[EAI Working Paper] Серия «Условия успеха президента в 2022 году»: IV. Реформировать контрольный центр по внешней политике и безопасности

1. Внешнеполитическая безопасность – абсолютная прерогатива президента, определяющая будущее страны

Жизнь корейцев по своей природе в значительной степени зависит от внешних факторов. Реальность разделения, геополитическое положение, окруженное великими державами, экспортно-ориентированная экономическая структура – ситуация, в которой находится Корея, подобна тому, как она подвергается волнам международной политики и мировой экономики без какого-либо волнореза. Поэтому известно, что внешнеполитические дела, которыми президент должен заниматься постоянно после вступления в должность, составляют 40-50% от общего объема работы. Следовательно, чтобы президент мог понимать основные внешнеполитические и безопасностные вопросы, возникающие постоянно, и определять стратегическое направление в потоке соответствующих отчетов, он должен пройти значительное обучение и подготовку еще до вступления в должность.

Проблема заключается в том, что на этапе избрания президента, то есть на протяжении всего избирательного процесса, включая внутрипартийные выборы, внешнеполитические вопросы, несмотря на их важность, не становятся основными темами. В большинстве стран выборы также проводятся по внутренним вопросам. Даже США, управляющие миром, редко проводили «дипломатические выборы», где внешние вопросы решали бы исход выборов. В процессе президентских выборов в Корее проверка квалификации и знаний кандидатов по внешней политике является весьма поверхностной по сравнению с вопросами внутренней политики, экономической политики, жилищной и социальной политики, касающимися жизни народа. За исключением президентов Ли Сынмана и Ким Дэчжуна, которые долгое время размышляли над внешнеполитическими вопросами, в большинстве случаев можно сказать, что фактически неосведомленные во внешнеполитических вопросах люди становились президентами и принимали ключевые решения, обучаясь с момента вступления в должность. Это похоже на то, как человек становится генеральным директором в отрасли, в которой никогда не работал. Президентские выборы 2022 года, на которых избирается 20-й президент, не являются исключением. Большинство кандидатов не имели опыта непосредственной работы с внешнеполитическими вопросами или не демонстрировали глубоких размышлений и стратегических направлений во внешней политике. Однако в условиях Кореи, где международные вопросы оказывают огромное влияние, управление внешнеполитической безопасностью и принятие решений напрямую связаны с успехом или провалом президентского срока в 5 лет. В этом смысле способность кандидата управлять внешнеполитическими вопросами является ключевым условием успеха, если не условием избрания президента.

Срок полномочий 20-го президента в течение 5 лет, вероятно, будет отмечен международными потрясениями, более значительными, чем когда-либо прежде. В глобальном масштабе разворачиваются сотрудничество и конфликты между крупными державами в борьбе с пандемией COVID-19 и подготовке к постпандемическому периоду, а в Азиатско-Тихоокеанском регионе ожидается усиление конкуренции между США и Китаем. Отношения между Кореей и Японией вряд ли найдут легкий выход, а Корейский полуостров столкнется с трудной задачей одновременного решения полного ядерного разоружения Северной Кореи и гарантии ее права на выживание/развитие (Ха Ёнсон, 2021).

Чтобы преодолеть внешние трудности, с которыми столкнется Корея в течение следующих 5 лет, и заложить основу для скачка вперед, 20-й президент должен обладать сбалансированными лидерскими качествами: политикой, коммуникацией (взаимодействием) и исполнительной способностью. В условиях все более сложной внешней обстановки президент должен сначала иметь хорошую политику и стратегию, затем обладать коммуникативными навыками для изучения реакции общественности на политику, формирования общественного мнения и получения согласия Национального собрания, а также создать систему управления, эффективно использующую знания и активы внешнеполитических и безопасностных ведомств правительства для реализации политики. Нарушение баланса этих трех качеств неизбежно приведет к провалу президентской должности.

Чтобы стать успешным президентом во внешней политике, необходимо одновременно решить следующие пять задач. Во-первых, президент должен точно осознавать международную ситуацию, в которой находится Корея, и понимать внешнеполитические вопросы с долгосрочной перспективой и широким видением. И, соответственно, он должен уметь определять приоритеты политики. Во-вторых, следует избегать внешней политики, апеллирующей к национальному эгоизму и исключительному национализму, и уклоняться от соблазна «политизации внешней политики». В-третьих, необходимо децентрализовать и делегировать полномочия по выработке внешнеполитических решений, сосредоточенные в руках президента и администрации президента, правительству и профильным министерствам, чтобы создать горизонтальную систему принятия решений. В-четвертых, необходимо укрепить функции Совета национальной безопасности (далее – СНБ) по интеграции и координации политики. В-пятых, необходимо повысить исполнительную способность нового правительства, добросовестно выполняя присущие Комитету по передаче власти новому правительству функции оценки внешнеполитических и безопасностных ведомств и анализа политики (policy review), а также обеспечивая наличие широкого кадрового резерва и расстановку кадров на соответствующие должности.

