[EAI Рабочий документ] Серия «Условия успеха президента в 2022 году»: ⑥ Создать плацдарм для стабильного государственного управления

1. Коммуникация и сотрудничество между партией, правительством и администрацией президента — отправная точка для проявления президентского лидерства

Эксперты указывают на различные качества и условия как на факторы успеха президентского лидерства. Многие ученые рассматривают президентское лидерство как функцию таких качеств, как способность 제시ровать видение, организационные способности, коммуникативные способности и политическая хватка. Гринстайн (Greenstein, 2004) отмечает важность способности быть коммуникатором для масс и эмоционального интеллекта (EQ) лидера, хотя и невозможно ранжировать качества успешных президентов. Успешное государственное управление может быть достигнуто, когда различные лидерские добродетели гармонично сочетаются, что приводит к высоким достижениям президента. Успех политического лидера зависит от того, сможет ли он согласовать различные интересы посредством переговоров и компромиссов в данных условиях, достичь консенсуса и, в конечном итоге, обеспечить национальное единство. Таким образом, законодательная и политическая поддержка для реализации грандиозного видения президента абсолютно необходима для оценки успеха президента. Важнейшей областью, где проявляется такая политическая хватка, являются партийно-правительственные отношения или отношения между партией и администрацией президента. И это станет основой для формирования гармоничных отношений между исполнительной и законодательной властью. Другими словами, не будет преувеличением сказать, что отправной точкой для стабильного государственного управления (governability) и проявления лидерства президента являются успешные партийно-правительственные отношения.

Подобно тому, как партия играет роль смазки, обеспечивая тесное сотрудничество между Национальным собранием и исполнительной властью, в условиях президентской системы партия, особенно правящая, выполняет функцию естественного смягчения конкуренции между исполнительной и законодательной властью в государстве с разделением властей. В так называемом «едином правительстве» (unified government), где правящая партия имеет большинство в парламенте, правительство получает значительное количество дружественных сил в парламенте. Хотя партийная дисциплина не так сильна, как в парламентской системе, гармоничное государственное управление и сотрудничество возможны, когда президент и члены правящей партии обладают высоким уровнем единства и сплоченности. Однако в условиях «разделенного правительства» (divided government), когда правящая партия не имеет большинства в парламенте, обработка законодательных предложений в Национальном собрании становится затруднительной. Это особенно актуально, если избранный президент не имеет опыта «политики Йоидо», и ему необходимо укрепить свою базу поддержки через формирование единства с членами правящей партии. Для формирования гармоничных отношений между президентом и законодательной властью через сплоченность партии необходимо также обратить внимание на особенности формы правления. Партийно-правительственное управление в президентской и парламентской системах имеет очень разные характеристики. В частности, Корея имеет президентскую систему с элементами парламентской системы, поэтому использование этих особенностей в партийно-правительственных отношениях также может быть альтернативой. В парламентской системе можно угрожать членам парламента, что они не смогут войти в кабинет министров, если не будут сотрудничать с руководством. Однако в президентской системе президент и члены парламента получают легитимность от народа, основываясь на двойной легитимности (dual legitimacy). Поэтому теоретически трудно ожидать такой же сплоченности, как в парламентской системе, и президент не может контролировать парламент в той же степени, в какой премьер-министр контролирует парламент в парламентской системе. В случае Кореи члены парламента могут занимать должности министров правительства, добавляя элементы парламентской системы. Поэтому важно отметить, что существуют особенности, отличные от чисто президентской системы.

Таким образом, следует учитывать, что политическая хватка как качество, необходимое для успеха президента, во многом проявляется через гармоничные партийно-правительственные отношения. В этой главе мы рассмотрим особенности и проблемы партийно-правительственных отношений в Корее после демократизации и представим несколько предложений относительно направления установления желаемых партийно-правительственных отношений для вновь избранного 20-го президента и его правительства.

2. Партийно-правительственные отношения, отдаляющиеся друг от друга после демократизации

Основания для партийно-правительственного сотрудничества

Партийно-правительственное сотрудничество явно определено в Постановлении Премьер-министра № 703 как «работа по консультациям по политике между исполнительной властью и политическими партиями». В прошлом оно было сосредоточено на отношениях между исполнительной властью и правящей партией, но сегодня оно охватывает отношения как с правящей, так и с оппозиционной партией. Истоки партийно-правительственного сотрудничества можно проследить до 1963 года, когда 19 декабря на 100-м заседании партии Демократическая республиканская партия было принято решение о регулярном проведении совместных заседаний партийного комитета и кабинета министров с участием президента с 1964 года. 8 апреля 1965 года президент Пак Чон Хи издал директиву «О мерах по улучшению органического сотрудничества между политическими партиями и правительством», которая была утверждена на заседании кабинета министров 20 апреля, что создало институциональную основу для партийно-правительственного сотрудничества. Теоретическое обоснование партийно-правительственного сотрудничества в Корее заключается в ответственности правящей партии и исполнительной власти перед народом при принятии государственных политических решений. Другими словами, это делается для того, чтобы правящая партия и исполнительная власть активно принимали требования и критику народа и эффективно продвигали политику, тем самым получая поддержку народа. После демократизации нормативные положения, касающиеся системы партийно-правительственного сотрудничества, могут быть обобщены в Таблице 1 ниже. Роль связующего звена между правящей партией и исполнительной властью была возложена на офис министра без портфеля после Пятой республики, но после прихода к власти правительства Ким Дэ Чжуна офис министра без портфеля был упразднен, и офис премьер-министра стал отвечать за работу по партийно-правительственному сотрудничеству.

