[EAIワーキングペーパー] 2022年大統領の成功条件シリーズ：⑥安定的な国政運営のための橋頭堡を築け

1. 大統領のリーダーシップが発揮される出発点、与党・政府・青瓦台のコミュニケーションと協力

専門家たちは、大統領のリーダーシップ成功要因として、多様な資質と環境を指摘している。多くの論者は、大統領のリーダーシップは、ビジョン提示能力、組織能力、コミュニケーション能力、政治力といった資質の関数と見なしている。グリーンスタイン（Greenstein, 2004）は、成功した大統領の資質に序列をつけることはできないとしても、大衆に対するコミュニケーターとしての能力と、リーダーの感情的知能（EQ）の重要性を指摘している。多様なリーダーシップ美徳が調和をなすときに、国政運営を成功裏に遂行した大統領として高い成果を出すことができる。政治的リーダーの成功は、与えられた環境下で交渉と妥協を通じて多様な利害関係を調整し、合意を導き出し、さらに国民統合を成し遂げるかどうかにかかっている。このように見れば、大統領の大いなるビジョンを具体化するための立法・政策的裏付けが、成功した大統領の成否を評価する上で絶対的に必要である。このような政治力が発揮される最も重要な部分が、与党・政府関係、あるいは与党・青瓦台関係であろう。そしてこれが、行政府と立法府の円満な関係を形成する礎となるであろう。すなわち、大統領の安定的な国政遂行能力（governability）とリーダーシップが発揮される出発点が、まさに成功的な与党・政府関係であると言っても過言ではない。

政党が国会と行政が緊密に協力する潤滑油の役割を果たすように、大統領制下において政党、特に与党は、三権分立された国家の行政府と立法府の間で、その競争を自然に緩和する機能 수행（スヘン：遂行）する。いわゆる「与党多数・野党少数」の単一政府（unified government）では、政府は議会内に多くの友好勢力を確保することになる。議員内閣制のように党内の規律が強くなくても、大統領と与党所属議員が高い水準の一体感を持って結束力を持つとき、国政運営の調和と協力が可能になる。しかし、「与党少数・野党多数」の分割政府（divided government）では、国会での立法議題の処理が困難になる。特に、大統領当選者が「ヨイド（国会議事堂のある地域）政治」の経験がない場合、なおさら与党議員との一体感の醸成を通じた支持基盤の確保が必要となる。政党の結束を通じた大統領と立法府の円滑な関係形成のためには、政府形態における特性にも注目する必要がある。大統領制と議員内閣制における党・政府運営は、非常に異なる特性を持つからである。特に韓国は、内閣制的な属性を持つ大統領制を採用しており、党・政府関係においてこのような特性を活用することも一案となりうる。内閣制では、議員たちに党指導部に協力しなければ内閣入りできないと脅すことができる。しかし、大統領制では、大統領と国会議員がそれぞれ国民から正統性を付与される二元的な正統性（dual legitimacy）に基づいている。したがって、理論上、内閣制のような結束力を期待することは難しく、内閣制で首相が議会を統制するレベルまで大統領が議会を統制することは不可能である。我が国の場合、内閣制的な属性を加えて、議員が政府の長官を務めることができる。したがって、純粋な大統領制とは異なる特性がある点に注目する必要がある。

このように、大統領の成功のための資質としての政治力は、多くの部分、円滑な与党・政府関係を通じて発揮されるという点に留意しなければならない。本章では、民主化以降の韓国における与党・政府関係に見られた特徴と問題点を振り返り、新たに選出される第20代大統領とその政府が、望ましい与党・政府関係を樹立するための方向性について、いくつかの提言を提示したい。

2. 民主化以降、遠ざかる与党・政府関係

与党・政府協力の根拠

与党・政府関係については、国務総理訓令第703号で「行政部と政党との政策協議業務」を、与党・政府協力業務と明示的に規定している。過去には、行政部と与党との関係に集中していたが、今日では与党と野党双方との関係を包括している。与党・政府協力の淵源をたどると、1963年12月19日の民主共和党第100次党務会議で、1964年から大統領が出席する党務委員および国務委員連席会議と懇談会を定期的に開催することが決定されたのが公式な最初の記録である。1965年4月8日、朴正煕（パク・チョンヒ）大統領が「政党と政府間の有機的な協力改善方針に関する指示覚書」を配布し、これが4月20日の国務会議で議決されたことにより、与党・政府協力の制度的根拠が備わることになった。我が国の与党・政府協力の理論的根拠は、国家政策の決定において、執権与党と行政部が国民に対して持つ責任性に見出される。すなわち、執権与党と行政部が国民の要求と批判を積極的に受け入れ、政策を効率的に推進することで国民の支持を得るためである。民主化以降の与党・政府協力制度の根拠規定は、以下の<表1>のように整理できる。執権与党と行政部を連結する役割は、第5共和国以降、無任所長官を廃止し、政務長官室を設置して担当するようにした。しかし、金大中（キム・デジュン）政府発足以降、政務長官室を廃止し、国務総理室で与党・政府協力業務を総括するようにした。