2. Четыре основные задачи, стоящие перед 20-м президентом

Перед 20-м президентом стоит множество вызовов, таких как северокорейская ядерная проблема и ракетные испытания, изменения в альянсе Кореи и США, напряженные отношения между Кореей и Японией, принудительная дипломатия Китая, международное сотрудничество по COVID-19, климатический кризис, угрозы экономической безопасности и т.д. За этими внешнеполитическими вопросами стоят четыре гигантских потока изменений: стратегическая конкуренция между США и Китаем, возрастающая сложность внешней политики, волна реглобализации, прогресс в поляризации и популизме. 20-й президент и правительство сталкиваются с задачей корректировки существующих внешнеполитических концепций и стратегий в соответствии с этими макротрендами.

Усиление стратегической конкуренции между США и Китаем

Стратегическая конкуренция между США и Китаем в Азиатско-Тихоокеанском регионе является главным фактором, определяющим будущее Корейского полуострова в XXI веке. США, которые доминировали в мировом порядке после Второй мировой войны, вступили в период относительного упадка, в то время как быстро развивающийся Китай, по прогнозам, догонит США по размеру ВВП к 2030 году. Более того, к 2050 году он, как ожидается, сравняется с США по военным расходам (Ха Ёнсон, Сон Ёль, 2021). Однако, даже с учетом следующих 30 лет, США, вероятно, будут продолжать играть центральную роль в изменении мирового порядка. Китай стремится построить социалистическую сверхдержаву, превосходящую США. Однако ему все еще не хватает не только военной мощи, но и легитимности и привлекательности, чтобы возглавить мировой порядок вместо США. Таким образом, отношения между США и Китаем, характеризующиеся сложным сочетанием острой конкуренции, сотрудничества и конфликтов, становятся ключевым фактором, определяющим безопасность и процветание нашей страны. Северокорейская ядерная проблема, альянс Кореи и США, отношения Кореи и Японии, а также отношения Кореи и Китая – все будет зависеть от динамики конкуренции между США и Китаем. Пришло время прогнозировать будущее отношений между США и Китаем в долгосрочной перспективе и пересматривать приоритеты отдельных стратегий в этом контексте. Однако текущие дискуссии и политика по этому вопросу не выходят далеко за рамки дипломатии баланса XIX века и остаются на уровне риторики «стратегической неопределенности».

Возрастающая сложность внешнеполитических вопросов

Отношения между США и Китаем, которые будут определять направление развития мирового порядка в XXI веке, будут характеризоваться острой конкуренцией, сотрудничеством и конфликтами на полях военной, торговой, технологической, финансовой, энергетической, экологической (изменение климата, здравоохранение) и нормативной сфер. Проблема заключается в том, что конкуренция, сотрудничество и конфликты разворачиваются не на отдельных полях, а взаимосвязаны и усложняются, что затрудняет выбор политики. Например, в сфере мирового экономического порядка наблюдается частое явление «инструментализации торговли» или «инструментализации экономической взаимозависимости» в результате стратегической конкуренции между США и Китаем (Farrell and Newman 2019). Типичным примером является конкуренция за перестройку цепочек поставок между США и Китаем, которая является внешнеполитическим вопросом, связанным с производством, торговлей, технологиями и безопасностью. Несмотря на возрастающую многогранность и сложность внешнеполитических вопросов, существующая политика не выходит за рамки частных решений, основанных на ведомственной разрозненности, что приводит к задержкам в принятии решений или повторению временных мер.

Тенденция к реглобализации после кризиса COVID-19

Пандемия COVID-19 оказала глубокое воздействие на всю экономику, особенно на самозанятых и мелких предпринимателей в стране. Очевидно, что преодоление этого кризиса является центральным вопросом внутренней политики. Однако COVID-19 не ограничивается этим. Внешне глобальное распространение COVID-19 и проблемы с поставками вакцин подтверждают противоречия и недостатки неолиберальной глобализации, а также наглядно демонстрируют опасность антиглобализации. В конечном итоге, глобальное преодоление пандемии COVID-19 неизбежно потребует международного сотрудничества, мультилатерализма и глобального управления. В этих условиях остро встает необходимость новой архитектуры для корректировки и реструктуризации существующей глобализации, то есть реглобализации (Bishop and Payne 2021). США и Китай уже начали конкурировать за лидерство в новом мировом порядке, ориентированном на национальные интересы. Корея, чьи жизненно важные интересы связаны с изменениями мирового порядка как в экономическом, так и в безопасностном плане, должна активно участвовать в построении инклюзивного порядка, отражающего интересы великих держав, держав среднего уровня и малых стран.