Система партийно-правительственных консультаций правительства Мун Чжэ Ина институционализирована Постановлением Премьер-министра № 703 (с изменениями от 14 декабря 2017 г.) и существенно не изменилась по сравнению с системой правительства Пак Кын Хе. Конкретно, работа по партийно-правительственным консультациям исполнительной власти координируется Премьер-министром (статья 3), а предметом партийно-правительственных консультаций являются законопроекты, проекты указов президента, проекты постановлений и приказов, касающиеся политики, которая оказывает существенное влияние на жизнь граждан или национальную экономику, а также планы реализации государственных задач (пункт 1 статьи 4). Для партийно-правительственных консультаций проводится встреча высокопоставленных представителей партии и правительства, и Премьер-министр, по согласованию с лидером правящей партии, проводит встречи, как правило, один раз в месяц. Кроме того, для консультаций и координации политики между соответствующими министерствами, ведомствами и комитетами и политическим комитетом правящей партии создаются отраслевые партийно-правительственные консультативные советы (статья 8), которые совместно председательствуют руководитель соответствующего органа и председатель политического комитета и проводятся, как правило, раз в два месяца.

<Таблица 1> Изменения в нормативных положениях, касающихся системы партийно-правительственного сотрудничества

Хотя в центре внимания находится институционализированное официальное партийно-правительственное сотрудничество, могут существовать и различные типы неофициальных каналов партийно-правительственных консультаций. При использовании официальных каналов из-за большого количества участников и бремени внимания СМИ трудно проводить глубокие обсуждения, и для повышения эффективности работы на практическом уровне могут использоваться неофициальные каналы консультаций. В более широком смысле к партийно-правительственным консультациям можно отнести внеплановые встречи партии и правительства под председательством президента или кадровый обмен между партией и правительством. В случае тупика или невозможности преодолеть разногласия между партией и правительством, президент может вмешаться и скоординировать действия. Кроме того, приглашение лидеров правящей и оппозиционной партий для объяснения и получения согласия по чувствительным вопросам, таким как важные текущие проблемы или спорные государственные политики, может стать альтернативой для разрешения политического тупика.

Среда партийно-правительственных отношений

Для анализа среды партийно-правительственных консультаций президента необходимо прежде всего проанализировать внутриполитическую и внешнеполитическую ситуацию. Затем, в качестве условий для проявления политического лидерства, необходимо рассмотреть наличие разделенного правительства, сосредоточившись на партийной системе и распределении мест в парламенте, а также на том, являются ли отношения между парламентом и президентом компромиссными. Следующая Таблица 2 анализирует политическую ситуацию и среду лидерства президентов с момента демократизации в 1987 году.

Для реализации политики важен законодательный процесс в Национальном собрании. Поэтому для анализа среды лидерства важно прежде всего рассмотреть партийную систему парламента и его положение, то есть является ли это разделенным или единым правительством. В случае разделенного правительства, то есть когда правящая партия не имеет большинства в парламенте, необходимо активно вести диалог с оппозицией в духе единства и сотрудничества. В прошлом можно было наблюдать случаи, когда предпринимались попытки искусственно реорганизовать политическую сцену в начале срока правления для обеспечения стабильного большинства, что встречало сильное сопротивление со стороны оппозиции. Иногда предпринимались попытки исказить волю народа и подорвать представительную демократию, чтобы искусственно преобразовать разделенное правительство в единое правительство с целью сохранения президентской власти. Типичными примерами являются искусственные слияния партий, привлечение независимых депутатов, «переманивание» депутатов из оппозиционной партии и «одалживание» депутатов во времена президентов Но Тхэ У, Ким Ён Сам и Ким Дэ Чжун. Тупик в политической ситуации, вызванный противостоянием между партией президента и оппозиционной партией в этом процессе, омрачил путь корейской демократии. Поэтому необходимо тщательно проанализировать факторы, ограничивающие лидерство в начале срока правления, а затем найти способы проявить лидерство в законодательном процессе. В частности, реформистское популистское лидерство, которое напрямую обращается к народу, минуя партию и парламент, как это было предпринято во времена президента Но Му Хёна, неизбежно приводит к тупику между президентом и парламентом. Единое правительство в начале срока правления было только у правительств Ким Ён Сама, Ли Мён Бака и Пак Кын Хе, которые пришли к власти после слияния трех партий. Поэтому другим президентам было нелегко обеспечить необходимое парламентское представительство для проявления лидерства.

Недостатки Даже при наличии государственного устройства, то есть ситуации, когда у правящей партии большинство мест в парламенте, часто можно наблюдать примеры, когда правящая партия, опираясь на свое большинство, стремится к единоличному управлению, что неизбежно встречает ожесточенное сопротивление со стороны оппозиционных партий. Правительства Но Тхэ У, Ким Дэ Чжуна, Но Му Хёна и Мун Чжэ Ина начинали свою работу в условиях, когда правящая партия имела большинство мест в парламенте. В период президентства Но Тхэ У и Но Му Хёна, начав работу в условиях разделения власти, были созданы условия для компромиссных отношений между президентом и парламентом, в то время как в период президентства Ким Дэ Чжуна и Мун Чжэ Ина наблюдалось формирование конфронтационных отношений. Даже при сильной внутрипартийной власти президента одностороннее управление государством, инициированное администрацией президента, может вызвать значительное сопротивление. Это неизбежно ведет к монополизации кадровых назначений и политики, а самодурство, произвол и единоличное управление в конечном итоге приводят к отчуждению общественного мнения. В результате это, в свою очередь, привело к поражению правящей партии на выборах. При сильной внутрипартийной власти, в сочетании с неспособностью к компромиссу и недостатком политического мастерства, это приводит к падению рейтинга президента. Неудачливые президенты, как правило, игнорировали официальные политические институты и процессы, такие как партии, парламент и средства массовой информации, уделяя внимание только своим группам поддержки или лагерю, и выбирали крайне самодовольный стиль управления государством. В Корее стиль управления государством авторитарных президентов всегда характеризовался самодурством, произволом и единоличным управлением. Осуждение самодурства и произвола президента на различных выборах, имеющих характер промежуточной оценки, является тому подтверждением. Недостаток политического мастерства имеет схожий характер с неспособностью к компромиссу, что означает неспособность конкретного президента мобилизовать общественную поддержку для реализации своей политической повестки дня. Неспособность отразить голоса партий, выступающих посредниками между рядовыми избирателями, приводит не только к слабой реакции на политику, но и к очень сильным последствиям в случае провала политики.

