[Document de travail de l'EAI] Série des conditions de succès présidentiels de 2022 : ⑥ Établir une tête de pont pour un fonctionnement stable de l'État

1. Communication et coopération entre le parti, le gouvernement et la présidence, point de départ du leadership présidentiel

Les experts citent diverses qualités et environnements comme facteurs de succès du leadership présidentiel. De nombreux auteurs considèrent le leadership présidentiel comme une fonction de qualités telles que la capacité à présenter une vision, la capacité organisationnelle, la capacité de communication et la capacité politique. Greenstein (2004) souligne l'importance des capacités de communicateur auprès du public et de l'intelligence émotionnelle (QE) d'un leader, même si les qualités d'un président prospère ne peuvent être hiérarchisées. Une gestion réussie de l'État peut être obtenue lorsque diverses vertus de leadership sont harmonisées. Le succès d'un dirigeant politique dépend de sa capacité à coordonner divers intérêts par la négociation et le compromis dans un environnement donné pour parvenir à un consensus, et par extension, à réaliser l'unité nationale. Dans cette optique, le soutien législatif et politique nécessaire à la concrétisation de la vision ambitieuse du président est absolument indispensable pour évaluer le succès d'un président. La partie la plus importante où cette capacité politique se manifeste sera probablement la relation parti-gouvernement ou parti-présidence. Et cela constituera le fondement d'une relation harmonieuse entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. En d'autres termes, on peut dire sans risque de se tromper que le point de départ de la capacité de gestion stable de l'État (gouvernabilité) et du leadership présidentiel est une relation parti-gouvernement réussie.

Dans un régime présidentiel, le parti, et en particulier le parti au pouvoir, remplit la fonction d'atténuer naturellement la concurrence entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif d'un État doté de la séparation des pouvoirs, tout comme il sert de lubrifiant pour assurer la coopération étroite entre le parti, le Congrès et le pouvoir exécutif. Dans le cas d'un gouvernement unifié, où le parti au pouvoir détient la majorité au Congrès, le gouvernement dispose d'un grand nombre de forces alliées au sein du Congrès. Même si la discipline du parti n'est pas aussi forte qu'en régime parlementaire, une coordination et une coopération dans la gestion de l'État sont possibles lorsque le président et les membres du parti au pouvoir ont un fort sentiment d'unité et de cohésion. Cependant, dans un gouvernement divisé, où le parti au pouvoir est minoritaire au Congrès, le traitement des questions législatives au Congrès devient difficile. En particulier, si le président élu n'a pas d'expérience de la "politique de Yeouido", il est encore plus nécessaire de sécuriser une base de soutien par la création d'un sentiment d'unité avec les membres du parti au pouvoir. Pour former une relation harmonieuse entre le président et le pouvoir législatif par la cohésion du parti, il faut également prêter attention aux caractéristiques du système de gouvernement. En effet, la gestion du parti dans les régimes présidentiel et parlementaire présente des caractéristiques très différentes. En particulier, la Corée a un régime présidentiel avec des caractéristiques parlementaires, donc l'utilisation de ces caractéristiques dans les relations parti-gouvernement peut également être une solution. Dans un régime parlementaire, on peut menacer les membres du parlement de ne pas pouvoir accéder au cabinet s'ils ne coopèrent pas avec la direction. Cependant, dans un régime présidentiel, le président et les membres du parlement reçoivent tous deux leur légitimité du peuple, sur la base d'une double légitimité. Par conséquent, en théorie, il est difficile d'attendre une cohésion similaire à celle d'un régime parlementaire, et il est impossible pour le président de contrôler le parlement au même niveau que le Premier ministre contrôle le parlement dans un régime parlementaire. Dans le cas de la Corée, les membres du parlement peuvent occuper des postes de ministres du gouvernement en ajoutant des caractéristiques parlementaires. Il faut donc noter qu'il existe des caractéristiques différentes de celles d'un régime présidentiel pur.

Il faut donc garder à l'esprit que la capacité politique en tant que qualité pour le succès du président se manifeste en grande partie par une relation parti-gouvernement harmonieuse. Ce chapitre examine les caractéristiques et les problèmes des relations parti-gouvernement en Corée depuis la démocratisation, et propose plusieurs suggestions pour l'établissement de relations parti-gouvernement souhaitables par le nouveau président élu et son gouvernement.

2. Les relations parti-gouvernement s'éloignent depuis la démocratisation

Fondement de la coopération parti-gouvernement

La coopération parti-gouvernement est explicitement définie dans l'ordonnance n° 703 du Premier ministre comme "la tâche de consultation politique entre le pouvoir exécutif et le parti politique". Auparavant, elle se concentrait sur la relation entre le pouvoir exécutif et le parti au pouvoir, mais aujourd'hui, elle englobe la relation avec tous les partis, y compris l'opposition. L'origine de la coopération parti-gouvernement remonte à la décision de la 100e réunion administrative du Parti Démocratique Républicain le 19 décembre 1963, de tenir régulièrement des réunions conjointes des membres du parti et des membres du cabinet, ainsi que des entretiens, auxquels le président participerait à partir de 1964. Le 8 avril 1965, le président Park Chung-hee a émis une "Note directive sur la direction de l'amélioration de la coopération organique entre le parti politique et le gouvernement", qui a été approuvée par le Conseil des ministres le 20 avril, établissant ainsi la base institutionnelle de la coopération parti-gouvernement. Le fondement théorique de la coopération parti-gouvernement en Corée réside dans la responsabilité que le parti au pouvoir et le pouvoir exécutif ont envers le peuple dans la prise de décision de la politique nationale. En d'autres termes, il s'agit pour le parti au pouvoir et le pouvoir exécutif d'accepter activement les demandes et les critiques du peuple afin de promouvoir efficacement les politiques et d'obtenir le soutien du public. Depuis la démocratisation, les dispositions fondamentales du système de coopération parti-gouvernement peuvent être résumées dans le Tableau 1 ci-dessous. Le rôle de liaison entre le parti au pouvoir et le pouvoir exécutif a été confié au Bureau des ministres sans portefeuille, qui a été établi après la Cinquième République et a remplacé le poste de ministre sans portefeuille. Cependant, depuis l'arrivée au pouvoir du gouvernement Kim Dae-jung, le Bureau des ministres sans portefeuille a été aboli et le Bureau du Premier ministre a été chargé de la supervision de la coopération parti-gouvernement.