Вызовы поляризации и популизма

Четвертой задачей, влияющей на внешнеполитическую деятельность 20-го президента, является «поляризация и популизм», распространяющиеся в основном в развитых промышленных странах. Популизм как политическое кредо возникает как протест против неолиберальной глобализации, особенно в Великобритании и США. То есть, по мере усиления экономического неравенства и ослабления социальных связей в результате либерализации движения товаров, капитала и людей, наблюдается усиление популизма антиэстаблишментских политиков, стремящихся вернуть голос масс, скрытый элитарной политикой, как это видно в Брексите или трампизме (Eichengreen 2018). В условиях, когда сильный национальный эгоизм и экономический национализм набирают силу, существует убеждение, что национальная безопасность и процветание не могут быть обеспечены за счет внешней открытости, международного сотрудничества и международных институтов.

Эти глобальные изменения представляют собой серьезный вызов для Кореи, стремящейся поддерживать мир на Корейском полуострове посредством международного сотрудничества и процветать за счет экспортно-ориентированной экономической системы. В Корее также набирает силу популизм, основанный на национальном эгоизме и исключительном национализме. Внутри страны, на фоне снижения темпов экономического роста, увеличения разрыва в доходах, экономического спада и кризиса COVID-19, усиливается политическая поляризация, обостряется партийная конфронтация, что часто приводит к политическому параличу из-за противостояния лагерей по ключевым вопросам. Одновременно усиливается соблазн популистских мер. На международной арене Корея сталкивается с реальностью, в которой трудно выработать межпартийную политику по ключевым внешнеполитическим вопросам в условиях противостояния лагерей, основанного на партийных интересах, и в то же время усиливается соблазн апеллировать к эгоцентричному национализму и угождать популярности в краткосрочной перспективе.

3. Пять практических задач для успеха во внешней политике

Чтобы 20-й президент, столкнувшийся с четырьмя внутренними и внешними вызовами, вошел в историю как успешный президент во внешней политике, необходимо лидерство, которое сбалансированно и гармонично сочетает в себе способности в трех областях: политика, коммуникация и исполнение. Для этого необходимо решить следующие пять задач.

Во-первых, читайте большие тенденции мирового порядка с долгосрочной перспективой

Будущему президенту не обязательно иметь конкретные мнения и решения по отдельным политическим вопросам, таким как решение северокорейской ядерной проблемы, альянс Кореи и США, проблема THAAD. Это прерогатива министров соответствующих ведомств. Президент должен обладать долгосрочным видением, чтобы понимать большие тенденции изменений в международной политике и точно осознавать ситуацию, в которой находится наша страна. Если он придет к власти с неопределенным отношением «это можно сделать» без достаточных знаний о международных вопросах и глубоких размышлений о реальности, он может столкнуться с трудностями многомерных потрясений.

20-й президент должен приступить к разработке внешнеполитической концепции на 5 лет своего правления, имея долгосрочное видение, охватывающее Азиатско-Тихоокеанский порядок до 2030 года и далее до 2050 года. Как упоминалось выше, стратегическая конкуренция между США и Китаем в Азиатско-Тихоокеанском регионе является главным фактором, определяющим будущее Корейского полуострова в XXI веке. Конкретные внешнеполитические меры, такие как отношения между Севером и Югом, отношения Кореи и США, отношения Кореи и Китая, отношения Кореи и Японии, политика в отношении Индо-Тихоокеанского региона, дипломатия в области прав человека, торговая дипломатия, дипломатия в области развития и т.д., будут неизбежно зависеть от динамики отношений между США и Китаем.

Будущий президент должен точно прогнозировать тенденцию стратегической конкуренции между США и Китаем, а затем в общих чертах определять приоритеты отдельных политик и устанавливать основные направления. В течение 5 лет своего правления, синхронизируясь с администрацией Байдена в США, он должен прилагать усилия для восстановления и укрепления сети сотрудничества Кореи, США и Японии, одновременно максимально развивая сотрудничество с Китаем. В отношениях с Японией, поскольку асимметрия сил в плане экономической и военной мощи постоянно улучшается, необходимо искать новые отношения, основанные на равноправных отношениях в долгосрочной перспективе.