В начале срока правления президента Ким Ён Сам и Ким Дэ Чжун обладали очень сильными позициями в партии. Так называемая политическая сила «трех Кимов» достигла своего пика, и их влияние на выдвижение кандидатов в партии было огромным. Однако после заката политики «трех Кимов» и в условиях демократизации внутри партии президент Но Му Хён объявил о разделении партии и правительства и поддерживал дистанцию с партией. Хотя среду лидерства нельзя типизировать единообразно, можно увидеть, что лидерство проявлялось гибко в зависимости от различных внутрипартийных властных отношений, распределения мест в парламенте, партийной системы и личных качеств президента.

Система партийно-правительственных консультаций

Основные партийно-правительственные встречи, предусмотренные действующим постановлением Премьер-министра, включают встречу высокопоставленных представителей партии и правительства (статья 7), отраслевые партийно-правительственные консультативные советы (статья 8) и рабочие консультативные советы по политике (статья 5) (см. Таблицу 3). В случае отсутствия правящей партии, консультативный совет по партийной политике (статья 7-2) может выполнять эту функцию. Помимо этих регулярных встреч, внепланово проводятся встречи между президентом и руководством правящей партии для координации текущих вопросов.

Несмотря на некоторые различия в зависимости от правительства, официально основное внимание уделяется встрече высокопоставленных представителей партии и правительства и рабочим партийно-правительственным консультативным советам. Помимо официальных встреч, представители министерств участвуют в совещаниях по согласованию политики в политических комитетах партий для координации мнений. Однако существующие встречи не очень эффективны в качестве реальных каналов консультаций для предварительной координации. Кроме того, консультации по политике с оппозицией практически отсутствуют. Во времена президента Но Му Хёна было предусмотрено создание консультативного совета по партийной политике в случае отсутствия правящей партии, но с тех пор он не функционировал должным образом.

<Таблица 2> Изменения в среде партийно-правительственных отношений после демократизации

Типы партийно-правительственных конфликтов

Конфликты между партией, правительством и администрацией президента можно разделить в основном на политические, связанные с политикой и кадровые. Во-первых, политические конфликты чаще всего возникают в процессе борьбы за власть между партией и администрацией президента. Президент Ли Мён Бак испытал конфликт с лидером партии Пак Кын Хе в процессе внутрипартийных праймериз. После избрания он вмешался в выдвижение партийных кандидатов на государственные должности, что привело к конфликту между партией и администрацией президента. На всеобщих выборах 2008 года произошла так называемая «резня» кандидатов из фракции Пак Кын Хе сторонниками Ли Мён Бака, и выжившие сторонники Пак Кын Хе в 2010 году, в контексте дела Седжонг, отклонили предложенный правительством Ли Мён Бака проект по Седжонгу, что привело к «хромой утке» президента Ли Мён Бака. На всеобщих выборах 2012 года сторонники Пак Кын Хе исключили многих сторонников Ли Мён Бака, продолжив межфракционный конфликт. Это, в свою очередь, привело к скандалу с выдвижением кандидатов на всеобщих выборах 2016 года и, в конечном итоге, стало предвестником раскола консерваторов и даже импичмента. Поэтому, хотя разделение партии и правительства во времена президента Но Му Хёна было проблемой, попытки искусственно захватить внутрипартийное лидерство также стали причиной ухудшения партийно-правительственных отношений, противореча внутрипартийной демократии. Важно помнить, что такие конфликты между партией и администрацией президента привели к взаимному уничтожению всего политического истеблишмента. Таким образом, можно увидеть, что когда предпринимаются попытки захватить лидерство между партией и администрацией президента в условиях слабости власти президента в партии, это порождает множество последующих конфликтов и, в конечном итоге, становится решающим фактором потери конкурентоспособности партии на выборах и президентского лидерства в государственном управлении.

Такие политические конфликты были особенно заметны и в правительстве Ким Дэ Чжуна, которое состояло из коалиции правящих партий. Правительство Ким Дэ Чжуна постоянно сталкивалось с конфликтами по таким политически обременительным вопросам, как конституционная реформа для введения парламентской системы, слияние партий «Национальное собрание» и «Демократическая партия», а также реформа избирательной системы. В это время для урегулирования таких конфликтов требовались тесные консультации между коалиционными правящими партиями и партийно-правительственные консультации. Тем не менее, в правительстве Ким Дэ Чжуна «Национальное собрание» и «Демократическая партия» проводили свои партийно-правительственные консультации отдельно, и практическим работникам исполнительной власти приходилось присутствовать на рабочих консультативных советах по партийно-правительственным вопросам обеих партий. Кроме того, обе партии участвовали в высокопоставленных партийно-правительственных встречах под председательством премьер-министра, но проводили отраслевые партийно-правительственные консультативные советы для реализации конкретных мер отдельно. На начальном этапе это объяснялось неопытностью правящей партии в государственном управлении из-за постоянных партийно-правительственных несогласованностей. Однако, когда политическая путаница продолжалась, в конечном итоге были отмечены недостаточная подготовка правительства, отсутствие реальных партийно-правительственных консультаций и неадекватная координация политики между соответствующими министерствами и правящей партией (Га Сан Чжун · Ан Сун Чхоль, 2012).