Le système de consultation parti-gouvernement du gouvernement Moon Jae-in est institutionnalisé par l'ordonnance n° 703 du Premier ministre (modifiée le 14 décembre 2017) et n'a pas beaucoup changé par rapport au système du gouvernement Park Geun-hye. Plus précisément, le Bureau du Premier ministre supervise et coordonne les tâches de consultation parti-gouvernement du pouvoir exécutif (article 3), et les sujets de consultation parti-gouvernement comprennent les projets de loi, les projets de décrets présidentiels, les ordonnances ministérielles, les ordonnances subordonnées, les budgets ou les plans de mise en œuvre des tâches nationales qui ont un impact significatif sur la vie du peuple ou l'économie nationale (article 4, paragraphe 1). Le Conseil supérieur de concertation parti-gouvernement est organisé pour les consultations parti-gouvernement, et le Premier ministre se réunit avec le représentant du parti au pouvoir, en principe une fois par mois. En outre, des conseils de consultation parti-gouvernement par ministère sont établis entre les ministères, agences et commissions et le comité politique du parti au pouvoir (article 8), co-présidés par le chef de l'institution concernée et le président du comité politique, et se réunissant en principe tous les deux mois.

Tableau 1 Changements dans les dispositions fondamentales du système de coopération parti-gouvernement

Bien que la coopération parti-gouvernement officielle institutionnalisée soit au centre, il peut exister divers canaux de consultation informels parti-gouvernement. L'utilisation des canaux officiels peut être difficile pour des discussions approfondies en raison du grand nombre de participants et de la pression de l'exposition médiatique, et pour améliorer la productivité du travail au niveau opérationnel, des canaux de consultation informels sont souvent utilisés. Les réunions parti-gouvernement non régulières présidées par le président ou les échanges de personnel entre le parti et le gouvernement peuvent également être considérés comme une forme de consultation parti-gouvernement au sens large. Si un impasse survient entre le parti et le gouvernement ou si les divergences ne peuvent être résolues, le président peut intervenir directement pour coordonner. De plus, inviter directement les dirigeants des partis au pouvoir et de l'opposition pour expliquer et obtenir leur accord sur des questions sensibles telles que des questions nationales importantes ou des politiques controversées peut être une solution pour débloquer la situation politique.

Environnement des relations parti-gouvernement

Pour examiner l'environnement de la consultation parti-gouvernement par le président, une analyse des situations politiques intérieure et extérieure est d'abord nécessaire. Ensuite, en tant que conditions pour exercer le leadership politique, il faut examiner la présence ou non d'un gouvernement divisé, axé sur le système des partis et la répartition des sièges au parlement, ainsi que sur la mesure dans laquelle la relation entre le parlement et le président est basée sur le compromis. Le Tableau 2 ci-dessous analyse la situation politique et l'environnement de leadership des présidents successifs depuis la démocratisation en 1987.

Pour mettre en œuvre les politiques, le processus législatif au Congrès est important. Par conséquent, pour examiner l'environnement de leadership, il est d'abord important de connaître le système des partis et la position au parlement, c'est-à-dire s'il s'agit d'un gouvernement divisé ou d'un gouvernement unifié. En cas de gouvernement divisé, c'est-à-dire une minorité du parti au pouvoir au Congrès, il est nécessaire de dialoguer activement avec le parti d'opposition dans un esprit d'unité et de coopération. Dans le passé, on a vu des cas où des tentatives de réorganisation politique artificielles au début du mandat pour obtenir une majorité stable se sont heurtées à une forte résistance de l'opposition. Des tentatives ont souvent eu lieu pour déformer la volonté du peuple et compromettre la démocratie représentative afin de transformer artificiellement un gouvernement divisé en un gouvernement unifié, dans le but de maintenir le pouvoir présidentiel. Les périodes des présidents Roh Tae-woo, Kim Young-sam et Kim Dae-jung ont vu des fusions artificielles, l'invitation de membres indépendants, le retrait de membres du parti adverse et le prêt de membres. L'impasse politique causée par la confrontation entre le parti du président et le parti adverse au cours de ce processus a assombri la voie de la démocratie coréenne. Par conséquent, il est nécessaire d'analyser de manière approfondie les facteurs limitatifs du leadership dans lesquels on se trouve au début du mandat, puis de trouver des moyens d'exercer le leadership dans le processus législatif. En particulier, le leadership réformiste-populiste qui fait appel directement au peuple en contournant le parti et le Congrès, comme tenté sous la présidence de Roh Moo-hyun, ne peut éviter l'impasse entre le président et le Congrès. Les cas où le mandat a commencé avec un gouvernement unifié au début du mandat ne sont que ceux des gouvernements Kim Young-sam, Lee Myung-bak et Park Geun-hye, qui ont suivi la fusion des trois partis. Par conséquent, il n'a pas été facile pour les autres présidents d'obtenir la position nécessaire au parlement pour exercer leur leadership.