Северокорейская проблема остается первоочередной задачей внешней политики Кореи, но необходимо отказаться от северокорейского централизма. Предыдущие правительства всегда ставили решение северокорейской ядерной проблемы в центр своих внешнеполитических и безопасностных обещаний. Примерами являются «Денуклеаризация – Открытие 3000» правительства Ли Мён Бака, «Процесс укрепления доверия на Корейском полуострове» правительства Пак Кын Хе, «Процесс мира на Корейском полуострове» правительства Мун Чжэ Ина. И внешнеполитические ресурсы были направлены на решение северокорейской ядерной проблемы или улучшение отношений между Севером и Югом. Однако с традиционными внешнеполитическими концепциями трудно проводить внешнюю политику, соответствующую изменениям эпохи. Сегодня наши граждане осознают многогранные и комплексные угрозы, выходящие за рамки простых военных угроз, включая экономические, технологические, медицинские, климатические и киберугрозы. Согласно результатам опроса общественного мнения по внешней политике, проведенного Институтом востоковедческих исследований в 2019 году, главной угрозой, с которой сталкивается наша страна, является «торговые/технологические трения между соседними странами», опережая «северокорейскую ядерную проблему/нестабильность отношений между Севером и Югом».

Президент должен обладать долгосрочным видением и всесторонним, комплексным взглядом на международные вопросы, затем устанавливать приоритеты политики и создавать соответствующий центр управления.

Во-вторых, остерегайтесь «политизации внешней политики»

Коммуникативные способности президента являются чрезвычайно важным фактором для продвижения политики. Способность изучать реакцию общественности на политику и получать согласие Национального собрания является важным качеством для президента во внешней политике. Президент также может добиться единства нации посредством коммуникации по вопросам внешней политики и безопасности и получить политическую поддержку, необходимую для его лидерства. Проблема заключается в тенденции чрезмерно фокусироваться на коммуникации, а не на самой политике, уделяя больше времени управлению сообщениями, мероприятиям, зарубежным поездкам и контактам с общественностью.

Вокруг президента с огромными полномочиями, называемого «императорским президентом», находится большое количество людей, которые вместе с ним участвовали в предвыборной кампании. Они выходят за рамки «предвыборной кампании» и погружаются в «вечную кампанию» по поддержанию популярности президента после вступления в должность. Чем больше они захватывают внешнеполитические решения, тем больше проявляются проблемы с превращением политики в событие, учетом внутренней политики при продвижении политики и разработкой политики на основе краткосрочных прогнозов.

Акцент на коммуникации делается как в консервативных, так и в прогрессивных правительствах. Это хорошо видно по тому, как каждая новая президентская команда каждые пять лет открывается как новый магазин, выдвигая новые лозунги и политику. Они неизменно подчеркивают отличия от предыдущего правительства и ставят нереалистичные цели. Например, в случае с северокорейской ядерной проблемой, несмотря на то, что это сложный вопрос с почти 30-летней историей, кандидат в президенты часто представляет его как решаемый за один срок (например, в течение 5 лет).

Эти лозунги, концепции и политика неизменно создаются предвыборным штабом. В целом, предвыборный штаб готовится только к избранию, поэтому предвыборные обещания по внешней политике часто направлены на получение голосов, а не на учет национальных интересов, то есть на то, чтобы кандидат выделялся и привлекал внимание. Фактически, «Денуклеаризация – Открытие 3000» правительства Ли Мён Бака, «Процесс укрепления доверия на Корейском полуострове» правительства Пак Кын Хе и «Процесс мира на Корейском полуострове» правительства Мун Чжэ Ина не вышли за рамки декларативных концепций, а не детальных решений. Аналогично, в отношении политики сотрудничества в Северо-Восточной Азии, правительства Но Му Хёна («Политика мира и процветания в Северо-Восточной Азии»), Ли Мён Бака («Три новых шелковых пути сотрудничества в области ресурсов»), Пак Кын Хе («Евразийская инициатива»), Мун Чжэ Ина («Новая северная политика») – все они были представлены как декларативные концепции для продвижения, а не для достижения реальных результатов, просто меняя вывески.

Эти политики, будучи спешно разработанными предвыборными штабами по внешней политике и безопасности за короткий период времени, имеют тенденцию к снижению уровня проработки. В политически развитых странах, таких как США, частные аналитические центры постоянно разрабатывают альтернативные политики. Поэтому предвыборные штабы привлекают и принимают политику от них, в то время как в Корее, где традиция использования частных аналитических центров слаба, эксперты штаба, состоящие в основном из проправительственных ученых и бывших чиновников, разрабатывают лозунги и политику за короткий период времени. Существует высокая вероятность производства недоработанных политик. Последствия этого полностью ложатся на исполнение политики новым правительством.

