[EAIワーキングペーパー] 2022年大統領の成功条件シリーズ：④外交安保コントロールタワーを革新せよ

1. 国家の未来を決定づける大統領の絶対的権限、外交安保

韓国人の生活は、その特性上、対外的な要因によって大きく左右される。分断された現実、強国に囲まれた地政学的位置、輸出依存型経済構造など、韓国が置かれた状況は、国際政治と世界経済の波に防波堤なしにさらされているようなものである。そのため、就任後、大統領が直接担当しなければならない対外関係業務が全体の業務の40～50％に達すると言われている。したがって、大統領が常に発生する主要な外交安保事案を理解し、関連報告書の洪水の中で戦略的な方向を定めるには、就任前から相当な学習と訓練を経る必要がある。

問題は、大統領選出過程、すなわち党内予選を含む選挙の全過程で、外交関連事案がその重要性に比べてあまり主要な争点とならない点にある。事実、ほとんどの国でも自国の問題で選挙を行う。世界を経営するアメリカでさえ、対外問題が選挙の当落を分ける「外交選挙」を行った例はほとんどない。韓国の大統領選挙過程においても、国内政治、経済政策、住居及び社会福祉などの民生政策の課題に比べ、外交政策に対する候補者の資質と知識の検証は非常に表面的である。長い年月、対外問題を熟考した李承晩、金大中両大統領を除けば、ほとんどの場合、事実上外交の門外漢が大統領に当選し、その時点から学びながら主要政策を決定したと言っても過言ではない。まるで自分が経験したことのない業種の最高経営責任者になるようなものである。第20代大統領を選出する2022年の大統領選挙も例外ではない。大多数の候補者は、対外問題を直接扱ったり、深い熟考が込められた対外認識と戦略的な方向性を示したりした経験がない。しかし、国際問題に圧倒的な影響を受ける韓国の現実において、外交安保事案の管理と政策決定は、大統領の5年間の成否に直結する。このような点から、候補者の外交問題管理能力は、大統領の当選条件ではないにしても、成功条件の核心と言えるだろう。

第20代大統領の5年間は、過去のどの時期よりも国際的な激変に苦しむものと見られる。地球規模では、新型コロナウイルス感染症パンデミックへの対応とその後の準備における主要国間の協力と対立が展開され、アジア太平洋地域では、アメリカと中国の勢力競争が日増しに激しくなる見通しである。日韓関係は容易に突破口を見いだせず、朝鮮半島は北朝鮮の完全な非核化と生存・発展権保障を同時に解決しなければならない難題に直面するだろう（河英善 2021）。

今後5年間、韓国が直面する対外的な難関を乗り越え、飛躍の契機を 마련するには、第20代大統領は政策、コミュニケーション（意思疎通）、実行能力という3つのリーダーシップの徳目をバランス良く備えなければならない。対外状況がますます厳しくなる中で、大統領はまず良い政策と戦略を持たなければならず、次に政策に対する国民の反応を 살펴、世論を形成し、国会の同意を得るコミュニケーション能力を備え、これと共に政府の外交安保関連機関の知識と資産を効果的に活用するコントロールタワーを 마련して政策を実行しなければならない。この3つの徳目のバランスが崩れれば、大統領職の失敗を避けることは難しい。

成功した外交大統領になるためには、具体的に次の5つの課題を同時に解決しなければならない。第一に、大統領は韓国が置かれた国際的状況を正確に認識し、長期的な展望と幅広い視野で外交問題を理解できなければならない。そしてそれに応じて政策の優先順位を定めなければならない。第二に、自国中心主義と排他的民族主義に訴える外交を避け、「外交の政治化」の誘惑から脱しなければならない。第三に、大統領と大統領府に集中された外交政策の権限を内閣と担当省庁に分散・委任し、水平的な意思決定体系を構築しなければならない。第四に、国家安全保障会議（以下、NSC）の政策統合・調整機能を強化しなければならない。第五に、大統領職 인수委員会（引き継ぎ委員会）の本来の機能である外交安保部門の能力評価と政策検討（policy review）を忠実に遂行し、新政府の実行能力を高め、幅広い人材プールを確保し、人材を適材適所に配置できなければならない。