Même dans une situation de gouvernement unifié, c'est-à-dire où le parti au pouvoir détient la majorité, on voit souvent des cas où le parti au pouvoir, s'appuyant sur sa majorité, essaie de gouverner seul et se heurte à une résistance acharnée de la part du parti d'opposition minoritaire. Les gouvernements Roh Tae-woo, Kim Dae-jung, Roh Moo-hyun et Moon Jae-in ont tous commencé avec une minorité du parti au pouvoir au Congrès. Sous les présidences de Roh Tae-woo et Roh Moo-hyun, les relations président-Congrès ont été caractérisées par le compromis, car ils ont commencé avec un gouvernement divisé, tandis que sous les présidences de Kim Dae-jung et Moon Jae-in, les relations ont été caractérisées par la confrontation. Même lorsque le pouvoir du président au sein du parti est fort, une gestion unilatérale de l'État dirigée par la Maison Bleue peut susciter beaucoup de résistance. Cela conduit à un monopole de la nomination et à un monopole des politiques, et l'arrogance, l'autocratie et le despotisme finissent par provoquer le rejet de l'opinion publique. En conséquence, cela a conduit à la défaite électorale du parti au pouvoir. Lorsque le pouvoir au sein du parti est fort, l'incapacité à faire des compromis et des compétences politiques immatures, combinés à l'incapacité à faire des compromis, conduisent à une baisse de la cote de popularité du président. Les présidents qui ont échoué ont généralement ignoré les institutions et processus politiques officiels tels que le parti, le Congrès et les médias, se sont concentrés uniquement sur leurs propres groupes de soutien ou camps, et ont adopté une manière très arrogante de gérer l'État. En Corée aussi, le style de gestion de l'État des présidents autoritaires a toujours été l'arrogance, l'autocratie et le despotisme. Le fait que les élections, qui servent d'évaluation intermédiaire, aient systématiquement servi de jugement sur l'arrogance et l'autocratie du président en est la preuve. Des compétences politiques immatures sont similaires à l'incapacité à faire des compromis, ce qui signifie qu'un président donné manque de capacité à mobiliser le soutien du public pour mettre en œuvre son programme politique. La voix du parti, qui sert de médiateur avec les électeurs de base, n'est pas prise en compte, ce qui entraîne une faible réactivité des politiques et des répercussions importantes en cas d'échec des politiques.

Au début du mandat présidentiel, le pouvoir au sein du parti de Kim Young-sam et Kim Dae-jung était également très fort. Le pouvoir politique des trois Kims atteignait son apogée, et leur influence sur la nomination des candidats du parti était immense. Cependant, après le déclin de la politique des trois Kims, sous la tendance de la démocratie interne du parti, le président Roh Moo-hyun a déclaré la séparation du parti et du gouvernement et a maintenu une distance avec le parti. Bien que l'environnement de leadership ne puisse être typifié uniformément, on peut constater qu'il a fait preuve de flexibilité dans l'exercice de son leadership en fonction des différentes relations de pouvoir au sein du parti, de la répartition des sièges au Congrès, du système des partis et de la personnalité individuelle du président.

Système de consultation parti-gouvernement

Les principales réunions parti-gouvernement stipulées dans l'ordonnance actuelle du Premier ministre sont axées sur le Conseil supérieur de concertation parti-gouvernement (article 7), le Conseil de consultation parti-gouvernement par ministère (article 8) et le Conseil de consultation politique de bureau (article 5) (voir Tableau 3). En l'absence du parti au pouvoir, le Conseil de consultation politique des partis (article 7-2) peut jouer un rôle. En dehors de ces réunions régulières, des réunions sont également organisées de manière non régulière entre le président et les dirigeants du parti au pouvoir pour coordonner les questions en cours.

Bien qu'il y ait quelques différences selon les gouvernements, officiellement, le Conseil supérieur de concertation parti-gouvernement et le Conseil de consultation politique de bureau sont au centre. En dehors des réunions officielles entre le parti et le gouvernement, les discussions politiques ont également lieu lors des réunions de coordination politique du comité politique du parti, auxquelles participent des représentants du ministère. Cependant, les réunions existantes ne sont pas très efficaces en tant que canaux de consultation substantiels pour la coordination préalable. De plus, il n'existe pratiquement aucune réunion de consultation politique avec les partis d'opposition. Sous la présidence de Roh Moo-hyun, il a été stipulé qu'un Conseil de consultation politique des partis serait établi en l'absence du parti au pouvoir, mais il n'a pas fonctionné correctement par la suite.

Tableau 2 Changement de l'environnement des relations parti-gouvernement depuis la démocratisation

Types de conflits entre le parti et le gouvernement

Les conflits entre le parti, le gouvernement et la présidence peuvent être principalement classés en conflits politiques, conflits de politiques et conflits de nomination. Premièrement, les conflits politiques surviennent souvent dans le processus de compétition pour le pouvoir entre le parti et la présidence. Le président Lee Myung-bak a eu des conflits avec la représentante Park Geun-hye au sein du parti lors de la course à la nomination. Après son élection, son implication dans la nomination des candidats du parti aux fonctions publiques a également dégénéré en conflits entre le parti et la présidence. Lors des élections législatives de 2008, il y a eu le soi-disant "massacre de nomination" des partisans de Park Geun-hye par les partisans de Lee Myung-bak, et les partisans de Park qui ont survécu à cette période ont rejeté la proposition de modification de la ville de Sejong par le gouvernement Lee Myung-bak lors de l'impasse politique de Sejong en 2010, entraînant un gouvernement affaibli pour le président Lee Myung-bak. Lors des élections législatives de 2012, les partisans de Park ont éliminé de nombreux partisans de Lee, poursuivant ainsi le conflit entre les factions. Cela a ensuite conduit à la crise de nomination lors des élections législatives de 2016, qui a finalement conduit à la division des conservateurs et même à la destitution. Par conséquent, bien que la séparation du parti et du gouvernement sous Roh Moo-hyun ait été problématique, les tentatives d'appropriation artificielle du leadership au sein du parti ont également servi de catalyseur à la détérioration des relations parti-gouvernement, allant à l'encontre de la démocratie interne du parti. Il est nécessaire de garder à l'esprit que ces conflits entre le parti et la présidence ont conduit à la destruction mutuelle de l'ensemble de la classe politique. On peut ainsi constater que lorsque des tentatives sont faites pour s'approprier le leadership entre le parti et la présidence dans une situation où le pouvoir du président au sein du parti est faible, cela engendre de nombreux conflits ultérieurs et conduit en fin de compte à la perte de la compétitivité électorale du parti et du contrôle de la gestion de l'État par le président.