文在寅（ムン・ジェイン）政府の与党・政府協議制度は、国務総理訓令第703号（2017年12月14日改正）で制度化されており、朴槿恵（パク・クネ）政府当時の制度から大きく変わってはいない。具体的な内容を見ると、行政部の与党・政府協議業務は国務総理が総括・調整し（第3条）、与党・政府協議業務の対象は、法律案、大統領令案、国民生活または国家経済に重大な影響を与える政策に関連する総理令案、副総理令案、予算案または国政課題履行案など（第4条1項）である。与党・政府協議のため、高級与党・政府協議会を運営し、国務総理は与党代表と協議し、原則として月1回会議を開催するようにしている。その他、各省・庁・委員会と与党の政策委員会との間に、政策協議および調整のための部処別与党・政府協議会を設置（第8条）しており、これは当該機関の長と政策委員会議長が共同主宰し、原則として2ヶ月に1回開催するようにしている。

<表1> 与党・政府協力制度に関する根拠規定の変化

このように制度化された公式な与党・政府協力が中心となるが、これ以外にも多様な類型、非公式な与党・政府協議チャンネルが存在しうる。公式チャンネルを活用する場合、人員過多やメディア露出の負担などから、密度の濃い議論が困難であるという点と、実務単位の業務生産性を高めることができないという点で、実際に非公式協議チャンネルを稼働させることもある。大統領が主宰する非定例的な与党・政府会議や、与党・政府間の人事交流なども広い意味で与党・政府協議の一つと見なすことができる。与党・政府間で膠着状態が生じたり、意見の隔たりが縮まらない場合、大統領が直接乗り出して調整することもできよう。また、重大な懸案または議論の多い国家政策のような敏感な議題については、大統領が直接、与野党の党首を招いて説明し、同意を求める方法も、政局の膠着を打開する代替案となりうるであろう。

与党・政府関係の環境

大統領の与党・政府協議環境を 살펴보기（サルボギ：見渡す）ためには、まず国内外の政治状況に対する分析が必要である。続いて、政治的リーダーシップを発揮するための条件として、政党システムと議会での議席占有状況を中心とした分割政府の有無、そして議会と大統領の関係が妥協的であるかどうかなどを 살펴봐야（サルボバヤ：見渡さなければ）なる。次の<表2>は、1987年の民主化以降、歴代大統領の政治状況など、リーダーシップ環境を分析したものである。

政策を実行に移すためには、国会での立法過程が重要である。したがって、リーダーシップ環境を 살펴보기（サルボギ：見渡す）ためには、まず国会の政党システムと院内地位、すなわち分割政府か単一政府かどうかが重要である。分割政府、すなわち「与党少数・野党多数」の場合、統合と協力の精神で野党との対話に積極的に乗り出すべきである。過去、安定した多数を確保するために、執権初期に人為的に政界再編を試み、野党の強力な抵抗にぶつかるケースを見ることができた。大統領が帝王的な権限維持を目的として、人為的に分割政府を単一政府に転換するために、国民の意思を歪曲し、代議民主主義を毀損しようとする試みがしばしば現れた。盧泰愚（ノ・テウ）、金泳三（キム・ヨンサム）、金大中（キム・デジュン）大統領時代に、人為的な合党、無所属議員の迎え入れ、対立政党議員の引き抜き、議員の貸し借りなどが代表的な事例である。この過程で、大統領が所属する政党と反対政党の対立による政局の膠着は、韓国民主主義の進路を暗くした。したがって、執権初期に自身が置かれたリーダーシップの限界要因を徹底的に分析し、その後、立法過程でリーダーシップを発揮できる方策を見つけなければならない。特に盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領時代に試みられたように、与党と国会を迂回して国民に直接訴えかける改革的・ポピュリスト的リーダーシップでは、大統領と国会間の膠着を避けることはできない。任期初めに単一政府として発足したケースは、3党合同以後発足した金泳三政府と李明博（イ・ミョンバク）政府、朴槿恵（パク・クネ）政府の3つに過ぎない。したがって、他の大統領がリーダーシップを発揮するのに必要な国会での院内地位を確保することは容易ではなかったと言える。

単一政府、すなわち「与党多数・野党少数」の構図を形成していても、与党が多数議席を基盤に独走しようとすれば、常に少数野党の極端な抵抗を受けてきた事例をしばしば見ることができる。盧泰愚、金大中、盧武鉉、文在寅（ムン・ジェイン）各政府はいずれも「与党少数・野党多数」で発足した。盧泰愚・盧武鉉大統領時期には、分割政府として発足し、妥協的な大統領・国会関係を 조성（チョソン：造成）した反面、金大中・文在寅大統領時期には対立的な関係を形成してきたことが見られる。大統領の党内パワーが強い場合でも、青瓦台主導の一方的な国政運営は多くの抵抗を招きうる。それはすなわち、人事の独走と政策の独走につながり、独善・独断・独走は結果的に民心の離反を招くのである。結果的に、これは再び執権党の選挙敗北につながった。党内パワーが強い場合、妥協能力の欠如（inability to compromise）と未熟な政治的スキル（poor political skills）と結びつき、大統領の支持率低下につながる。失敗した大統領たちは、概して政党、議会、メディアなどの公式な政治制度と過程を無視し、自身の支持集団や陣営のみを重視し、非常に独善的な国政運営方式を選択した。韓国でも権威主義的な大統領たちの、一貫した国政運営スタイルは独善・独断・独走にあった。中間評価の性格を持つ各種選挙で、大統領の独善と独断に対する審判が常連メニューとなったことがその傍証である。未熟な政治的スキルは、妥協能力の欠如と類似した性格であり、これは特定の 대통령（デトンニョン：大統領）が自身の政治的アジェンダを実行するために国民の支持を動員する能力が不足しているという意味と通じる。草の根の有権者と媒介役割をする政党の声が反映されず、政策の反応性も弱いだけでなく、政策失敗に対する波及効果も非常に大きく 나타난다（ナタナンダ：現れる）。