2. 第20代大統領を待ち受ける4つの挑戦課題

第20代大統領の前には、北朝鮮の核・ミサイル問題、米韓同盟の変化、膠着した日韓関係、中国の強圧外交、新型コロナウイルス感染症による国際協力、気候変動危機、経済安全保障上の脅威など、数多くの挑戦要因が並んでいる。これらの外交事案の背後には、米中戦略競争、外交の複雑性の増大、再グローバル化の波、二極化とポピュリズムの進展という4つの巨大な変化の流れが存在している。第20代大統領と政府は、これらのマクロ的な趨勢に応じた方向で、既存の外交概念と戦略を調整しなければならないという挑戦課題を抱えている。

米中戦略競争の深化

アジア太平洋地域におけるアメリカと中国の戦略競争は、21世紀の朝鮮半島の未来を左右する最大の変数である。第二次世界大戦後、世界秩序を主導してきたアメリカは相対的な衰退期に入り、それに対し急速に台頭する新興大国である中国は、2030年にはGDP規模でアメリカに追いつく勢いである。それだけでなく、2050年には軍事費でアメリカと均衡を成す見通しである（河英善、ソン・ヨル 2021）。しかし、今後30年を見ても、アメリカは依然として世界秩序変化の中心的な役割を担うものと見られる。中国はアメリカを凌駕する社会主義強国の建設を夢見ている。だが、アメリカに代わって世界秩序を主導するには、まだ物理的な力はもちろん、正当性と魅力の面でも力不足である。したがって、米中関係は、熾烈な競争と協力、そして対立といった複雑性を見せながら、我が国の安全と繁栄を左右する核心変数として登場している。北朝鮮の核・北朝鮮問題、米韓同盟、日韓関係、中韓関係などはすべて米中競争の様相に左右されるだろう。長期的な視野で米中関係の未来を展望し、その中で個別の戦略の優先順位を整理する時である。しかし、これに対する現在の議論と政策は、19世紀レベルの均衡外交を大きく脱しておらず、「戦略的曖昧性」という言葉にとどまっている。

外交問題の複雑性の増大

21世紀の世界秩序が進むべき方向を支配する米中関係は、軍事、貿易、技術、金融、エネルギー、生態（気候変動、保健）、規範の舞台で競争、協力、対立を繰り広げるだろう。問題は、競争、協力、対立が個別の舞台で展開されるのではなく、複数の舞台が相互に連携して複雑化し、政策選択の困難さを増大させる点にある。例えば、国際経済秩序においては、米中戦略的競争による「貿易の武器化（weaponization of trade）」あるいは「相互依存の武器化（weaponization of economic interdependence）」という現象が頻繁に現れている（Farrell and Newman 2019）。代表的な例として、米中間のサプライチェーン再編競争は、生産、貿易、技術、安全保障が相互に連携して起きている外交事案である。このように外交事案の多面性と複雑性の増大にもかかわらず、既存の政策は省庁間の縦割り主義に基づいた各論的対応のレベルを超えられず、政策対応の遅延あるいは一時的な対応の繰り返しを招いている。

新型コロナウイルス感染症の大混乱以降の再グローバル化の趨勢

新型コロナウイルス感染症（COVID-19）の事態は、国内的には自営業者や小規模事業者を筆頭に経済全体に甚大な衝撃を与えた。また、それを克服する過程が国内政治の中心的な争点であることは明白である。しかし、COVID-19はそれだけでは終わらない。対外的にも、COVID-19の世界的な拡散とワクチン供給問題は、新自由主義的グローバル化の矛盾と欠陥を確認させると同時に、反グローバル化の危険性を如実に示している。究極的には、COVID-19パンデミックの地球規模での克服は、国際協力と多国間主義、グローバル・ガバナンス（global governance）で解決するしかない現実である。このような状況で、既存のグローバル化を再調整し再構成する新しいアーキテクチャ、すなわち再グローバル化（reglobalization）の必要性が急浮上している（Bishop and Payne 2021）。これに対し、アメリカと中国はすでに自国中心の再グローバル化新秩序を主導しようと競合を開始した。経済的にも安保的にも世界秩序の変化に死活的な利害がかかっている韓国は、強国と中堅国、弱小国の利害を反映する包摂的な秩序構築に積極的に乗り出すべきである。