Ces conflits politiques sont également apparus de manière significative dans le gouvernement Kim Dae-jung, qui a formé une coalition avec un autre parti. Le gouvernement Kim Dae-jung a connu des conflits incessants sur des questions politiques sensibles telles que la révision constitutionnelle du régime parlementaire, la fusion du National Congress et du United Liberal Democrats, et la réforme du système électoral. Dans ce cas, une coopération étroite entre les partis de la coalition et des consultations parti-gouvernement étaient fortement nécessaires pour résoudre ces conflits. Néanmoins, dans le gouvernement Kim Dae-jung, le National Congress et le United Liberal Democrats ont tenu leurs propres consultations parti-gouvernement, obligeant les responsables du pouvoir exécutif à assister aux réunions de coordination parti-gouvernement des deux partis. De plus, bien que les deux partis aient participé conjointement aux réunions de haut niveau parti-gouvernement présidées par le Premier ministre, ils ont tenu séparément des réunions de consultation parti-gouvernement par ministère pour mettre en œuvre des actions détaillées. Au début, l'incohérence des politiques due aux discordes constantes entre le parti et le gouvernement a été attribuée au manque d'expérience du parti au pouvoir. Cependant, comme les incohérences politiques ont persisté, le manque de préparation du gouvernement, l'absence de consultations parti-gouvernement réelles et le manque de coordination politique entre les ministères concernés et le parti au pouvoir ont été signalés (Ga Sang-jun et Ahn Soon-cheol, 2012).

Deuxièmement, des conflits de politiques peuvent être identifiés. Du point de vue de la mise en œuvre des promesses électorales présidentielles et de la position du parti confronté aux élections, les deux sont souvent en conflit. Le "Projet des quatre rivières" du gouvernement Lee Myung-bak était une promesse où la différence de points de vue entre le développement et la protection de l'environnement était clairement évidente. Le candidat Lee Myung-bak a promu le "Projet des quatre rivières" malgré l'opposition de la classe politique et des groupes civiques pour des raisons telles que la réduction des coûts de transport, la garantie de l'approvisionnement en eau et le développement du tourisme, et a investi plus de 22 billions de won. La promotion de ce projet a divisé l'opinion publique et a finalement conduit à la transposition du problème politique au problème politique. La promotion forcée de telles politiques a dégénéré en conflits au sein du parti, et de nombreux problèmes ont été révélés lors de l'audit de la Cour des comptes après l'élection du président Park Geun-hye. Les politiques promues sans accord entre le parti et le gouvernement, ou entre le parti au pouvoir et l'opposition, font encore l'objet de débats aujourd'hui.

Immédiatement après son élection, le gouvernement Moon Jae-in a annoncé la politique de sortie du nucléaire. Sans consultation ni avec le parti, ni avec les experts, elle a été annoncée simplement parce que c'était une promesse électorale. Il s'agissait même d'arrêter la construction des réacteurs nucléaires Shin Kori 5 et 6, qui étaient déjà achevés à 30 % et 15 %, ainsi que Shin Hanul 3 et 4. Finalement, face à la vive opposition du secteur nucléaire, de la classe politique et des médias, le gouvernement a décidé de former un comité de consultation publique pour décider si la construction de Shin Kori 5 et 6 devait reprendre. Après un processus d'examen par le comité de consultation publique, il y a eu une confusion aboutissant à la reprise des travaux de construction. Affirmer avoir reçu la délégation du peuple après l'élection simplement parce que c'était une promesse électorale, sans processus démocratique et procédures lors de l'élaboration des promesses électorales présidentielles, est excessif.

Tableau 3 Principales réunions parti-gouvernement

La résistance du pouvoir exécutif aux initiatives politiques unilatérales de la Maison Bleue ou du parti n'est pas non plus une scène inhabituelle. Le cas où le Ministère des stratégies et des finances s'est opposé à la politique de croissance tirée par les revenus promue par le parti et la présidence en invoquant le fardeau de la dette nationale, déclarant "les finances publiques ne sont pas une source inépuisable", en est un exemple. Les critiques du parti et de la présidence à l'encontre de la passivité des ministères et des agences ou les appels au renouveau sont également un exemple de dissonance entre le parti et le gouvernement. Les politiques de logement et les politiques nucléaires du gouvernement Moon Jae-in, ainsi que les conflits lors de la recommandation de candidats aux fonctions publiques et des audiences de confirmation, ont conduit à des appels du parti pour une gestion de l'État dirigée par le parti après les élections partielles de maire de Séoul et de Busan en 2021. Sous le gouvernement Kim Young-sam, des canaux non officiels, plutôt que des lignes officielles comme la consultation parti-gouvernement, avaient tendance à planifier et coordonner les politiques, provoquant fréquemment des situations déroutantes pour le parti, la présidence et le pouvoir exécutif.

Troisièmement, il y a les conflits de nomination. De nombreux présidents avaient le sentiment que la réforme essentielle commençait par un "nettoyage des effectifs". Le président Kim Young-sam considérait la politique comme une réforme. C'est-à-dire qu'il a perçu la réforme comme un nettoyage des effectifs par les forces non dominantes qui étaient à la périphérie du pouvoir passé contre les forces privilégiées dominantes (Kim Hyung-jun, 2007). Au cours de ce processus de nettoyage des effectifs, des forces résistantes à la réforme sont apparues, et la société s'est divisée en forces réformatrices et anti-réformatrices, se détestant et s'opposant. Si l'on considère le simple remplacement des personnes comme une réforme sans changer les pratiques erronées et le cadre politique, cela crée inévitablement une opposition entre les factions dominantes et non dominantes au sein du parti, ou entre les partisans de 'X' et les non-partisans, et affaiblit la cohésion interne du parti. En fin de compte, la poursuite de la réforme par le nettoyage des effectifs a conduit à une "réforme personnalisée" qui n'a pas évolué vers une "réforme institutionnalisée".

De plus, pour que la réforme réussisse, il arrive souvent qu'elle dégénère en une division des forces réformatrices en "prendre parti" pour se rassembler. Les nominations du président Moon Jae-in ont été fidèles au principe de sélectionner des personnes qui partagent "la philosophie de gouvernance du président". Cependant, en réalité, des critiques de nominations basées sur le "code 친문 (pro-Moon)" ont suivi. Comme en témoigne la dispute quasi-nationale autour de la nomination de l'ancien ministre de la Justice Cho Kuk, les controverses sur la compétence et la moralité ont été incessantes lors de chaque nomination de ministre principal. En conséquence, il y a eu plus de 30 cas de nominations imposées lors des audiences de confirmation du Congrès sans le consentement du parti d'opposition. Bien que les audiences de confirmation de nomination elles-mêmes soient problématiques, la tendance du détenteur du pouvoir de nomination à agir de manière autocratique ne devrait pas être considérée comme normale (Shin Eun-byul et al., 2021). En particulier, pour les nominations aux postes qui nécessitent des audiences de confirmation, en menant une coordination préalable par le biais de consultations parti-gouvernement avec la direction du parti, il serait possible de réduire l'opposition du parti et les troubles lors des audiences de confirmation.