大統領の執権初期の党内パワーも、金泳三（キム・ヨンサム）大統領と金大中（キム・デジュン）大統領のケースは、非常に強力な地位を維持していた。いわゆる「3김（キム）」の政治力が頂点に達しており、彼らが党内公認候補選出に及ぼす影響力も絶大であった。しかし、「3김」政治の退潮後、党内民主主義の流れの中で、盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領は党・政府分離を宣言し、党との距離を置いた。リーダーシップ環境を一律に類型化することはできないが、多様な党内権力関係と国会内での議席分布と政党システム、そして大統領個人の個性などによって、弾力的にリーダーシップを発揮してきたことがわかる。

与党・政府協議体制

現行の総理訓令で規定された主要な与党・政府会議は、高級与党・政府協議会（第7条）、部処別与党・政府協議会（第8条）、実務政策協議会（第5条）が中心となっている（<表3>参照）。与党がない場合、政党政策協議会（第7条の2）が役割を果たすであろう。このような定例的な会議のほか、非定例的に大統領と与党の代表をはじめとする指導部間の会議を開き、懸案を調整することもある。

政府によって多少の違いはあるが、公式には高級与党・政府協議会と実務与党・政府協議会が中心となっている。与党・政府間で公式会議のほか、政党の政策委員会での政策調整会議に部処（ブチョ：部局）が出席し、意見を調整することもある。しかし、既存の会議は、事前調整のための実質的な協議チャンネルとしての効果は高くない。また、野党に対する政策協議会は、ほとんど皆無の状態である。盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領当時に、与党がない場合、政党政策協議会を置くよう規定したが、その後、まともに機能しなかった。

<表2> 民主化以降の党・政府関係環境の変化

与党・政府間の対立類型

与党・政府・青瓦台間の対立は、主に政務的・政策的・人事の対立に分類できる。第一に、政務的対立は、主に与党・青瓦台間の権力競争の過程で現れることが多い。李明博（イ・ミョンバク）大統領は、党内で朴槿恵（パク・クネ）代表との候補予選過程で対立を経験した。当選後、党の公職候補者公認に関与するようになり、これが与党・青瓦台間の対立に発展することもある。2008年の総選挙で、いわゆる親李明博（チンニョン）派による親朴槿恵（チンパク）派の公認候補「虐殺」があり、その隙間で生き残った親朴槿恵派は、2010年の世宗市（セジョンシ）政局で、李明博政府の世宗市修正案を否決し、李明博大統領のレームダック（跛行）を招いた。2012年の総選挙で、親朴槿恵派は親李明博派を多数カットオフ（公認候補から外す）し、派閥間の対立を継続した。これは再び2016年の総選挙公認候補騒動につながり、結局、保守の分裂、さらには弾劾の端緒となった。したがって、盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領時代の党・政府分離も問題だが、人為的に党内主導権を掌握しようとする試みも、党内民主主義に逆行する行為であり、党・政府関係を悪化させる契機となった。このような与党・青瓦台間の対立は、政界全体の共倒れにつながったことを念頭に置く必要がある。このように、大統領の党内パワーが弱い状況で、与党・青瓦台間の主導権を掌握しようとする試みが行われる場合、それは多くの後続対立を招き、結果的に党の選挙競争力と大統領の国政主導権を喪失させる決定的な契機となるということがわかる。

このような政務的対立は、共同与党を構成した金大中（キム・デジュン）政府でも顕著に現れた。金大中政府は、内閣制改憲、国民会議・自由民主連合（자민련）の合党、選挙制度改編など、政治的に負担の大きい懸案で対立が絶えなかった。この時、このような対立を円滑に解消するためには、共同与党間の協議と与党・政府協議が緊密に要求された。それにもかかわらず、金大中政府では、国民会議と自由民主連合がそれぞれ協議会を開催し、行政部実務者が両党の与党・政府実務協議会に出席しなければならなかった。また、両党は首相が主宰する高級与党・政府会議には共に参加するが、細部実践を推進する部処別与党・政府協議会は別々に開催する姿を見せた。これに対し、当初は継続的に発生する与党・政府間の不協和音による政策混乱について、執権与党の経験不足として理解された。しかし、その後も政策混乱が継続すると、結果的に政府の準備不足、実質的な与党・政府協議の不在、関係部処と与党間の政策調整の不備などが指摘された（カ・サンジュン・アン・スンチョル 2012）。