Во-вторых, можно указать на политические конфликты. С точки зрения выполнения предвыборных обещаний президента и позиции партии, которой предстоят выборы, часто возникают противоречия. Проект «Четыре реки» правительства Ли Мён Бака был обещанием, в котором ярко проявились различия во взглядах между развитием и охраной окружающей среды. Президент Ли Мён Бак, несмотря на возражения политиков и гражданских организаций, продвигал проект «Четыре реки» под предлогом снижения транспортных расходов, обеспечения водных ресурсов и развития туризма, вложив более 22 триллионов вон. Реализация этого проекта привела к расколу общественного мнения и, в конечном итоге, к тому, что политическая проблема переросла в политический вопрос. Такое форсированное продвижение политики переросло во внутрипартийный конфликт, и после избрания президента Пак Кын Хе в ходе аудита Счетной палаты было выявлено множество проблем, и политика, продвигаемая без согласия между партией и правительством, а также между правящей и оппозиционной партиями, остается предметом споров по сей день.

Правительство Мун Чжэ Ина сразу после избрания объявило политику отказа от атомной энергетики. Это было заявлено как предвыборное обещание без консультаций с партией и правительством, а также с экспертами. Речь шла о прекращении строительства даже блоков Сингори 5 и 6, которые были завершены на 30% и 3,4% соответственно, и Сингори 3 и 4. В конечном итоге, столкнувшись с ожесточенным сопротивлением со стороны атомной отрасли, политиков и СМИ, правительство создало общественный комитет для решения вопроса о возобновлении строительства блоков Сингори 5 и 6. После рассмотрения общественным комитетом возникла путаница, и в итоге строительство было возобновлено. Утверждать, что получено доверие народа после избрания, только на основании предвыборного обещания, при отсутствии демократического процесса и процедуры при его разработке, является необоснованным.

<Таблица 3> Основные партийно-правительственные встречи

Не является редкостью и противодействие со стороны исполнительной власти одностороннему продвижению политики со стороны администрации президента или партии. Примером является случай, когда Министерство 기획재정부 выступило против политики «роста, основанного на доходах», продвигаемой партией и администрацией президента, заявив: «Государственные финансы — это не бездонный колодец». Усиление голосов со стороны партии и администрации президента, критикующих пассивность исполнительных ведомств или требующих реформ, также является примером партийно-правительственного несогласия. Конфликты, связанные с жилищной политикой и политикой в области атомной энергетики правительства Мун Чжэ Ина, а также конфликты в процессе выдвижения кандидатов на государственные должности и слушаний, привели к требованиям со стороны партии о проведении государственного управления под руководством партии после повторных выборов мэров Сеула и Пусана в 2021 году. Во времена правительства Ким Ён Сама неофициальные каналы, а не официальные линии партийно-правительственных консультаций, имели тенденцию к планированию и координации политики, что часто ставило в тупик администрацию президента, партию и исполнительную власть.

В-третьих, можно указать на кадровые конфликты. Многие президенты исходили из того, что ключевым элементом реформ является «кадровая чистка». Президент Ким Ён Сам считал, что «коррупция — это реформа». То есть он воспринимал реформу как кадровую чистку неключевых сил, находившихся на периферии прошлой власти, по отношению к основным силам, обладающим привилегиями (Ким Хён Чжун, 2007). В процессе такой кадровой чистки возникали силы, сопротивляющиеся реформам, и общество разделялось на реформаторские и антиреформаторские силы, враждовавшие и противостоявшие друг другу. Если изменение только людей, без изменения неправильных практик и политических рамок, называется реформой, это неизбежно создает противостояние между основной и неосновной фракциями внутри партии, между сторонниками и противниками определенного лица, и снижает внутрипартийную сплоченность. В конечном итоге, продвижение реформ через такую кадровую чистку привело к тому, что реформы остались «персонализированными», а не «институционализированными».

Более того, для успеха реформ реформаторские силы часто скатываются к делению на «своих» и «чужих», утверждая, что они должны объединиться. Кадровая политика президента Мун Чжэ Ина была верна принципу «отбора кадров, разделяющих философию государственного управления президента». Однако на практике это подвергалось критике как кадровая политика по принципу «свой среди своих» (친문親文). Как видно из ожесточенных споров по поводу назначения бывшего министра юстиции Чо Гука, которые привели к расколу общественного мнения, споры о профессионализме и морали постоянно возникали при каждом назначении ключевых министров. В результате более 30 назначений были утверждены без согласия оппозиционной партии на парламентских слушаниях. Хотя сами парламентские слушания являются проблемой, следует отметить, что монополия на власть назначения не должна считаться само собой разумеющейся (Син Ын Бёль и др., 2021). В частности, для назначений на должности, требующие парламентских слушаний, можно было бы уменьшить внутрипартийное сопротивление и путаницу на парламентских слушаниях, проведя предварительную координацию с руководством партии и партийно-правительственными консультациями перед проведением процедуры назначения.

Кроме того, если после привлечения к политической ответственности за политические неудачи или политическую ответственность проводятся кадровые перестановки, когда те же люди снова назначаются на важные должности, это неизбежно ставит в затруднительное положение партию, которой предстоят выборы. В правительстве Мун Чжэ Ина примерами являются назначение бывшего главы офиса по политике президента, фактически уволенного из-за побочных эффектов минимальной заработной платы, послом в Китае, или назначение бывшего главы экономического отдела, смененного из-за ухудшения экономических показателей, председателем специального комитета в Комитете по планированию государственной политики при президенте. Такое явление часто наблюдалось и в правительствах Ли Мён Бака и Пак Кын Хе, вызывая резкое сопротивление не только со стороны оппозиции, но и внутри правящей партии. В правительстве Ли Мён Бака глава администрации, уволенный из-за инцидента с коровьим бешенством, вернулся на пост посла в Китае, а в правительстве Пак Кын Хе глава Национального совета по безопасности, уволенный из-за инцидента с паромом «Севоль», был назначен послом в Китае, что вызвало критику как «вращающаяся дверь» в кадровой политике.