Приведем несколько примеров. «Сообщество ответственных партнеров в Северо-Восточной Азии», ключевая государственная задача и внешнеполитическая стратегия правительства Мун Чжэ Ина, унаследовала концепцию «Сообщества Северо-Восточной Азии» от предыдущего правительства Но Му Хёна, добавив «плюс» для расширения географического охвата и «ответственность» для подчеркивания чувства общности. Проблема в том, что эта концепция по содержанию не сильно отличается от «Концепции мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии» предыдущего правительства Пак Кын Хе. В итоге она осталась на уровне риторики и была отменена. Это произошло из-за того, что предвыборный штаб не имел достаточного времени для разработки политики во время «народных протестов» и «импичмента», что привело к выдвижению недоработанной стратегии. После вступления в должность правительства Мун Чжэ Ина, сотрудники штаба и Министерство иностранных дел должны были потратить значительное время и усилия на концептуализацию и теоретизацию этой стратегии, чтобы подчеркнуть ее отличие от политики предыдущего правительства. Аналогично, правительство Пак Кын Хе выдвинуло «дипломатию доверия» в качестве руководящей концепции внешней политики, но поскольку концепция «дипломатии доверия» не была четко определена предвыборным штабом или Комитетом по передаче власти (далее – Комитет по передаче власти), возникла курьезная ситуация, когда пришлось сначала заниматься определением концепции, прежде чем ее реализовывать.

Особое внимание президент должен уделить решению внешнеполитических вопросов, связанных с националистическими настроениями. Корейский национализм носит в основном исключительный характер, основанный на сильном сопротивлении давлению и господству великих держав в прошлом. Хотя это может иметь положительный эффект, стимулируя национальную гордость и мобилизуя национальные силы для достижения уровня развитых стран, оно также имеет отрицательные последствия, серьезно подрывая автономию внешней политики и затрудняя практический подход. В отношениях Кореи и Японии или между Севером и Югом президент легко поддается искушению стимулировать национализм для убеждения масс или получения поддержки своей политики (Ви Сон Рак, 2020). Когда такая коммуникационная стратегия становится политическим вопросом и вызывает внутренние конфликты, это не только приводит к внешнеполитическому тупику, но и серьезно влияет на власть и авторитет президента в долгосрочной перспективе.

В-третьих, децентрализуйте власть в администрации президента

Ключом к успеху президента является исполнительная способность. Если то, что должно произойти, не происходит, президент неизбежно столкнется с суровой оценкой. Он не сможет стать успешным президентом, полагаясь только на коммуникационную стратегию, даже если сможет выкрутиться из трудных ситуаций, создавая правдоподобные истории. Исполнительная способность зависит от того, как президент будет использовать существующие правительственные структуры, то есть как будет организована администрация президента, как будут использоваться министры внешнеполитических и безопасностных ведомств, и как он будет распоряжаться своим временем.

Рассмотрим сначала роль администрации президента. В прошлом внешнеполитическая деятельность президента ограничивалась зарубежными поездками, но с XXI века президент участвует в различных саммитах, представляя страну. Он участвует не только в региональных саммитах, таких как АТЭС, АСЕАН+3, Восточноазиатский саммит, саммит Кореи, Китая и Японии, но и в глобальных форумах, таких как G7, G20, ООН. Пользуясь этой возможностью, он также часто проводит двусторонние саммиты с крупными державами. Поэтому увеличение роли администрации президента во внешней политике является тенденцией времени.

Если в администрации президента увеличивается количество персонала, занимающегося вопросами внешней политики и безопасности, и расширяются политические функции, то это создает определенную дистанцию между советниками администрации президента и министрами кабинета. По мере того как администрация президента разрабатывает ключевые политики, а министерства их исполняют, усиливается тенденция к сокращению политических полномочий министров кабинета. В настоящее время Национальный совет по безопасности при администрации президента, являясь центром управления внешнеполитической и безопасностной политикой, выходит за рамки координации политики между ведомствами и руководит принятием ключевых политических решений. Он даже напрямую участвует в переговорах с иностранными государствами по ключевым вопросам. Во время правления Пак Кын Хе глава секретариата администрации президента руководил тайными переговорами с Японией, которые привели к соглашению по «женщинам для утешения», а заместитель главы Национального совета по безопасности при администрации Мун Чжэ Ина вел переговоры с Китаем, что привело к так называемым «трем принципам THAAD». В обоих случаях Министерство иностранных дел, являющееся основным внешнеполитическим ведомством, фактически было исключено из переговоров. Хотя участие администрации президента в переговорах с Северной Кореей, которые нельзя назвать внешнеполитическими отношениями, можно понять, прямое ведение переговоров с такими странами, как Япония или Китай, вызывает споры.