De plus, si des nominations de "tournevis" sont effectuées en limogeant des personnes pour des échecs politiques ou des responsabilités politiques, puis en les nommant à nouveau à des postes importants, le parti qui doit se présenter aux élections est dans une situation difficile. Dans le gouvernement Moon Jae-in, l'ancien chef du bureau de la politique présidentielle, qui avait été effectivement limogé pour les effets secondaires du salaire minimum, a été nommé ambassadeur en Chine, ou le conseiller économique en chef, qui avait été remplacé en raison de la détérioration des indicateurs économiques, a été immédiatement nommé président du comité spécial du comité de planification des politiques relevant directement du président. Ce phénomène était également courant sous les gouvernements Lee Myung-bak et Park Geun-hye, suscitant de vives réactions non seulement de l'opposition, mais aussi de certains membres du parti au pouvoir. Sous le gouvernement Lee Myung-bak, bien que le chef de cabinet ait démissionné pour être tenu responsable de l'incident de la maladie de la vache folle, il a été réintégré en tant qu'ambassadeur en Chine, et sous le gouvernement Park Geun-hye, le chef du bureau de la sécurité nationale, qui a été limogé suite au naufrage du Sewol, a été nommé ambassadeur en Chine, recevant des critiques pour des "nominations tournantes".

3. Quelles sont les orientations pour établir des relations parti-gouvernement souhaitables ?

Construire un modèle de relations parti-gouvernement qui harmonise autonomie et interdépendance

La coopération parti-gouvernement a une signification en termes de garantie de la responsabilité du parti au pouvoir et du pouvoir exécutif envers le peuple dans la prise de décision de la politique nationale (Kwon Chan-ho, 1999). Elle est également importante en termes d'harmonisation de l'efficacité des politiques du gouvernement et de la représentativité du peuple par le parti (Choi Hang-soon, 2007). Par conséquent, il est nécessaire d'éviter la demande mécanique de séparation parti-gouvernement ou la demande excessive d'intégration parti-gouvernement, et de créer un modèle de gouvernance adapté aux nouvelles circonstances. La gouvernance parti-gouvernement adaptée à la réalité politique coréenne doit être efficacement établie pour améliorer l'efficacité de la gestion de l'État par la Maison Bleue, la représentativité du peuple par le parti et la démocratie et l'efficacité du pouvoir exécutif. Cela nécessite l'élaboration d'un modèle de relations parti-présidence et parti-gouvernement en tenant compte des facteurs environnementaux tels que le système des partis, la position au parlement d'un gouvernement divisé ou unifié, et le statut du président au sein du parti.

L'essentiel est de rechercher une harmonie entre l'autonomie et l'interdépendance du parti et du gouvernement (Lim Sung-hak, 2015). Tout en maintenant l'autonomie, il faut chercher une interdépendance étroite afin de maximiser l'effet synergique permettant de bien harmoniser la promotion des réalisations du président et l'objectif de victoire électorale du parti. Premièrement, ces deux dimensions, autonomie et interdépendance, peuvent être jugées par le niveau de relation entre le parti et le gouvernement. Une emphase excessive sur l'autonomie risque fortement de conduire à la destruction mutuelle. Jusqu'au gouvernement Kim Dae-jung, le président a occupé la présidence du parti au pouvoir, et le chef de cabinet du président et les ministres des affaires politiques ont agi comme messagers entre le parti et la présidence, se concentrant sur la garantie de l'unité parti-gouvernement. Cependant, depuis le président Roh Moo-hyun, la séparation du parti et du gouvernement a été prônée, et avec des orientations différentes (Maison Bleue : accent sur les réalisations, Parti : accent sur les élections), il y a eu des dissonances, et ni le parti ni la présidence n'ont réussi à atteindre leurs objectifs. En fin de compte, le président Roh Moo-hyun lui-même a admis les limites de la séparation parti-gouvernement qu'il avait prônée, déclarant : "Le centre de la politique est le parti, et le pouvoir est né du parti. La séparation parti-gouvernement doit être réexaminée" (juin 2007).

Le domaine où le respect de l'autonomie du parti est nécessaire est le processus de sélection des candidats aux fonctions publiques. Le domaine où les conflits politiques entre le parti et la présidence se sont principalement manifestés est la nomination des candidats aux fonctions publiques. Compte tenu de ce point, il est important de permettre au parti de décider de manière autonome des candidats conformément aux principes et aux critères qu'il a établis. Bien sûr, cela suppose que la démocratisation du processus de sélection des candidats aux fonctions publiques par le parti est garantie. À l'ère de la politique de "fandom" (les gens qui n'aiment qu'une personne spécifique), si les fans du président élu commencent à intervenir dans la sélection de la direction du parti ou la sélection des candidats aux fonctions publiques, l'autonomie entre le parti et la présidence sera rompue. Ils exercent une influence considérable sur le processus de sélection des candidats aux fonctions publiques au sein du parti et sur le processus de collecte d'opinions pour la prise de décisions politiques majeures dans la gestion de l'État. En participant en tant que membres ayant droit de vote qui paient des cotisations au parti pour la sélection des candidats aux fonctions publiques par le parti ou les élections des présidents des associations de membres, ils exercent une influence écrasante sur la présélection des candidats à la présidence, des candidats aux postes de gouverneurs et maires, des candidats aux postes de maires des districts et des candidats aux élections législatives. Comme leur soutien est inconditionnel et aveugle, il a un caractère très exclusif. Par conséquent, si ces personnes interviennent dans le processus de sélection des candidats aux fonctions publiques par le parti, les conflits politiques entre le parti et la présidence sont inévitables, indépendamment de la volonté du président.