二極化とポピュリズムの挑戦

第20代大統領の外交活動に影響を与える4つ目の挑戦課題は、先進産業国を中心に拡散している「二極化とポピュリズム」である。政治的信条としてのポピュリズム（populism）は、イギリスとアメリカを中心に新自由主義的グローバル化への反発として現れている。すなわち、商品、資本、人的移動の自由化に伴い経済的格差が深刻化し、社会的連帯が弱まると、ブレグジット（Brexit）やトランプ主義（Trumpism）に見られるように、既存のエリート政治によって覆い隠された大衆の声を取り戻そうとする反体制（anti-establishment）政治家ポピュリズムの風が強く吹いている（Eichengreen 2018）。自国の安全と繁栄が対外開放と国際協力、国際制度によって確保されないという信念の下、強烈な自国優先主義と経済ナショナリズムが勢いを増している状況である。

このような地球規模の変化は、国際協力によって朝鮮半島の平和を維持し、対外志向型経済体制で繁栄を享受しようとする韓国にとって、大きな挑戦として迫ってくる。韓国もまた、自国中心主義と排他的民族主義に基づくポピュリズムの気運が上昇している。国内的には、経済成長率の低下と所得格差の拡大、景気低迷、そしてCOVID-19危機を経て、政治的二極化が深刻化し、陣営対立による政治的麻痺現象がしばしば現れている。これと共に、政策処方としてポピュリズムの誘惑も次第に強まっている。対外的にも、陣営対立の中で主要外交事案について超党派的な政策を引き出すことが困難な現実に直面しており、このような中で自己中心的なナショナリズムに訴え、短期的な便益の観点から人気取りに迎合しようとする誘惑も共に増大している。

3. 外交大統領として成功するための5つの実行課題

国内外で4つの挑戦課題に直面した第20代大統領が、外交に成功した大統領として歴史に残るためには、政策、コミュニケーション、実行能力という3つの側面での能力をバランス良く調和させるリーダーシップが必要である。そのためには、具体的に以下の5つの課題を解決しなければならない。

第一に、長期的な展望で世界秩序の大きな流れを読み解け

次期大統領は、北朝鮮核問題の解決策、米韓同盟、THAAD（高高度防衛ミサイル）問題など、個別の政策課題について、一つ一つ具体的な見解と解決策を持つ必要はない。これは担当省庁の長官が持つべき徳目である。大統領は長期的な展望で国際政治変化の大きな流れを読み、我が国が置かれた状況を正確に認識できなければならない。一定水準の国際問題の知識と現実に対する深い熟考なしに、漠然と「できるだろう」という態度で政権に就けば、多次元（多方面）で激変の困難に直面する可能性がある。

第20代大統領は、2030年、長ければ2050年のアジア太平洋秩序を見据える長期的な展望を持って、任期5年の外交構想に臨まなければならない。先に述べたように、アジア太平洋地域における米中戦略競争は、21世紀の朝鮮半島の未来を左右する最大の変数である。外交政策の各論、すなわち南北関係、米韓関係、中韓関係、日韓関係、インド太平洋地域政策、人権外交、通商外交、開発協力外交などの政策的選択肢は、米中関係の様相によって変わることは明らかである。

次期大統領は、米中戦略競争の趨勢を正確に展望した後、大きな枠組みで個別の政策間の優先順位を定め、基本方向を設定するようにしなければならない。任期5年間、アメリカのバイデン政権と歩調を合わせ、日米韓協力ネットワークの回復と強化に努める一方、中韓協力の拡大を最大限に連携させる努力を傾けなければならない。日本との関係においては、経済力や軍事力の面で力の非対称性が着実に改善されているため、長期的な展望に基づき対等な力関係を基盤とした新たな関係を模索すべきである。