Когда администрация президента все больше приобретает характер «правительства администрации президента», где администрация президента руководит внешнеполитической и безопасностной политикой, а профильные министерства исполнительной власти ограничены исполнением, исполнительная способность правительства ослабевает. Фактически, наиболее важным сигналом в процессе принятия решений президентом являются сигналы, исходящие от правительственных ведомств. Тем не менее, если президент дистанцируется от управляемых им правительственных ведомств и полагается на администрацию президента, возникают значительные препятствия для интерпретации получаемых им сигналов.

Во-вторых, в системе, управляемой администрацией президента, снижается подотчетность. Власть администрации президента, основанная не столько на институциональных нормах, сколько на личном доверии президента, по своей природе является произвольной, закрытой и не имеет четкой ответственности. Легко скрыть ответственность, поскольку поручения могут отдаваться не только посредством документов, но и одним телефонным звонком. Таким образом, это противоречит принципам ответственной политики и духу демократической дипломатии. Кроме того, концентрация работы в администрации президента приводит к тому, что она становится перегруженной и вынуждена заниматься краткосрочными решениями или упускать подходящее время для реагирования.

Система, управляемая администрацией президента, также негативно влияет на организационную структуру профильных внешнеполитических и безопасностных ведомств. Внешнеполитическая и безопасностная команда предвыборного штаба не только разрабатывает лозунги, стратегические концепции и отраслевые предвыборные обещания нового правительства, но и через Комитет по передаче власти занимает ключевые посты в профильных министерствах и администрации президента после вступления нового правительства в должность и руководит принятием политических решений. Эта тенденция характерна не только для Кореи. Это естественное явление для стран с президентской системой, таких как США. Тенденция президента назначать на ключевые посты в администрации президента и кабинете людей, которые помогали ему в предвыборной кампании, и работать с ними, может быть естественной.

Настоящая проблема заключается в тенденции к тому, что ключевые задачи решаются через сеть бывших сотрудников предвыборного штаба в администрации президента и различных ведомствах. То есть, неофициальные сети (informal network) руководят политикой. Нет нужды говорить о том, что такое поведение вызывает серьезные проблемы на организационном уровне. Как видно из соглашения по THAAD между Кореей и Китаем в 2017 году или торгового спора с Японией в 2019 году, профильный министр оказывается обойденным в процессе принятия политических решений и становится «пугалом», а ответственность и подотчетность за эту политику значительно ослабевают. Кроме того, это может привести к порочному кругу, вызывающему конфликты между так называемыми «временными сотрудниками» (캠프 인사, инсайдеры штаба) и «постоянными сотрудниками» (늘공, аутсайдеры штаба) в самой администрации президента. Это явление не является временным, а скорее усиливается на протяжении нескольких правительств.

Президент должен упорядочить систему, передав полномочия по принятию ключевых внешнеполитических решений и переговоров профильным ведомствам, чтобы администрация президента могла сосредоточиться на своих основных секретарских функциях, а также выполнять функции координации политики между профильными ведомствами в качестве центра управления. И он должен дать указание разработать соответствующую организационную структуру администрации президента. Следует помнить, что поскольку предвыборный штаб предпочитает большую администрацию президента, сокращение полномочий администрации президента и их делегирование возможны только по воле президента.

В-четвертых, укрепите функции Совета национальной безопасности (СНБ) по комплексному управлению и координации политики

Совет национальной безопасности (СНБ) является высшим командным центром национальной безопасности, состоящим из президента и соответствующих министров. Президент должен переосмыслить статус СНБ как высшего органа координации внешней политики, как номинально, так и фактически, и расширить его состав, включив министров экономики/экспертов, чтобы обеспечить общеправительственный подход. Как было описано выше, современные внешнеполитические вопросы носят комплексный характер, поскольку военная, экономическая, технологическая, энергетическая, климатическая, медицинская и нормативная сферы взаимосвязаны. Нынешнее правительство испытывает трудности в реагировании на межотраслевые внешнеполитические проблемы, такие как 5G Huawei, перестройка цепочек поставок полупроводников, экспортные ограничения Японии. Это связано с тем, что экономические, безопасностные и политические вопросы взаимосвязаны, что затрудняет реагирование. Следующий президент будет сталкиваться с такими дилеммами чаще и в больших масштабах. Типичным примером является Quad, с которым Корея будет сотрудничать в будущем; хотя это консультативный орган по безопасности, он расширяет сферы сотрудничества, охватывая четыре вопроса: вакцины от COVID-19, изменение климата, морская безопасность и технологии. Quad – это альянс по сотрудничеству в области безопасности между четырьмя странами: США, Японией, Австралией и Индией; он начался как «неофициальный» консультативный орган для совместного реагирования на экстренный кризис – цунами в Индийском океане в 2004 году. После возрождения во время азиатского турне президента Трампа в ноябре 2017 года он быстро стал официальным, с встречей министров иностранных дел четырех стран в апреле 2019 года и саммитом в марте 2021 года.