Ensuite, il faut prêter attention à l'interdépendance dans la prise de décision politique. Le régime parlementaire, où le pouvoir est fusionné, a un fort aspect de gestion conjointe de l'État avec un sentiment d'identité entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Cependant, dans un régime présidentiel, en plus du principe de séparation des pouvoirs, les circonscriptions électorales sont différentes. Par conséquent, il peut y avoir des opinions ou des orientations différentes en matière de politique. En raison de ces caractéristiques, davantage de conflits de distribution (distributional conflict) surviennent dans un régime présidentiel que dans un régime parlementaire (Persson, Roland et Tabellini, 2000). Les membres du parlement dans un régime parlementaire ont un intérêt commun au maintien de la coalition gouvernementale, mais les membres du parlement dans un régime présidentiel sont plus susceptibles d'entrer en conflit avec le président, qui est responsable de l'ensemble du pays, car ils doivent représenter les intérêts de leur circonscription électorale et agir de manière centrée sur leur région. La raison de ce phénomène est la caractéristique institutionnelle du régime présidentiel qui permet aux électeurs de faire des choix différents lors des élections présidentielles et législatives. Autrement dit, les électeurs votent lors des élections présidentielles en tenant compte du rôle du président dans les politiques nationales, mais choisissent leurs représentants en tenant davantage compte des problèmes régionaux. Par conséquent, les membres du parlement sont très sensibles aux préférences de leurs électeurs locaux et exigent une coordination plus étroite avec le parti lors de la promotion des programmes politiques par le président, pour diverses raisons telles que des cycles électoraux différents.

Par conséquent, le président élu doit établir un modèle de gouvernance partagée où l'autonomie et l'interdépendance s'harmonisent, et il est important de parvenir à un consensus au sein du parti à ce sujet. Dans les cas où il n'y a pas d'expérience politique à Yeouido, il faut comprendre que les divergences entre le parti et la présidence, ou entre le parti et le gouvernement, sont dans une certaine mesure naturelles et inévitables. Cependant, tout en se prémunissant contre les confusions et les conflits excessifs susceptibles d'entraîner une destruction mutuelle entre le parti et la présidence, ou entre le parti et le gouvernement, il faut rechercher la meilleure solution pour une coexistence mutuellement bénéfique. À cette fin, il faut élaborer des mesures concrètes, telles que l'octroi d'une large autonomie au parti dans le processus de sélection des candidats aux postes de direction du parti et aux fonctions publiques, et le renforcement de l'interdépendance entre le parti et les ministères par la nomination de personnalités du parti à des postes gouvernementaux.

Utiliser activement les échanges de personnel et les réunions de consultation politique de bureau

La relation parti-gouvernement actuelle, centrée sur le Conseil supérieur de concertation parti-gouvernement, est fortement bersifatielle et se limite souvent à des réunions formelles une fois par mois. Il est important de transmettre clairement les ordres du jour politiques du parti et de la présidence au gouvernement et de négocier avec le gouvernement pour élaborer des plans de mise en œuvre raisonnables. Si l'on impose aveuglément l'exécution des politiques aux ministères concernés simplement parce qu'elles ont été coordonnées entre le parti et la présidence, cela peut entraîner une résistance ou inciter à la passivité des fonctionnaires. Pour prévenir ces problèmes, il serait utile d'utiliser activement les réunions de consultation politique de bureau entre le président du comité politique du parti et les chefs des ministères concernés afin de procéder à des consultations préalables au stade de l'élaboration des propositions, comme stipulé dans le règlement de consultation parti-gouvernement.

En outre, il est nécessaire d'explorer un nouveau modèle de relations parti-gouvernement en utilisant activement les échanges de personnel entre le parti et le gouvernement. Bien que ce ne soit pas une méthode directe de consultation politique entre le parti et le gouvernement, elle peut être utilisée comme base pour la coopération parti-gouvernement. Bien que notre constitution et nos lois prévoient un régime présidentiel, elles comportent de nombreux éléments de régime parlementaire. La nomination de membres du parti présidentiel à des postes publics est une mesure de tendance parlementaire visant à unifier le parti et le gouvernement, et constitue la base de la coopération parti-gouvernement. En particulier, à une époque où il est difficile de faire passer les auditions de confirmation pour les nominations de hauts fonctionnaires, y compris les ministres, il est de plus en plus fréquent de recruter des membres du Congrès qui ont acquis de l'expérience dans les commissions permanentes du Congrès pour occuper des postes de ministres dans le pouvoir exécutif. Ceci est une manière efficace de construire un canal de coopération entre le parti et le gouvernement, de transmettre les intentions du parti et du président au pouvoir exécutif, et d'accroître la responsabilité de la gestion de l'État. Les personnes ayant une expérience de président de commission permanente du Congrès ou ayant siégé deux fois dans la même commission permanente peuvent acquérir une expertise suffisante. Si une telle personne est nommée ministre du pouvoir exécutif, on peut s'attendre à des effets positifs non seulement sur l'expertise politique mais aussi sur la capacité à diriger le ministère.

Si des personnes issues du parti accèdent au cabinet, la communication et la coordination des politiques entre le parti et le gouvernement pourront être facilement mises en œuvre. Du point de vue du parti, cela permettra de promouvoir des politiques qui ne sont pas déconnectées de l'opinion publique et d'aider à refléter les demandes politiques des membres du parlement dans les propositions du gouvernement. Du point de vue du gouvernement, il sera possible d'obtenir l'aide directe du ministre pour la promulgation des politiques élaborées par les ministères. En particulier, du point de vue du parti, cela fournira aux membres seniors du parti l'occasion d'acquérir une expérience administrative réelle, permettant ainsi d'obtenir un large éventail de talents possédant une expérience de gouvernance au niveau du parti dans son ensemble. Ce processus contribuera également grandement à accroître la capacité du parti à gouverner à l'avenir.