3. Каковы направления для установления желаемых партийно-правительственных отношений?

Создать модель партийно-правительственных отношений, гармонирующую автономию и взаимозависимость

Партийно-правительственное сотрудничество имеет значение с точки зрения обеспечения ответственности правящей партии и исполнительной власти перед народом при принятии государственных политических решений (Квон Чхан Хо, 1999). Оно также важно с точки зрения гармонизации эффективности государственной политики и представительности народа партией (Чхве Хан Сун, 2007). Поэтому необходимо отказаться от механических требований разделения партии и правительства или чрезмерных требований единства партии и правительства и создать модель управления, соответствующую новой ситуации. Партийно-правительственная модель управления, подходящая для политической реальности Кореи, должна быть эффективно установлена для повышения эффективности государственного управления администрацией президента, представительности народа партией и демократии и эффективности исполнительной власти. Для этого необходимо разработать модель отношений между партией и администрацией президента, учитывая такие факторы окружающей среды, как партийная система, положение правящей партии в парламенте (разделенное или единое правительство) и статус президента в партии.

Суть заключается в поиске гармонии между автономией (autonomy) и взаимозависимостью (interdependence) партии и правительства (Им Сон Хак, 2015). Необходимо стремиться к повышению синергии, чтобы цели президента по продвижению достижений и цели партии по победе на выборах могли хорошо гармонировать, сохраняя автономию и тесно взаимодействуя. Во-первых, эти два аспекта — автономия и взаимозависимость — могут быть оценены по уровню отношений, установленных между партией и правительством. Чрезмерное подчеркивание автономии несет высокий риск взаимного уничтожения. До правительства Ким Дэ Чжуна президент совмещал должность лидера партии, и такие должности, как глава секретариата президента и министр по делам правительства, действовали как посредники между партией и администрацией президента, уделяя особое внимание обеспечению единства партии и правительства. Однако с времен президента Но Му Хёна, который выступал за разделение партии и правительства, возникли несогласованности из-за различных направлений (администрация президента: акцент на достижениях, партия: акцент на выборах), и ни партия, ни администрация президента не смогли достичь желаемых результатов. В конце концов, сам президент Но Му Хён признал пределы разделения партии и правительства, которое он отстаивал, заявив: «Центром политики является партия, и режим рождается от партии. Разделение партии и правительства должно быть пересмотрено» (июнь 2007 г.).

Область, где следует уважать автономию партии, — это процесс выдвижения кандидатов на государственные должности. До сих пор политические конфликты между партией и администрацией президента в основном проявлялись в процессе выдвижения кандидатов на государственные должности. Учитывая это, важно, чтобы партия могла автономно принимать решения о кандидатах в соответствии с принципами и критериями, установленными партией. Конечно, это при условии, что демократизация процесса отбора кандидатов на государственные должности партией гарантирована. Сегодня, с развитием фэндом-политики (fandom: люди, которые любят только определенного человека), если фэндом избранного президента начинает вмешиваться в избрание руководства партии или выдвижение кандидатов на государственные должности, автономия между партией и администрацией президента нарушается. Они оказывают значительное влияние на процесс отбора кандидатов на государственные должности внутри партии и на процесс сбора общественного мнения для принятия ключевых политических решений. Они участвуют в процессе отбора кандидатов на государственные должности в партии или выборах руководителей партийных отделений в качестве членов с правом голоса, уплачивающих партийные взносы, и оказывают подавляющее влияние на праймериз кандидатов в президенты, кандидатов на посты губернаторов провинций и мэров городов, кандидатов на посты глав местных органов власти и кандидатов в депутаты Национального собрания. Поскольку их поддержка является безоговорочной и слепой, она носит очень эксклюзивный характер. Поэтому, если они вмешиваются в процесс отбора кандидатов на государственные должности партией, политические конфликты между партией и администрацией президента неизбежны, независимо от воли президента.

Далее следует обратить внимание на взаимозависимость при принятии политических решений. В парламентской системе с слиянием властей исполнительная и законодательная власть обладают чувством общности и в значительной степени совместно управляют государством. Однако в президентской системе, помимо принципа разделения властей, существуют разные избирательные округа. Поэтому могут возникать разные мнения или направления в политике. Из-за этих особенностей в президентской системе чаще возникают распределительные конфликты (distributional conflict), чем в парламентской системе (Persson, Roland and Tabellini 2000). В парламентской системе члены парламента имеют общую заинтересованность в поддержании правящей коалиции, но в президентской системе члены парламента должны представлять интересы своих избирательных округов, поэтому они действуют ориентируясь на регион и имеют больше шансов вступить в конфликт с президентом, который рассматривает страну в целом. Причиной такого явления является институциональная особенность президентской системы, которая позволяет избирателям делать разные выборы на президентских и парламентских выборах. То есть избиратели голосуют на президентских выборах, учитывая роль президента в национальной политике, но выбирают депутатов, учитывая более региональные проблемы. Поэтому, поскольку депутаты очень чувствительны к предпочтениям избирателей своих округов, они требуют более тесной координации с партией при продвижении президентской политической повестки дня по различным причинам, таким как разные избирательные циклы.

Поэтому избранный президент должен построить модель сотрудничества, гармонирующую автономию и взаимозависимость, и важно сформировать внутрипартийный консенсус по этому поводу. Если нет опыта «политики Йоидо», необходимо понимать, что разногласия между партией и администрацией президента, а также между партией и правительством являются в некоторой степени естественными и неизбежными. Однако необходимо избегать чрезмерной путаницы и конфликтов, которые могут привести к взаимному уничтожению партии и администрации президента, а также партии и правительства, и искать оптимальные пути для взаимного роста. Для этого необходимо разработать конкретные меры, такие как широкое признание автономии партии в процессе выдвижения кандидатов на партийные должности и государственные должности, а также укрепление взаимозависимости между партией и министерствами через назначение членов партии на государственные должности.