北朝鮮問題は依然として韓国外交の最上位課題であるが、北朝鮮中心主義から脱却しなければならない。歴代政権は、外交安保公約の中心に北朝鮮核問題の解決を常に据えてきた。李明博政権の「非核・開放3000」、朴槿恵政権の「朝鮮半島信頼プロセス」、文在寅政権の「朝鮮半島平和プロセス」などがそれである。そして外交能力を北朝鮮核問題の解決や南北関係改善に注ぎ込んできた。しかし、このような伝統的な外交概念では、時代の変化に応じた外交政策を展開することは難しい。今日、国民は単なる軍事的な脅威を超え、経済、技術、保健、気候変動、サイバー脅威など、多面的で複合的な脅威認識を持っている。2019年の東アジア研究院「外交政策認識調査結果」によると、我が国が直面する脅威要因の第1位は「周辺国間の貿易・技術摩擦」であり、「北朝鮮の核・南北関係の不安定」よりも優先していた。

大統領は、国際問題に対する長期的な展望と包括的、複合的な視野を備えた上で、政策の優先順位を設定し、適切なコントロールタワーを構築しなければならない。

第二に、外交政策の政治化を警戒せよ

大統領のコミュニケーション能力は、政策推進において非常に重要な要素である。政策に対する国民の反応を 살펴、国会の同意を得る能力は、外交大統領が持つべき重要な徳目である。大統領は、外交安保事案に関するコミュニケーションを通じて国民の団結を図り、そこからリーダーシップに必要な政治的支持を得ることもできる。問題は、政策そのものよりもコミュニケーションに過度な重点を置き、メッセージ管理、イベント、海外歴訪、大衆との接触などに多くの時間を割く傾向にあることだ。

「帝王的大統領制」と呼ばれる、強大な権限を持つ大統領の周辺には、大統領選挙キャンペーンを共にした人々が多数配置されている。彼らは「選挙キャンペーン」を超えて、執権後も大統領の人気を維持するための「永遠のキャンペーン」に陥る。彼らが外交政策を掌握するほど、政策のイベント化、政策推進における国内政治的配慮、短期的な展望に基づく政策立案といった問題点が露呈する。

コミュニケーションへの強調は、保守・進歩政権を問わない。新しい大統領チームが5年ごとに新規開店するレベルで新しいスローガンと政策を打ち出して発足する点によく表れている。彼らは例外なく、前政権との差別性を強調し、非現実的な目標を掲げる。例えば、北朝鮮核問題の場合、すでに30年近い歴史を持つ複雑多岐な問題であるにもかかわらず、大統領候補は一挙に（例えば5年任期内に）解決できるかのように装うことがある。

このようなスローガン、概念、政策は、例外なく大統領選挙キャンプによって作られたものである。概して、大統領選挙キャンプは当選までしか準備しないため、外交政策公約の場合も、国家の利益を考慮するよりも得票に役立つように、すなわち候補者が差別化され、際立つように作る傾向が多分にある。李明博政権の「非核・開放3000」、朴槿恵政権の「朝鮮半島信頼プロセス」、文在寅政権の「朝鮮半島平和プロセス」などは、精緻な解決策というよりは宣言的な構想のレベルを超えられなかったのが事実である。同様に、東アジア協力政策の場合、盧武鉉政権は「東アジア平和繁栄政策」、李明博政権は「資源外交3大新シルクロード協力」、朴槿恵政権は「ユーラシア・イニシアチブ」、文在寅政権は「新北方政策」など、看板を変えただけで実質的な成果よりも広報次元の宣言的な構想として提示されたのである。

このような政策は、大統領選挙キャンプの外交安保チームによって短期間に急造されるため、政策の完成度が相対的に低い傾向がある。アメリカなど政治先進国では、民間のシンクタンクが常時政策代替案を生産している。そのため、大統領選挙キャンプはこれらのうち人材を迎え入れ、政策を選別して採用する一方、韓国では民間のシンクタンクを活用する伝統が弱く、官製学界や元官僚が中心となったキャンプ専門家が短期間にスローガンと政策を作る実情である。未熟な政策が量産される可能性が大きい状況である。その結果は新政府の政策執行にそのまま転嫁される。