第二に、政策的対立を指摘できる。大統領選挙公約事項の履行という側面と、選挙を戦わなければならない政党の立場は、しばしば対立する。李明博（イ・ミョンバク）政府の「4大江（サデーガン）事業」は、開発と環境保護という立場の違いが極めて鮮明に 드러난（トゥロナンダン：現れた）公約であった。李明博候補は、大統領選挙過程で、物流コスト削減、水資源確保、観光事業発達などの理由で、政界、市民団体などの反対を押し切って「4大江事業」を推進し、22兆ウォン以上の予算を投じた。この事業の推進で国論は分裂し、結局、政策の問題が政治の問題へと転移する結果を招いた。このような無理な政策推進は党内対立に発展し、朴槿恵（パク・クネ）大統領当選後に行われた監査院監査を通じて多くの問題点が明らかになり、党・政府間、与野党間の合意なしに強行推進された政策は、今日でも議論が絶えない。

文在寅（ムン・ジェイン）政府は、当選直後に脱原発政策を宣言した。与党・政府間はもちろん、専門家とのコミュニケーションもなく、大統領選挙公約であるという理由だけで表明したのである。すでに建設が30%、15%も進行していた新古里（シンゴリ）5・6号機と新韓울（シンハヌル）3・4号機の建設さえ中断するというものであった。結局、原子力界、政界、メディアなどの激しい反対にぶつかると、政府は公論化委員会を構成し、新古里5・6号機建設再開の可否を決定することにした。公論化委員会の審議過程を経て、結局建設工事が再開されるという混乱を経験した。大統領選挙公約策定過程における民主的なプロセスと手続きが不在のまま、公約であるという理由だけで当選後、国民の委任を受けたという主張は無理がある。

<表3> 主要な党・政府会議

青瓦台や与党の一方的な政策推進に対する行政部の反発も、珍しくない光景である。与党・青瓦台の所得主導成長政策推進に対し、企画財政部が国家財政負担を理由に「国家財政は火のついた壺（火水壺：いくらでも使えるお金）ではない」と反旗を翻したケースがその例である。与党・青瓦台が行政各部の福祉不振（「何もしない」姿勢）を叱咤したり、刷新を要求する声を高めるのも、与党・政府間の不協和音の一例である。文在寅（ムン・ジェイン）政府の住宅政策、原子力政策推進や公職候補推薦と聴聞会過程での対立で、2021年のソウル市長・釜山市長再補欠選挙以降、党主導の国政運営のための要求が与党から噴き出すこともあった。金泳三（キム・ヨンサム）政府当時は、与党・政府協議のような公式ラインではなく、非線（非公式ルート）ラインが実質的に政策を企画・調整する傾向を見せ、与党・青瓦台と行政部を当惑させる 일이（イル：出来事）頻繁に発生した。

第三に、人事の対立を挙げることができる。多くの大統領は、改革の核心は「人的清算」から始まるという認識を持っていた。金泳三（キム・ヨンサム）大統領は、査察（サジョン：不正調査）こそが改革だと認識したケースである。すなわち、改革を過去の権力の周辺部にいた非主流勢力が、主流既得権勢力に対して人的清算を行うことだと認識したのである（キム・ヒョンジュン 2007）。このような人的清算過程で、改革抵抗勢力が生まれ、社会は改革勢力と反改革勢力に分かれて反目し、対立した。誤った慣行と政治の枠組みを変えずに、人だけを変えることを改革とするならば、これは必然的に党内主流と非主流、親○（有力者の派閥名）と非○の対立構図を作り、党内結束力を低下させることになる。結局、このような人的清算を通じた改革の推進は、「個人的な改革」にとどまり、「制度化された改革」へと発展しない結果を招いた。

さらに、改革が成功するためには、改革勢力が一つに団結しなければならないという理由で、派閥争いに陥るケースも多い。文在寅（ムン・ジェイン）大統領の人事は、「大統領と国政哲学を共有する人事」を抜擢するという原則に忠実であった。しかし、実際には親文（チンムン：文在寅派）コード人事という批判が相次いだ。曺国（チョ・グク）元法務部長官の任命を巡る国論の分裂に近い争いが続いたことからもわかるように、主要閣僚の人事のたびに専門性と道徳性に関する議論が絶えなかった。結果的に、国会聴聞会で野党の同意なしに任命が強行された事例が30件を超えた。人事聴聞会自体も問題だが、任命権者の独走が当然視されてはならないという指摘である（シン・ウンビョル他 2021）。特に、人事聴聞会を経なければならないポストの人事については、政党の指導部と与党・政府協議を経て、事前に調整を行った後、任命手続きを進めることで、党の反発と人事聴聞会の混乱を減らすことができるであろう。

さらに、政策失敗や政治的責任を問うて懲戒人事を行い、その後、再びその人物を要職に起用するような「たらい回し人事」を行う場合、選挙を戦わなければならない政党の立場からは、困惑せざるを得ない。文在寅（ムン・ジェイン）政府で、最低賃金引き上げの副作用などで事実上更迭された大統領政策室長を駐中国大使に任命したり、経済指標悪化で交代した経済首席を直ちに大統領直属政策企画委員会の特別委員長に委嘱したケースが代表的である。このような現象は、李明博（イ・ミョンバク）、朴槿恵（パク・クネ）両政府でもしばしば見られ、野党はもちろん、与党の一部からも激しい反発を買った。李明博政府では、秘書室長が狂牛病（光牛病：狂牛病）事態で責任を負って辞任したにもかかわらず、駐中国大使に復帰させたり、朴槿恵政府では、セウォル号沈没事故で更迭された国家安保室長を駐中国大使に任命し、「回転ドア人事」という批判を受けたこともある。