Активно используйте кадровый обмен и рабочие консультативные советы по политике

Существующие партийно-правительственные отношения, сосредоточенные на встрече высокопоставленных представителей партии и правительства, носят в основном постфактумный характер и часто ограничиваются формальными встречами раз в месяц. Важно четко донести политическую повестку дня партии и администрации президента до правительства и разработать разумные планы реализации в консультации с правительством. Простое принуждение правительства к слепому выполнению политики, согласованной партией и администрацией президента, может вызвать сопротивление или привести к пассивности государственных служащих. Чтобы предотвратить такие проблемы, полезно активно использовать рабочие консультативные советы по политике между председателем политического комитета партии и руководителями соответствующих министерств, чтобы проводить предварительные консультации на этапе разработки политики, как это предусмотрено правилами партийно-правительственных консультаций.

Кроме того, необходимо искать новую модель партийно-правительственных отношений, активно используя кадровый обмен между партией и правительством. Хотя это не прямой метод партийно-правительственных консультаций по политике, использование системы кадрового обмена между партией и правительством в качестве основы для партийно-правительственного сотрудничества имеет важное значение. Хотя наша конституция предусматривает президентскую систему, она имеет много элементов парламентской системы. Назначение членов партии президента на государственные должности является элементом парламентской системы, направленным на обеспечение единства партии и правительства, и может служить основой для партийно-правительственного сотрудничества. В частности, в условиях, когда прохождение парламентских слушаний для назначения министров и других высокопоставленных должностных лиц становится все труднее, все чаще происходит набор депутатов Национального собрания, накопивших опыт в комитетах Национального собрания, на должности министров исполнительной власти. Это является мощным способом построения канала сотрудничества между партией и правительством и передачи намерений партии и президента исполнительной власти, тем самым повышая ответственность за государственное управление. Лица, имеющие опыт работы председателем постоянного комитета Национального собрания или два срока в одном и том же постоянном комитете, могут накопить достаточный опыт. Если такие лица назначаются министрами исполнительной власти, можно ожидать положительного эффекта не только в плане профессионализма в политике, но и в плане руководства министерством.

Таким образом, когда кадры из партии входят в кабинет министров, коммуникация и координация политики между партией и правительством могут быть легко осуществлены. С точки зрения партии, это позволяет проводить политику, не оторванную от общественного мнения, и может оказать большую помощь в отражении политических требований депутатов в правительственных предложениях. С точки зрения правительства, оно сможет напрямую получить помощь министра в законодательном оформлении политики, разработанной в министерстве. В частности, с точки зрения партии, это может значительно помочь в обеспечении широкого пула талантов с опытом государственного управления, предоставляя возможность старшим членам партии накопить реальный административный опыт. Этот процесс также может внести большой вклад в повышение способности партии к управлению в будущем.

Кроме того, с точки зрения распределения кадров, можно планировать перестановки, способствующие укреплению сотрудничества между партией, правительством и администрацией президента. При формировании правительства в начале срока правления можно создать синергию сотрудничества, используя «гармонию команды» в качестве основного критерия при реорганизации правящего альянса. В частности, необходимо тщательно спланировать назначения, учитывая гармонию команды и синергию в таких линиях, как политическая линия (глава секретариата по политическим вопросам — лидер парламентской фракции или лидер партии), внешнеполитическая и оборонная линия (министр иностранных дел — министр объединения — глава секретариата по внешней политике и обороне), экономическая линия (министр финансов и экономики — глава секретариата по экономическим вопросам — председатель политического комитета), информационная линия (государственная информация — пресс-секретарь администрации президента — пресс-секретарь партии). В частности, учитывая, что политические конфликты между партией, правительством и администрацией президента занимают большую долю и имеют большие последствия, необходимо назначить на должность главы администрации или главы секретариата по политическим вопросам человека, способного обеспечить бесперебойную коммуникацию между лидером партии и президентом, и предоставить ему соответствующие полномочия. Особенно для президента без опыта «политики Йоидо» важно хорошо знать намерения лидера партии и выступать в качестве канала связи между президентом и лидером партии. В случае разделенного правительства также требуется способность к установлению гармоничных отношений с оппозицией.

С самого начала переходного комитета разработайте план систематического управления предвыборными обещаниями

Необходимо повысить эффективность координации мнений и реализации при разработке политики. Прежде всего, важно создать систему для выполнения предвыборных обещаний президента и разработать планы их реализации. Предвыборные обещания, представленные кандидатом или партией в период президентских выборов, должны быть обобщены на этапе переходного комитета и разработаны планы их реализации.

Важным фактором при определении видения государственного управления, которое должен учитывать избранный президент, является последовательность с предвыборными обещаниями, объявленными в ходе президентской кампании. Избранный президент должен стремиться к тому, чтобы его видение государственного управления и формирование правительства полностью отражали предвыборные обещания. Это связано с тем, что оценка достижений государственного управления после пятилетнего срока будет зависеть от результатов выполнения предвыборных обещаний. При определении видения государственного управления, включая предвыборные обещания, следует учитывать, что пятилетний срок очень короток. Учитывая это, необходимо определить, на чем сосредоточиться и что выбрать. Кроме того, необходимо учитывать реакцию избирателей на предвыборные обещания, представленные на президентских выборах. Обещания, такие как проект развития «Четыре реки» президента Ли Мён Бака или проблема 폐기 (отмены) первого блока атомной электростанции президента Мун Чжэ Ина, вызвали значительные общественные конфликты. Поэтому мудрым решением было бы учесть общественное мнение или провести общественные консультации на этапе переходного комитета и внести некоторые коррективы перед отражением предвыборных обещаний, вызывающих общественные конфликты. Например, проект «Четыре реки» мог бы быть расширен после пробной реализации, такой как проект на реке Ёнсанган, и решение о его расширении могло бы быть принято в зависимости от реакции.

