una estrategia para mantener relaciones armoniosas entre el partido y el gobierno.

El sistema de consulta entre el partido y el gobierno debe establecerse desde la etapa de transición. Después de celebrar la elección centrada en el comité de campaña, a menudo ocurre que los contribuyentes del comité de campaña durante la elección presidencial se registran en el comité de transición como una forma de gestión de carrera para el empleo público después de asumir el cargo. Si estas personas participan excesivamente en la formación y operación del comité de transición, el partido queda marginado y existe una alta probabilidad de que el gobierno comience sin que la voz del partido se refleje en el plan general para la administración del gobierno después de asumir el cargo. Se debe compartir la prioridad de las políticas y los planes de implementación específicos para cumplir las promesas presentadas por el presidente electo para garantizar el impulso en la Asamblea Nacional después del inicio del mandato.

Se debe utilizar activamente el intercambio de personal entre el partido y el gobierno, y se debe participar activamente en la coordinación previa de políticas a través de reuniones de consulta de políticas de nivel de trabajo. En la actualidad, cuando la aprobación de las audiencias del comité de personal para ministros y otros altos funcionarios es difícil, nombrar a miembros de la Asamblea Nacional, que han acumulado experiencia en los comités permanentes de la Asamblea Nacional, como ministros del poder ejecutivo puede construir un canal de cooperación entre el partido y el gobierno y transmitir la filosofía de gobierno del partido y del presidente al poder ejecutivo, mejorando así la responsabilidad de la administración del gobierno.

Fortalecer la comunicación entre el partido, el gobierno y la presidencia para mantener la unidad del mensaje. La gestión de mensajes es muy importante para mantener la unidad de la política básica y prevenir la confusión sobre los asuntos de gobierno actuales. ■

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■ Author: Hyun-Chul Lee_ Professor of Political Science and International Relations at Konkuk University. He has served as Director of International Cooperation and Director of the Institute for Civic Politics at the same university. He holds a Ph.D. in Political Science from Konkuk University. He has served as President of the Korean Association of Party Studies and Vice President of the Korean Political Science Association. He has served as a consultant for the National Assembly Innovation Advisory Committee and the Special Committee for Constitutional Revision. His main research areas include parliament, political parties, elections, and Korean politics. His major publications include *The Theory of Asian Community* (2021, co-authored), *Korean Political Process in the Age of Globalization* (2016), *The 21st General Election and the Evolution of Korean Democracy* (2021, co-authored), “Population Aging and Korean Society,”(2021), “Older Voters’ Policy Preferences in the Korean General Elections,”(2021), “Changes in and Continuity of Regionalism in South Korea,”(2020), “Silver Generation’s Counter-movement in the Information Age,”(2018).

■ Editor: Ju-Hyun Jeon_ EAI Researcher

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