3. 与党・政府間の望ましい関係樹立のための方向性は何か

自律性と相互依存性が調和する与党・政府関係モデルを構築せよ

与党・政府協力は、国家政策決定において、執権与党と行政部が持つ国民に対する責任性を確保するという側面で意味を持つ（クォン・チャンホ 1999）。また、政府の政策効率性と政党の国民代表性の調和という側面でも重要である（チェ・ハンソン 2007）。したがって、機械的な党・政府分離要求や過度な党・政府一体化要求を避け、新たな状況にふさわしいガバナンスモデルを作る必要がある。我が国の政治現実に合った党・政府ガバナンスは、青瓦台の国政運営効率性、政党の国民代表性、行政部の民主性と効率性を向上させるために、効果的に確立されなければならない。これには、環境的要因として、政党システムと分割・単一政府の執権与党の院内地位、そして大統領の党内地位などを考慮し、与党・青瓦台、与党・政府関係モデルを樹立しなければならない。

その要諦は、政党と政府の自律性（autonomy）と相互依存性（interdependence）の調和を模索することである（イム・ソンハク 2015）。自律性を維持しつつも、緊密に相互依存し、大統領の業績推進と政党の選挙勝利という目標が、うまく調和できるよう、相乗効果を高めなければならない。まず、このような自律性と相互依存性の二つの次元は、政党と政府が結ぶ関係のレベルによって判断されうる。過度な自律性の強調は、共倒れを招く懸念が高い。金大中（キム・デジュン）政府まで、大統領が与党総裁を兼任し、総裁秘書室長や政務長官などが党・青瓦台間のメッセンジャーとして活動し、党・政府一体性の確保に注力した。しかし、盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領 시절（シジョル：時代）から党・政府分離を主張し、異なる指向（青瓦台：業績重視、与党：選挙重視）で不協和音を出し、党・青瓦台がいずれも所期の成果を収めるのに失敗してしまった。結局、盧武鉉大統領自身が「政治の中心は政党であり、政権は党から誕生したものである。党・政府分離は再検討すべきだ」（2007年6月）と、これまで自身が主張してきた党・政府分離の限界を認めるに至った。

政党の自律性を尊重すべき領域は、公職候補者の推薦過程である。これまで党・青瓦台間の政務的対立が主に 표출된（ピョチュルドゥン：表出された）領域は、公職候補推薦であった。この点を考慮すると、政党が定めた原則と基準に従い、自律的に候補を決定できるようにすることが重要である。もちろん、政党の公職候補者選出過程の民主化が担保されていることを前提とする。今日、ファンダム（fandom：特定の人だけを好む人々）政治が活発になるにつれて、大統領当選者のファンダムが政党の指導部選出や公職候補者選出に介入し始めると、党・青瓦台間の自律性は崩れてしまう。彼らは党内の公職候補者選出過程や国政における主要政策決定のための公論収束過程で大きな影響力を行使する。政党の公職候補者選出や党員協議会会長選挙などに、党費を納める権利党員として参加し、大統領選挙候補、市・道知事候補、基礎団体長候補、国会議員候補の予選に圧倒的な影響力を行使する。彼らの支持は無批判的かつ盲目的であるため、非常に排他的な性格を帯びる。したがって、彼らが政党の公職候補選出過程に介入すれば、大統領の意思とは関係なく、党・青瓦台間の政務的対立は避けられない。

次に、政策決定における相互依存性に注目しなければならない。権力融合的な議員内閣制は、行政府と立法府が同質感を持ち、国政を共同運営する側面が強い。しかし、大統領制の場合、権力分立の原則とともに、それぞれ異なる選挙区を持っている。したがって、政策において互いに異なる見解や指向を持つことがある。このような特性のため、議員内閣制よりも大統領制において分配的対立（distributional conflict）が多く発生する（Persson, Roland and Tabellini 2000）。議員内閣制下の議員たちは、統治連合（governing coalition）の維持に対する共同の関心事があるが、大統領制下の議員たちは、地域区の利益を代弁しなければならないため、地域中心的に活動し、国家全体を考慮する大統領と対立を招く可能性がより高いからである。このような現象の発生原因は、大統領選挙と総選挙で有権者が異なる選択をできるように作られた大統領制の制度的特性と言える。すなわち、有権者は国家的な政策に対する大統領の役割を考慮して大統領選挙に投票するが、議員を選択する際には、より地域的な問題を考慮して選択するからである。したがって、議員たちは地域区有権者の選好に非常に敏感であるため、互いに異なる選挙周期などの理由で、大統領が政策議題を推進する際に、与党とより緊密に協議することを要求するようになる。