Поэтому для сотрудничества в рамках Quad необходим общеправительственный (whole-of-government) подход, включающий не только Министерство иностранных дел, но и министерства экономики, науки и технологий, здравоохранения, и функция координации и согласования этих ведомств чрезвычайно важна.

Будущий президент должен глубоко осознавать пагубные последствия ведомственной разрозненности (sectionalism), укоренившейся в корейской бюрократической системе, и уделять особое внимание совершенствованию системы принятия политических решений для объединения и координации усилий ведомств. Президент должен укреплять функцию координации политики, регулярно присутствуя на заседаниях Постоянного комитета СНБ. Кроме того, необходимо создать условия для беспрепятственного обсуждения и координации политики на трех уровнях: активизировать заседания рабочих групп на уровне заместителей министров, помимо существующего Постоянного комитета СНБ на уровне министров, и учредить заседания рабочих групп на уровне директоров. Чтобы такая организационная структура не зависела от ведомственной разрозненности, необходимо сильное желание президента.

Важным субъектом в системе интеграции и координации внешней политики является Национальное разведывательное управление (далее – НРУ). НРУ – это орган, собирающий, анализирующий и оценивающий информацию, связанную с национальной безопасностью. Особенно в условиях разделения Кореи, когда оно почти монопольно собирает информацию о Северной Корее и имеет неофициальные каналы связи, оно занимает высокое положение. НРУ не только участвует в политике через прямые каналы связи с президентом, но и занимается внешнеполитическими переговорами. Более того, можно легко предположить, что возникнут еще большие проблемы, если предложения по политике будут политизированы. Таким образом, вмешательство НРУ в политику трудно исправить, пока президент рассматривает отношения между Севером и Югом как центр внешней политики. Президент должен поручить создание системы, обеспечивающей сдержки и противовесы при сборе и анализе информации, а также беспрепятственное распространение информации, ссылаясь на примеры развитых стран, учитывая негативные аспекты монополии на информацию определенным органом.

В-пятых, поручите Комитету по передаче власти новому правительству добросовестно выполнять свои обязанности

Для успешного выполнения президентских обязанностей, в первую очередь, президент должен четко понимать организационные возможности и ограничения внешнеполитических и безопасностных ведомств в правительстве. Он должен понимать, какие задачи выполняет каждое ведомство и насколько хорошо оно их выполняет, чтобы иметь возможность комбинировать и распределять полномочия между организациями. В этом смысле президент должен должным образом управлять Комитетом по передаче власти новому правительству во время своего пребывания в должности избранного президента.

Изначально Комитет по передаче власти новому правительству имеет своей основной задачей понимание организационной структуры, функций и бюджета правительства, а также подготовку к установлению политического курса нового правительства. Хотя это началось с приходом к власти правительства Ким Ён Сам более 20 лет назад, сегодня Комитет по передаче власти новому правительству не выполняет свои основные функции. В условиях 5-летнего президентского срока, ограниченного одним сроком, команда Комитета по передаче власти новому правительству ведет себя как оккупационная сила и стремится к дифференциации от предыдущего правительства. Вместо анализа и планирования политики, он демонстрирует действия по принятию и даже исполнению политики.

Для разработки новой системы и стратегии принятия внешнеполитических решений необходима строгая оценка организационных возможностей и ограничений существующих правительственных структур, а также тщательный анализ основных политических направлений (policy review). Крайне важно точно проанализировать успехи и неудачи политики за последние 5 или 10 лет, оценить реализуемость предвыборных обещаний и спланировать и представить реалистичный и конкретный политический курс и альтернативы. В США Комитет по передаче власти новому правительству занимается исключительно приемом и оценкой политики, а оценка некоторых политик продолжается даже после вступления президента в должность. Оценка северокорейской политики правительства Байдена, вступившего в должность в январе 2021 года, была опубликована в мае, а оценка политики в отношении Китая, являющейся важнейшим внешнеполитическим вопросом, была опубликована Министерством обороны в июне, а оценка торговой политики в отношении Китая все еще продолжается. Напротив, предыдущие Комитеты по передаче власти новому правительству в Корее не проводили должной оценки политики. В результате, концепции основных лозунгов и видений не были установлены, и новое правительство вынуждено тратить время и энергию на эту работу после вступления в должность.