Затем необходимо классифицировать предвыборные обещания по областям и определить потребность в пересмотре или принятии новых законов для выполнения соответствующих обещаний. Затем необходимо оценить бюджет, необходимый для выполнения обещаний, и проверить факторы потенциальных межведомственных разногласий или социальных конфликтов при выполнении обещаний. Также необходимо 정리 (упорядочить) позиции оппозиционных партий по соответствующим обещаниям, а затем окончательно определить приоритеты выполнения обещаний. Обещания, представленные избирателям кандидатом и партией, должны быть систематизированы в форме, подобной Таблице 4, чтобы можно было разработать план реализации обещаний и использовать его в качестве контрольного списка для последующего мониторинга выполнения. Задачи, отражающие философию государственного управления, или вопросы, касающиеся благосостояния народа, должны быть тщательно согласованы между партией и правительством в течение шести месяцев после вступления в должность, чтобы обеспечить законодательную поддержку.

После того как переходный комитет 정리 (упорядочит) ответственные ведомства и систему реализации, необходимо 추진 (продвигать) меры по поддержке законодательства и бюджета в консультации с правительственными ведомствами и политическими комитетами партии. В этом процессе требуется дифференцированный подход в зависимости от политических вопросов. Как правило, внешнеполитические вопросы вызывают меньше конфликтов между двумя институтами, чем внутренние вопросы. Это связано с тем, что внешнеполитические вопросы касаются всей страны и, следовательно, носят менее распределительный характер. В отличие от этого, когда национальная повестка дня и распределительные вопросы пересекаются, возникают наиболее острые конфликты. То есть, в случае политики, связанной с внешней политикой и обороной, тип управления характеризуется высокой зависимостью партии от правительства, но низкой автономией. С другой стороны, в случае политических вопросов, таких как экологические проблемы, автономия партии повышается, а зависимость правительства от партии также увеличивается. Если автономия и взаимозависимость партийно-правительственных отношений будут установлены в соответствии с политикой, и сотрудничество и сдерживание будут осуществляться в соответствии с этим, может быть сформировано более эффективное и демократическое партийно-правительственное управление.

<Таблица 4> Обзор плана выполнения предвыборных обещаний

Необходимо рассмотреть, будет ли центр управления для выполнения предвыборных обещаний находиться в офисе премьер-министра или в офисе советника по политике администрации президента. Контроль за выполнением предвыборных обещаний президента должен осуществляться в офисе управления государственной ситуацией или офисе советника по политике администрации президента, но координация межведомственных разногласий, урегулирование социальных конфликтов, а также урегулирование разногласий между партией и правительством должны осуществляться под руководством офиса премьер-министра. Кроме того, важно, чтобы партия, правительство и администрация президента проводили предварительную координацию по основным законопроектам и классифицировали их как согласованные предложения, консультативные предложения или уведомления, чтобы согласованные предложения обрабатывались в приоритетном порядке, а консультативные предложения обрабатывались после демократического процесса сбора партийного мнения, например, путем проведения общего собрания партии.

Усильте коммуникацию между партией, правительством и администрацией президента для поддержания единства посланий

Важно усилить коммуникацию между партией, правительством и администрацией президента и обеспечить единое управление посланиями. Управление посланиями является чрезвычайно важной задачей для поддержания единства политического курса и предотвращения путаницы по текущим государственным вопросам. Особенно важна коммуникация между партией, правительством и администрацией президента по вопросам, касающимся политики и управления, поскольку это способствует повышению доверия к правительству. Мы видели примеры, когда разногласия или ошибки между партией, правительством и администрацией президента во время реагирования на чрезвычайные ситуации, такие как распространение инфекционных заболеваний, вызывали большую путаницу. Лидер парламентской фракции правящей партии и глава секретариата администрации президента спорили по поводу высказываний и намерений президента (Заседание Комитета по государственному управлению Национального собрания, 24 февраля 2021 г.), а ключевые советники администрации президента высказывали разные мнения. Заявления министров ведомств и советников президента также расходятся. Поскольку администрация президента, правительство и правящая партия действуют несогласованно, народ не может понять истинные намерения президента. Есть также мнения, что провал управления президентскими посланиями стал причиной разногласий между партией, правительством и администрацией президента и споров о «хромой утке» в конце срока правления.

Необходимо поддерживать постоянный канал связи между главой секретариата по политическим вопросам или пресс-секретарем администрации президента, лидером парламентской фракции и пресс-секретарем партии, а также главой секретариата офиса премьер-министра для усиления коммуникации. Указание на важность предварительной координации через рабочие консультативные советы по политике, чтобы избежать несогласованности между партией, правительством и администрацией президента по ключевым вопросам или политическим вопросам, также исходит из этого контекста. В случае чрезвычайной ситуации необходимо создать оперативный штаб или активизировать внеплановые рабочие партийно-правительственные встречи, чтобы предотвратить путаницу в процессе реагирования для граждан. Единый голос внутри администрации президента должен быть оперативно доведен до партии и правительства, чтобы обеспечить единое управление посланиями президента.

Кроме того, необходимо усилить внутрипартийную коммуникацию, чтобы избежать несогласованности, вызванной отсутствием коммуникации внутри партии. Сегодня, с демократизацией внутри партии, автономия депутатов усилилась, что позволяет высказывать различные мнения. Однако очевидно, что часто высказываются иные мнения из-за недостаточного понимания ключевых внутрипартийных вопросов или проблем. Учитывая эти обстоятельства, внутрипартийная коммуникация становится более важной, чем когда-либо.