したがって、大統領当選者は、自律性と相互依存性が調和する協力モデルを構築する必要があり、これに対する党内での共感形成が重要である。ヨイド（国会議事堂）政治の経歴がない場合、党・青瓦台間、党・政府間の意見の相違は、ある程度自然で避けられない現象と理解する必要がある。しかし、党・青瓦台間、党・政府間の共倒れを招きかねない過度な混乱と対立は警戒しつつ、共に生き残るための最適な方策を見つけなければならない。そのためには、党職および公職候補者選出過程における党の自律性を幅広く認め、党内人事の政府職任命を通じて党と部処間の相互依存性を強化する方策など、細則を設けなければならない。

積極的な人事交流と実務政策協議会を積極的に活用せよ

既存の高級与党・政府協議会を中心とした党・政府関係は、事後的性格が強く、月1回の形式的な会議にとどまることが多い。党・青瓦台の政策アジェンダを明確に政府に伝え、政府と協議して合理的な推進策を 마련하다（マレナダ： 마련하다）。党・青瓦台が協議したからといって、政府の該当部処に政策の盲目的な履行を強要すれば、反発を招いたり、公務員の福祉不振（「何もしない」姿勢）を誘発しがちである。このような問題を未然に防ぐために、党の政策委員会議長と関連部処長間の実務政策協議会を積極的に活用し、党・政府協議規定で定めた事案の立案段階で、事前の協議を経るようにすることが有用であろう。

また、党・政府間の人事交流を積極的に活用し、党・政府関係の新たなモデルを模索する必要がある。党・政府間の直接的な政策協議方法ではないが、党・政府協力の基礎となる方法として、党・政府間の人事交流制度を活用する必要がある。我が国の憲法と法律は大統領制を採用しているが、内閣制的な要素を多分に含んでいる。大統領の所属政党の人事を公職に起用することは、党・政府一体化を図るためのものであり、内閣制的な要素であり、党・政府協力の基盤となると言える。特に今日、長官をはじめとする高位公職者の人事聴聞会通過が容易でない状況で、国会常任委員会で専門性を積んできた国会議員を行政部の各部署の長などに補充するケースが増えている。これは、党・政府間の協力通路を構築し、行政部に党と大統領の意向を伝え、国政運営の責任性を高めることができる有力な方法である。国会常任委員会委員長の経歴を持っているか、あるいは同一常任委員会で2回程度任期を務めれば、それなりの十分な専門性を積むことができる。このような経歴を持つ人物が行政府の長官に任命されれば、政策に対する専門性だけでなく、部処の統率能力の発揮にも肯定的な効果を期待できる。

このように、党出身の人事が内閣に進出することになれば、党と政府間のコミュニケーションと政策調整を容易に推進できるであろう。党の立場からは、民心と乖離しない政策を推進でき、議員たちの政策的要求を政府案に反映させることにも大きな助けとなる。政府の立場からは、部処で制定された政策を立法化する際に、長官の助けを直接受けることができるであろう。特に政党の立場からは、党内の重鎮たちに実際の行政経験を積む機会を与えることで、政党全体として国政経験を持つ人材プールを幅広く確保できる。このような過程を通じて、党の次期執権能力を高めることにも大きな助けとなる。

また、人材配置の側面でも、党・政府・青瓦台の協力を強化できる方向への再配置を企画できる。任期初めの組閣時に、与野党連合（범여권：与党圏）の再編を通じて「チーム別調和」を主要基準として適用させ、協力のシナジーを創出できるであろう。主要には、政務ライン（政務首席－党院内代表または党代表）、外交安保ライン（外交部長官－統一部長官－外交安保首席）、経済ライン（企画財政部長官－経済首席－政策委員会議長）、広報ライン（国政広報－青瓦台報道官－党報道官）の構成において、チーム別調和とシナジーを考慮した細心の抜擢を企画する必要がある。特に、既存の党・政府・青瓦台間の対立類型を見ると、政務的対立の比重が高く、波及効果も大きいため、党代表と大統領間のコミュニケーションを円滑にする能力を持つ人物を秘書室長や政務首席に抜擢し、適切な権限を付与する必要がある。特にヨイド（国会）政治の経歴がない大統領の場合、党代表の意向をよく理解し、大統領と政党代表間のコミュニケーション窓口の役割を 수행（スヘン：遂行）することが重要である。与党少数・野党多数の状況では、野党との関係を円満に樹立する能力も要求される。

인수위（インスウィ：次期政権準備委員会）段階から公約の体系的な管理策を樹立せよ

政策樹立時、意見調整と推進の効率性を高める必要がある。まず、大統領公約事項を履行するための体制を構築し、履行策を 마련하다（マレナダ： 마련하다）。大統領選挙期間中、候補者または政党を通じて提示された公約事項は、 인수위（インスウィ）段階で総合し、履行策を 마련しなければならない。

大統領当選者が国政ビジョン設定において重要に考慮すべき事項は、大統領選挙過程で当選者が発表した公約との一貫性である。当選者は、自身の国政ビジョン設定と政府構成に、選挙公約が徹底的に反映されるよう努力しなければならない。5年任期後の国政業績は、公約事項履行結果に対する評価にかかっているからである。公約を含む国政ビジョン設定時に考慮すべき点は、5年任期は非常に短いということである。これを考慮し、何を選択し、集中するかを考慮しなければならない。さらに、大統領選挙で提示した自身の公約に対する有権者の反応も考慮する必要がある。李明博（イ・ミョンバク）大統領の4大江開発事業や、文在寅（ムン・ジェイン）大統領の原子力発電所1号機廃棄問題のような公約は、多くの国民的対立を招いた。したがって、国民的対立を招く選挙公約は、 인수위（インスウィ）段階で国民的世論を収束するか、公論化過程を経た後、ある程度修正を経て反映させることも賢明であろう。例えば、4大江事業も、栄山江（ヨサンガン）などでの試行実施後に、反応に応じて拡大実施の可否を決定するなど、弾力性を付与することができたであろう。