En outre, en termes d'affectation du personnel, une réorganisation peut être planifiée de manière à renforcer la coopération entre le parti, le gouvernement et la présidence. Lors de la formation du cabinet au début du mandat, une synergie de coopération peut être créée en appliquant le critère principal de "l'harmonie d'équipe" par le biais d'une réorganisation du camp du parti au pouvoir. En particulier, il est nécessaire de planifier des nominations minutieuses en tenant compte de l'harmonie et de la synergie d'équipe pour les lignes politiques (secrétaire aux affaires politiques - whip du parti ou président du parti), les lignes diplomatiques et de sécurité (ministre des affaires étrangères - ministre de l'unification - secrétaire aux affaires étrangères et de sécurité), les lignes économiques (ministre des stratégies et des finances - secrétaire économique - président de la commission politique), et les lignes de communication publique (relations publiques nationales - porte-parole de la Maison Bleue - porte-parole du parti). En particulier, compte tenu de la forte proportion de conflits politiques dans les types de conflits entre le parti, le gouvernement et la présidence, et de leur grande portée, il est nécessaire de nommer une personne capable de communiquer efficacement entre le président du parti et le président à des postes tels que chef de cabinet ou secrétaire aux affaires politiques et de lui conférer les pouvoirs appropriés. En particulier, pour les présidents sans expérience politique à Yeouido, il est important d'avoir quelqu'un qui connaisse bien les intentions du président du parti et qui agisse comme canal de communication entre le président et le président du parti. En cas de minorité du parti au pouvoir au Congrès, des capacités pour établir des relations harmonieuses avec le parti d'opposition sont également requises.

Établir un système de gestion systématique des promesses électorales dès la phase de transition

Il est nécessaire d'améliorer la coordination des opinions et l'efficacité de la mise en œuvre lors de l'élaboration des politiques. Premièrement, il est important de construire un système pour la mise en œuvre des promesses électorales présidentielles et d'élaborer des plans de mise en œuvre. Les promesses électorales présentées par le candidat ou le parti pendant la campagne présidentielle doivent être compilées par la commission de transition et des plans de mise en œuvre doivent être élaborés.

Une considération importante pour le président élu lors de la définition de la vision de gouvernance est la cohérence avec les promesses annoncées pendant la campagne présidentielle. Le président élu doit s'efforcer de refléter pleinement les promesses électorales dans la définition de sa vision de gouvernance et la composition de son gouvernement. En effet, les réalisations de l'État après un mandat de cinq ans seront évaluées en fonction des résultats de la mise en œuvre des promesses. Lors de la définition de la vision de gouvernance, y compris les promesses électorales, il faut garder à l'esprit que cinq ans est un mandat très court. Il faut donc considérer ce qu'il faut choisir et sur quoi se concentrer. De plus, il est nécessaire de tenir compte de la réaction des électeurs aux promesses électorales présentées lors de l'élection présidentielle. Les promesses telles que le projet de développement des quatre rivières du président Lee Myung-bak ou la question de l'abolition du réacteur nucléaire n° 1 par le président Moon Jae-in ont provoqué de nombreux conflits nationaux. Par conséquent, il serait sage de modifier les promesses électorales qui provoquent des conflits nationaux après avoir recueilli l'opinion publique ou avoir traversé un processus de consultation publique au stade de la commission de transition. Par exemple, le projet des quatre rivières aurait pu être rendu plus flexible en décidant s'il fallait l'étendre en fonction de la réaction après des essais pilotes tels que celui du fleuve Yeongsan.

Ensuite, il faut classer les promesses par domaine, identifier les besoins de révision ou d'abrogation des lois nécessaires à la mise en œuvre de ces promesses, estimer le budget nécessaire à leur mise en œuvre, et vérifier les divergences entre les ministères ou les facteurs de conflit social qui pourraient survenir lors de leur mise en œuvre. Il faut également clarifier la position des partis d'opposition sur ces promesses, puis finalement déterminer les priorités de mise en œuvre des promesses. Les promesses présentées aux électeurs par le candidat et le parti doivent être systématiquement organisées sous la forme du Tableau 4 ci-dessous afin de pouvoir établir un plan de mise en œuvre des promesses et de les utiliser comme liste de contrôle pour le suivi de leur mise en œuvre à l'avenir. Les tâches qui incarnent la philosophie de gouvernance ou les questions de subsistance du peuple, qui sont des priorités, doivent être étroitement coordonnées entre le parti et le gouvernement afin que le soutien juridique puisse être fourni dans les six mois suivant l'entrée en fonction.

Une fois que la commission de transition a finalisé les départements responsables et le système de mise en œuvre, il faut promouvoir des mesures de soutien législatif et budgétaire en consultation avec les ministères du gouvernement et le comité politique du parti. Une approche différenciée est nécessaire en fonction de la nature de la question politique. En général, les questions diplomatiques suscitent moins de conflits entre les deux institutions. Cela est dû au fait que les questions diplomatiques concernent l'ensemble du pays et ont donc une nature moins distributive. En revanche, lorsque les questions d'ordre national se chevauchent avec des questions distributives, la situation est classée comme la plus conflictuelle. Autrement dit, pour les politiques liées à la sécurité diplomatique, la dépendance du parti vis-à-vis du gouvernement est élevée, mais la gouvernance est caractérisée par une faible autonomie. D'un autre côté, pour des questions politiques telles que les problèmes environnementaux, l'autonomie du parti augmente et la dépendance du gouvernement vis-à-vis du parti augmente également. Si l'autonomie et l'interdépendance des relations parti-gouvernement sont postulées en fonction de la politique, et que la coopération et le contrôle sont exercés en conséquence, une gouvernance parti-gouvernement plus efficace et démocratique peut être formée.

Tableau 4 Examen du plan de mise en œuvre des promesses électorales

Il est également nécessaire d'examiner si le centre de contrôle pour la mise en œuvre des promesses électorales devrait être basé au Bureau du Premier ministre ou au Bureau du conseiller politique de la Maison Bleue. Le suivi de la mise en œuvre des promesses présidentielles devrait être mené par le Bureau de coordination de la situation nationale ou le Bureau du conseiller politique de la Maison Bleue, mais il est souhaitable que le Bureau du Premier ministre supervise la coordination des divergences entre les ministères, l'ajustement des conflits sociaux et, par extension, la coordination des divergences entre le parti et le gouvernement. De plus, il est important que le parti, le gouvernement et la présidence coordonnent au préalable les principaux projets de loi et les traitent en les classant comme projets convenus, projets négociés ou projets notifiés ; les projets convenus doivent être traités en priorité, tandis que les projets négociés doivent être traités après un processus de convergence des opinions du parti par le biais de réunions générales du parti, etc.