Избранный президент должен тщательно оценить, скорректировать и дополнить предвыборные обещания через Комитет по передаче власти новому правительству, чтобы они могли быть реализованы как можно скорее после вступления правительства в должность. В частности, по ключевым политикам необходимо широко привлекать не только экспертов предвыборного штаба и профильных чиновников, но и частных экспертов для многосторонней проверки после вступления правительства в должность. Кроме того, после разработки альтернатив можно обеспечить легитимность и эффективность реализации политики путем консультаций с соответствующими странами.

4. Роль президента в защите выживания и процветания Республики Корея

Президент, защищающий выживание и процветание Республики Корея, является актером на переднем крае международной арены. Чтобы успешно выступать на сцене, которая постоянно меняется и становится все более сложной, он должен обладать сбалансированными политикой, коммуникацией и исполнительной способностью, которые могут максимизировать национальные интересы. Во-первых, предвыборные обещания нового правительства на 5 лет должны быть тщательно отобраны посредством детального анализа политики Комитетом по передаче власти новому правительству и в начале работы нового правительства; во-вторых, необходимо повысить легитимность политики путем максимального общения и консультаций с Национальным собранием в рамках межпартийного сотрудничества; в-третьих, одновременно с этим необходимо создать инновационную внешнеполитическую и безопасностную систему, которая обеспечит надлежащее распределение ролей и координацию между актерами внешней политики и безопасности, отказавшись от доминирования администрации президента. Прежде всего, важно выбрать актеров второго плана, которые будут поддерживать игру президента. Президент должен использовать широкий кадровый резерв, независимо от идеологии или личных связей, и назначать людей на соответствующие должности. ■

Список литературы

Ви Сон Рак. 2020. 『Предложения по модернизации внешней политики Кореи』. 21st Century Books.

Ха Ёнсон. 2021.10. 「EAI Working Paper 2021: Реконструкция внешней политики нового правительства ①: Реконструкция внешней политики нового правительства」. 『EAI Working Paper』.http://www.eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=20751&board=kor_workingpaper&keyword_option=&keyword=&more=

Ха Ён Сон, Сон Ёль. 2021.7. «Конкуренция между США и Китаем в 2050 году: поэтапное расширение и поиск компромисса». 『EAI Special Report』.http://www.eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=20612&board=kor_special &keyword_option=&keyword=&more=

Bishop, Matthew Louis and Anthony Payne eds. 2021. Reglobalization(London: Rou tledge).

Eichengreen, Barry. 2018. The Populist Temptation: Economic Grievance and Political Rea ction in the Modern Era(NY: Oxford).

Farrell, Henry and Abraham Newman. 2019 «Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,» International Security 44(1).

■ Автор:Сон Ёль_ Директор EAI, профессор Высшей школы международных исследований Университета Ёнсе. Доктор политологии Чикагского университета. Занимал должности директора Высшей школы международных исследований и декана Международного колледжа Инчхон Университета Ёнсе, директора Исследовательского центра устойчивого развития, директора Исследовательского института международных отношений. Был приглашенным профессором Токийского университета, приглашенным исследователем в Университете Северной Каролины (Чапел-Хилл) и Калифорнийском университете (Беркли). Возглавлял Ассоциацию корейских международных исследований (2019) и Ассоциацию современных японских исследований (2012). Был старшим научным сотрудником Фулбрайта, Макартура, Фонда Японии и Высшего исследовательского института Университета Васэда, а также консультантом Министерства иностранных дел, Национального университета дипломатии, Исторического исследовательского центра Северо-Восточной Азии, Корейского фонда международного обмена и экспертом Комитета по делам эпохи Северо-Восточной Азии. Области специализации: японская дипломатия, международная политическая экономия, международные отношения в Восточной Азии, публичная дипломатия. Среди недавних публикаций: 『Japan and Asia`s Contested Order』 (2019, в соавторстве с Т. Дж. Пемпелом), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, в соавторстве с Яном Мелиссеном), «South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,» (The Pacific Review 2019(32):6), 『Выбор Кореи после кризиса: мировой финансовый кризис, трансформация порядка и экономическая дипломатия Кореи』(2020), 『Глобальная история привлекательности BTS』(2020, в соавторстве).

■ Ответственный за выпуск и редакция: Чон Джу Хён_Научный сотрудник EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 204) | jhjun@eai.or.kr