次に、公約の分野別分類と、該当公約履行のために必要な法律の制定・改正需要を把握しなければならない。そして、該当公約履行のために必要な予算を推計し、公約を履行する際に起こりうる部処間の異見や社会的な対立要因を点検しなければならない。また、該当公約に対する野党の立場を整理した後、最終的に公約履行の優先順位を定めなければならない。候補者と政党によって有権者に提示された公約は、<表4>のような形で体系的に整理しなければ、公約推進計画の樹立が可能になり、今後の履行点検のためのチェックリストとして活用できる。国政哲学が盛り込まれた課題や民生懸案など、優先課題は、就任後6ヶ月以内に法的な裏付けが得られるよう、党・政府間で緊密に調整しなければならない。

인수위（インスウィ）で所管部署、履行体制などを整理した後、政府部処と党の政策委員会と協議し、立法と予算を裏付ける方策を推進しなければならない。この過程で、政策事案によって差別的なアプローチが必要である。すなわち、一般的に外交イシューは、国内イシューより両機関間の対立が少ない。外交イシューは国家全体を対象として起こるものであり、したがって、それほど分配的（distributive）な性格を持たないからである。これとは異なり、国家的なアジェンダ・イシューと分配的なイシューが重なっている場合、最も対立が激しいと分類されている。すなわち、外交安保と関連する政策の場合、政府に対する政党の従属性が高いが、自律性は低いガバナンス類型である。一方、環境問題のような政治的イシューの場合、政党の自律性は高まり、政府の政党に対する依存度も高まる。政策によって党・政府関係の自律性と相互依存性を想定し、これに応じて協力と牽制が行われれば、より効率的で民主的な党・政府ガバナンスが形成されるであろう。

<表4> 公約履行計画の検討

公約履行のためのコントロールタワーを総理室に置くか、青瓦台政策首席室に置くかについての検討も必要である。大統領の公約事項履行点検は、青瓦台国政状況室や政策首席室で進行するが、部処間の意見調整と社会的な対立調整、さらには党・政府間の意見調整などは、国務総理室で総括するのが望ましい。また、党・政府・青瓦台が主要法案に対する事前調整を通じて、合意提出案、協議提出案、通知案などに分類し、合意案は優先的に処理するが、協議案は議員総会などを開催し、民主的な党論収束過程を経て処理することが重要である。

与党・政府・青瓦台間のコミュニケーション強化により、メッセージの統一性を維持せよ

与党・政府・青瓦台間のコミュニケーション強化とメッセージの統一的な管理が重要である。メッセージ管理は、政策基調の統一性維持および国政懸案に対する混乱防止のために、非常に重要な課題である。統一されたメッセージ管理により、政府の信頼性を向上させることができるという側面から、特に政務的・政策的争点に対する与党・政府・青瓦台間のコミュニケーションが必要である。特に、感染症の拡散などの災害状況における危機対処で、与党・政府・青瓦台の意見の相違やミスなどが多くの混乱を招いた事例を見てきた。大統領の発言と意向を巡り、与党院内代表と青瓦台秘書室長が舌戦を繰り広げるかと思えば（2021年2月24日国会運営委員会）、青瓦台の主要参謀たちが互いに異なる発言をすることもある。部処長官と大統領補佐陣の発言が食い違うこともある。青瓦台と政府、与党が右往左往するので、国民は、大統領の真意を知る術がない。大統領のメッセージ管理の失敗が、党・政府・青瓦台の不協和音と、任期末の「レームダック論争」を自ら招いたという指摘も、少なくない。

青瓦台の政務首席または報道官、党の院内代表と報道官、国務総理室の秘書室長などの間で、常時的な協議チャンネルを維持し、コミュニケーションを強化する必要がある。主要な争点や政策事案に対する党と政府と青瓦台間の食い違いが生じないよう、実務政策協議会を通じた事前調整が重要であるという指摘も、このような背景から出てきたものである。災害状況発生時には、状況室を設置するか、非定例実務与党・政府会議を活性化し、国民に、対処過程の混乱を防ぐことができるようにしなければならない。大統領のメッセージについても、青瓦台内の統一された声が党と政府に迅速に伝達されるようにしなければならない。

また、党内コミュニケーションも強化し、党内でコミュニケーション不足による食い違いが生じないよう管理する必要がある。今日、党内民主化により、議員の自律性が強化された結果、多様な声が出せる。しかし、党内の主要懸案や争点に対する理解不足から、異なる意見を表明することが頻繁であるという点も、明白な事実である。このような事情を考慮すると、党内コミュニケーションは、何よりも重要であると言える。