4. Восстановите партийно-правительственные отношения — игру втроем для успеха президента

Необходимо помнить, что успех государственного управления — это игра втроем между партией и правительством. И на этой основе необходимо укрепить и институционализировать политическую функцию. Факторы, ослабляющие президентское лидерство, такие как политические конфликты, политические конфликты и кадровые конфликты, возникают в партийно-правительственных отношениях. Поэтому необходимо разработать модель сотрудничества, гармонирующую автономию и взаимозависимость в партийно-правительственных отношениях, как условие успеха президента. Чем меньше опыта в «политике Йоидо», тем более необходимо разработать стратегию для поддержания гармоничных партийно-правительственных отношений.

Система партийно-правительственных консультаций должна быть создана с самого начала переходного комитета. После проведения выборов, ориентированных на предвыборный штаб, многие члены переходного комитета часто регистрируются в качестве кандидатов на государственные должности после прихода к власти в качестве управления карьерой. Если они чрезмерно участвуют в формировании и работе переходного комитета, партия может быть исключена, и существует высокая вероятность того, что голос партии не будет отражен в общем плане государственного управления после прихода к власти. Необходимо обеспечить, чтобы приоритеты политики и конкретные планы реализации для выполнения предвыборных обещаний, представленных избранным президентом, были разделены, чтобы обеспечить движущую силу для их продвижения в Национальном собрании после начала срока правления.

Активно используйте кадровый обмен между партией и правительством и предварительную координацию политики через рабочие консультативные советы по политике. В условиях, когда прохождение парламентских слушаний для назначения министров и других высокопоставленных должностных лиц становится все труднее, набор депутатов Национального собрания, накопивших опыт в комитетах Национального собрания, на должности министров исполнительной власти может построить канал сотрудничества между партией и правительством и передать государственную философию партии и президента исполнительной власти, тем самым повышая ответственность за государственное управление.

Усильте коммуникацию между партией, правительством и администрацией президента для поддержания единства посланий. Управление посланиями является чрезвычайно важной задачей для поддержания единства политического курса и предотвращения путаницы по текущим государственным вопросам. ■

Список литературы

Га Юн-джун, Ан Сун-чхоль. 2012. «Проблемы и институциональные альтернативы согласования между партией и правительством после демократизации». *Korean Political Research* 21(2). 87-114.

Кан Вон-тхэк. 2013. «Отношения между партией и правительством». В: Ли Сук-джон, Кан Вон-тхэк (ред.), *Условия успеха президента в 2013 году*. Сеул: EAI. Кан Чхан-хо. 1999. «Исследование системы согласования политики между корейскими партиями и исполнительной властью: с акцентом на теоретические основы». *Korean Public Administration Review* 33(1): 221–237.

Ким Ён-хо. 2017. «Эволюция, результаты и проблемы президентской системы Кореи после демократизации и будущие задачи». Доклад на весенней научной конференции Корейской ассоциации политических партий.

Ким Хён-джун. 2007. «Глобализация президента Ким Ён-сама». Доклад на научной конференции по президентскому лидерству, организованной Корейской ассоциацией политологии и Кванхун-клубом.

Син Ын-бёль, Пак Чин-ман, Чан Чхэ-вон. 2021. «Исчезли и забота, и уважение… Усиление «кадровой гегемонии» правительства Мун Чжэина». *Hankook Ilbo* 2021. 02. 15.https://www.hankookilbo.com/News/Read/A2021021413440005703

Ли Хён-чхуль, Ким Ён-сам. 2017. «Условия успеха президентского лидерства в переходный период». *Eurasian Studies* 14(3). 27-44.

Им Сон-хак. 2015. «Партийно-правительственное управление и развитие корейской демократии». *East and West Studies* 27(2).

Чхве Хан-сун. 2008. «Сотрудничество в рамках правящей системы: между президентом и правящей партией – анализ факторов влияния в истории корейских правительств». *Korean Public Administration Review*. 22: 183-204.

Хам Сон-дык. 1999. *Президентская наука*. Сеул: Нанам.

Хам Сон-дык. 2007. «Исследование качеств корейских президентов посредством обзора литературы: важность прогностических качеств». *Government Studies*. 13(4). 41-62.

Barber, James. 1992. The Presidential Character: Predicting Performance in the White House. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall

Blondel, Jean. 1995. “Toward a Systematic Analysis of Government-Party Relationships.”International Political Science Review. 16(2): 127-143.

Greenstein, Fred I. 2004. The Presidential Difference: Leadership Style from FDR to George W. Bush. Princeton: Princeton University Press.

Greenstein, Fred I.(2000), “The Qualities of Effective Presidents: An Overview From FDR to Bill Clinton,” Presidential Studies Quarterly, 30(1), 178-185.

Persson, Torsten, Gerard Roland, and Guido Tabellini. 2000. “Comparative Politics and Public Finance.” The Journal of Political Economy. 108: 1121-61.

■ Автор: Ли Хён-чхуль_ Профессор кафедры политологии Университета Конгук. Занимал должности директора отдела внешних связей и директора Исследовательского института гражданской политики того же университета. Получил степень доктора политологии в Университете Конгук. Ранее занимал должности председателя Корейской ассоциации политических партий и вице-президента Корейской ассоциации политологии. Работал консультантом по реформе Национального собрания и консультантом специального комитета по конституционной реформе. Основные области исследований включают парламент, партии, выборы и корейскую политику. Основные публикации включают: *Теория азиатского сообщества* (2021, в соавторстве), *Политический процесс в Корее в эпоху глобализации* (2016), *21-е всеобщие выборы и эволюция корейской демократии* (2021, в соавторстве), «Старение населения и корейское общество» (2021), «Политические предпочтения пожилых избирателей на всеобщих выборах в Корее» (2021), «Изменения и преемственность регионализма в Южной Корее» (2020), «Контрдвижение серебряного поколения в информационную эпоху» (2018).

■ Ответственный редактор и составитель: Чон Джу-хён_ Исследователь EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 204) | jhjun@eai.or.kr