Renforcer la communication entre le parti, le gouvernement et la présidence pour maintenir la cohérence des messages

Le renforcement de la communication entre le parti, le gouvernement et la présidence et la gestion cohérente des messages sont importants. La gestion des messages est une tâche très importante pour maintenir la cohérence de la politique et prévenir la confusion sur les questions nationales. L'accent est mis sur la communication entre le parti, le gouvernement et la présidence sur les questions politiques et les questions de politique, car elle permet d'améliorer la fiabilité du gouvernement grâce à une gestion cohérente des messages. Les exemples de confusion causée par les divergences ou les erreurs entre le parti, le gouvernement et la présidence lors de la réponse aux crises dans des situations de catastrophe telles que la propagation des maladies infectieuses ont été observés. Les porte-parole du parti au pouvoir et le chef de cabinet de la Maison Bleue se sont querellés au sujet des remarques et des intentions du président (Comité de gestion du Congrès, 24 février 2021), et les principaux conseillers de la Maison Bleue ont également exprimé des opinions divergentes. Les remarques des ministres et des conseillers présidentiels divergent également. La Maison Bleue, le gouvernement et le parti au pouvoir tergiversent, et le public ne peut connaître la véritable intention du président. On souligne que l'échec de la gestion des messages présidentiels a conduit à des dissonances entre le parti, le gouvernement et la présidence, et aux controverses sur le "syndrome de la canard boiteux" de fin de mandat.

Il est nécessaire de maintenir un canal de consultation permanent entre le secrétaire aux affaires politiques ou le porte-parole de la Maison Bleue, le whip du parti et le porte-parole, et le chef de cabinet du Bureau du Premier ministre afin de renforcer la communication. Le fait que des consultations préalables par le biais de réunions de consultation politique de bureau soient importantes pour éviter les discordances entre le parti, le gouvernement et la Maison Bleue sur les questions clés ou les politiques est également basé sur ce contexte. En cas de situation de catastrophe, il faut établir un centre de commandement ou activer des réunions parti-gouvernement non régulières pour éviter la confusion dans le processus de réponse auprès du public. Pour le message du président, une voix unifiée au sein de la Maison Bleue doit être transmise rapidement au parti et au gouvernement.

En outre, il est nécessaire de renforcer la communication interne au parti pour éviter les discordances dues à un manque de communication au sein du parti. Avec la démocratisation interne du parti aujourd'hui, l'autonomie des membres du parlement s'est renforcée, permettant ainsi l'expression de diverses voix. Cependant, il est également un fait évident que les membres du parlement expriment souvent des opinions différentes par manque de compréhension des questions clés ou des points de controverse au sein du parti. Compte tenu de ces circonstances, la communication interne au parti est plus importante que jamais.

4. Réparer les relations parti-gouvernement, le jeu à deux pour le succès présidentiel

Il faut garder à l'esprit que la performance de la gestion de l'État est un jeu à deux entre le parti et le gouvernement. Et il faut renforcer et institutionnaliser la fonction politique dans cette optique. Des facteurs qui affaiblissent le leadership présidentiel surviennent dans les relations parti-gouvernement, tels que les conflits politiques, les conflits de politiques et les conflits de nomination. Par conséquent, il faut élaborer un modèle de coopération en matière de relations parti-gouvernement qui harmonise l'autonomie et l'interdépendance en tant que conditions de succès présidentiel. Pour ceux qui manquent d'expérience politique à Yeouido, il faut élaborer une stratégie pour maintenir des relations parti-gouvernement harmonieuses.

Le système de consultation parti-gouvernement doit être mis en place dès la phase de transition. Après la campagne électorale axée sur le comité de campagne, la commission de transition voit souvent les contributeurs de la campagne présidentielle s'inscrire en tant que gestion de carrière pour une future entrée dans la fonction publique. Si ceux-ci participent excessivement à la composition et au fonctionnement de la commission de transition, le parti sera marginalisé et il y aura une forte probabilité que le gouvernement commence sans que la voix du parti ne soit reflétée dans la planification globale de la gestion de l'État après l'arrivée au pouvoir. Il est nécessaire de partager les priorités politiques et les plans de mise en œuvre spécifiques pour la réalisation des promesses électorales présentées par le président élu afin de garantir l'élan nécessaire au Congrès après le début du mandat.

Il faut utiliser activement les échanges de personnel entre le parti et le gouvernement, et s'engager activement dans la coordination politique préalable par le biais de réunions de consultation politique de bureau. À une époque où il est difficile de faire passer les auditions de confirmation pour les nominations de hauts fonctionnaires, y compris les ministres, il est possible de construire un canal de coopération entre le parti et le gouvernement en nommant des membres du Congrès ayant acquis de l'expérience dans les commissions permanentes du Congrès comme ministres du pouvoir exécutif, et de transmettre la philosophie de gouvernance du parti et du président au pouvoir exécutif, augmentant ainsi la responsabilité de la gestion de l'État.

Renforcer la communication entre le parti, le gouvernement et la présidence pour maintenir la cohérence des messages. La gestion des messages est très importante pour maintenir la cohérence de la politique et prévenir la confusion sur les questions nationales. ■

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■ Auteur : Lee, Hyun-Chul_ Professeur au Département de science politique de l'Université Konkuk. Il est également directeur de la coopération extérieure et directeur de l'Institut de recherche sur la politique citoyenne de la même université. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université Konkuk. Il a été président de la Société coréenne de science politique et vice-président de la Société coréenne de science politique. Il a été membre du comité consultatif pour la réforme du Parlement et membre du comité consultatif de la commission spéciale sur la révision constitutionnelle. Ses principaux domaines de recherche comprennent le Parlement, les partis politiques, les élections et la politique coréenne. Ses principales publications comprennent *Théorie de la communauté asiatique* (2021, co-auteur), *Processus politique coréen à l'ère de la mondialisation* (2016), *Les élections législatives de la 21e Assemblée nationale et l'évolution de la démocratie coréenne* (2021, co-auteur), « Population Aging and Korean Society » (2021), « Older Voters’ Policy Preferences in the Korean General Elections » (2021), « Changes in and Continuity of Regionalism in South Korea » (2020), « Silver Generation’s Counter-movement in the Information Age » (2018).

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