4. 大統領の成功のための二人三脚ゲーム、党・政府関係を回復せよ

国政運営の成果は、党と政府の二人三脚ゲームであるという点を銘記しなければならない。そして、その基調で政務機能を補強し、制度化しなければならない。政務的対立、政策的対立、人事の対立など、多様な局面で大統領のリーダーシップを弱化させる要因が、党・政府関係から発生する。したがって、大統領の成功条件として、自律性と相互依存性が調和する党・政府関係に関する協力モデルを樹立しなければならない。ヨイド（国会）政治の経験がないほど、円満な党・政府関係を維持するための戦略を樹立しなければならない。

党・政府協議体制は、 인수위（インスウィ）の時から整えなければならない。キャンプ中心に選挙を戦った後、 인수위（インスウィ）は、大統領選挙過程のキャンプ貢献者たちが、執権後の公職進出のためのキャリア管理という次元で名前を連ねる場合が多い。彼らが 인수위（インスウィ）の構成と運営に過度に参与すれば、党が疎外され、執権後、国政運営のための全般的な計画に党の声が反映されないまま発足する可能性が高まる。当選者が提示した公約を履行するための政策優先順位と具体的な実践策が共有されなければ、任期開始後、国会での推進力が担保される。

党・政府間の人事交流を積極的に活用し、実務政策協議会を通じた事前政策調整に積極的に乗り出さなければならない。長官をはじめとする高位公職者人事聴聞会通過が容易でない状況で、国会常任委員会で専門性を積んできた国会議員を行政部の各部署の長などに補充し、党・政府間の協力通路を構築し、行政部に党と大統領の国政哲学を伝え、国政運営の責任性を高めることができるであろう。

与党・政府・青瓦台間のコミュニケーション強化により、メッセージの統一性を維持せよ。メッセージ管理は、政策基調の統一性維持および国政懸案における混乱防止のために、非常に重要である。■

参考文献

仮想ジュン・安順哲. 2012. 「民主化以降の党政協議の問題点と制度的代替案」. 『韓国政治研究』 21(2). 87-114.

姜元沢. 2013. 「党政関係」. 李淑宗・姜元沢共編, 『2013 大統領の成功条件』. ソウル: EAI. 権賛鎬. 1999. 「韓国政党と行政部の政策協議制度研究: 理論的根拠を中心に」. 『韓国行政学報』33(1): 221~237.

金容虎. 2017. 「民主化以降の韓国大統領制の進化過程、成果と問題点、そして今後の課題」. 韓国政党学会春季学術会議発表論文.

金亨俊. 2007. 「金泳三大統領のグローバル化」. 韓国政治学会・観勲クラブ, 韓国大統領リーダーシップ学術会議発表論文.

申恩星・朴珍萬・張彩源. 2021. 「候補も、誠意も消えた…荒くなる文在寅政府の「人事独走」」. 『韓国日報』 2021. 02. 15. https://www.hankookilbo.com/News/Read/A2021021413440005703

李賢出・金永三. 2017. 「転換期のリーダーシップの成功条件」. 『ユーラシア研究』14(3). 27-44.

林成学. 2015. 「党政ガバナンスと韓国民主主義の発展」. 『東西研究』27(2).

崔恒順. 2008. 「執権体制内での協力関係: 大統領と与党間–韓国歴代政権における影響要因分析を中心に」. 『韓国公共管理学報』. 22: 183-204.

咸聖得. 1999. 『大統領学』. ソウル: ナナム.

咸聖得. 2007. 「文献考証を通じた韓国大統領の資質研究: 展望的資質の重要性」. 『政府学研究』. 13(4). 41-62.

Barber, James. 1992. The Presidential Character: Predicting Performance in the White House. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall

Blondel, Jean. 1995. “Toward a Systematic Analysis of Government-Party Relationships.”International Political Science Review. 16(2): 127-143.

Greenstein, Fred I. 2004. The Presidential Difference: Leadership Style from FDR to George W. Bush. Princeton: Princeton University Press.

Greenstein, Fred I.(2000), “The Qualities of Effective Presidents: An Overview From FDR to Bill Clinton,” Presidential Studies Quarterly, 30(1), 178-185.

Persson, Torsten, Gerard Roland, and Guido Tabellini. 2000. “Comparative Politics and Public Finance.” The Journal of Political Economy. 108: 1121-61.

■著者: 李賢出_ 建国大学政治外交学科教授。同大学対外協力処長と市民政治研究所長を務めている。建国大学で政治学博士号を取得した。韓国政党学会長、韓国政治学会副会長を歴任した。国会革新諮問委員、憲法改正特別委員会諮問委員などを歴任した。主要研究分野は議会、政党、選挙、韓国政治などである。主要論著として『アジア共同体論』(2021, 共著), 『世界化時代の韓国政治過程』(2016), 『第21代総選挙と韓国民主主義の進化』(2021, 共著), “Population Aging and Korean Society,”(2021), “Older Voters’ Policy Preferences in the Korean General Elections,”(2021), “Changes in and Continuity of Regionalism in South Korea,”(2020), “Silver Generation’s Counter-movement in the Information Age,”(2018) などがある。

■担当・編集: 全周炫 _EAI研究員

    問合せ: 02 2277 1683 (ext. 204) | jhjun@eai.or.kr