いくつかの例を挙げてみよう。文在寅政権の核心国政課題であり外交戦略である「東アジアプラス責任共同体」は、直前の盧武鉉政権の「東アジア共同体」概念を受け継ぎつつ、「プラス」を加えて地理的な外延を拡張し、「責任」を加えて共同体意識を強調した。問題は、この概念が直前の朴槿恵政権の「東アジア平和協力構想」と名前が違うだけで内容的には大差がないという点である。結局、言葉遊びにとどまり、廃棄処分状態に置かれることになった。ろうそくデモと弾劾政局の中で、キャンプの政策生産時間が不足し、未熟な戦略を提示したためである。文政権が発足する際、キャンプ関係者と外交部は、この戦略を推進する前に、概念化、理論化作業を通じて前政権の政策との差別化を図ることに相当な時間と労力を費やすべきだった。同様に、朴槿恵政権は「信頼外交」を外交の指導概念として掲げて発足したが、大統領選挙キャンプや 인수위원회（引き継ぎ委員会）で「信頼外交」という概念が明確に定義されなかったため、概念の実践以前に概念定義の努力を先行させるという滑稽な状況を招いたこともあった。

特に大統領が留意すべき点は、民族主義感情と結びついた外交事案の処理である。韓国の民族主義は、過去の強国の圧力と支配に対する強烈な抵抗を基盤とする排他的な性格が強い。これは民族的自尊心を鼓舞し、先進国に追いつくために国民の力量を結集させるという順機能も果たしたが、外交政策の自律性を深刻に阻害し、実用的なアプローチを困難にするという逆機能も発揮した。日韓関係や南北関係の場合、大統領は民族主義を刺激して大衆を説得したり、自身の政策を支持させようとしたりする誘惑に容易に陥る（ウィ・ソンラク 2020）。このようなコミュニケーション戦略が政治的な争点化され、韓国国内の対立を誘発し、むしろ立法過程に悪影響を及ぼす場合、これは外交的な難局を招くだけでなく、長期的に大統領の権力と権威に深刻な影響を与える。

第三に、大統領府の権限を分散せよ

大統領の成功条件の核心は、結局実行能力である。起こるべきことが起こらなければ、結局大統領は厳しい評価を受けるしかない。もっともらしい話を作り出して困難な瞬間を乗り切ることはできても、コミュニケーション戦略だけでは成功した大統領にはなれない。実行能力は、大統領が与えられた政府機構をどのように活用するか、すなわち大統領府をどのように組織するか、外交安保担当閣僚をどのように活用するか、自身の時間をどのように投じるかにかかっている。

大統領府の役割から見てみよう。過去、大統領の外交活動は海外歴訪程度にとどまっていたが、21世紀に入ってから、大統領は国家を代表して多様な首脳会議に参加している。地域的な首脳会議であるAPEC、ASEAN+3、東アジア首脳会議、日中韓首脳会議だけでなく、G7、G20、国連など地球規模の協議体にも参加する。これを機に、主要国との二国間首脳会談も随時開催される。したがって、外交における大統領府の役割が大きくなるのは時代の趨勢と言えるだろう。

大統領府に外交安保関連の人員が増え、政策機能が大きくなると、大統領府の秘書・補佐陣が大統領と内閣閣僚の間に一定の距離を生じさせる。大統領府が主要政策を立案し、省庁が実行するという体制になるにつれて、内閣閣僚の政策権限が縮小する傾向が強まっている。現在、大統領府の国家安保室は、外交安保政策のコントロールタワーとして、省庁間の政策調整を超えて主要政策決定を主導している。さらには、主要事案について外国との交渉にも直接乗り出している。朴槿恵政権時代、大統領府秘書室長が日本と秘密交渉で慰安婦合意を主導し、文在寅政権の大統領府国家安保室次長が中国と交渉して、いわゆる「THAAD（高高度防衛ミサイル）3原則」を引き出した。両事例とも、外交の主要担当省庁である外交部は事実上交渉から排除された。外交関係とは言えない北朝鮮との交渉の場合、外交部ではなく大統領府が乗り出すことは理解できるが、日本や中国などとの直接交渉行為は議論の余地がある。

大統領府が外交安保政策を主導し、行政府の担当省庁は執行に限定されるという、いわゆる「大統領府政府」としての性格がますます強くなると、政府の実行能力は弱まる。事実、大統領の意思決定において最も重要なシグナルは、政府省庁から発せられる。それにもかかわらず、大統領が自身が管理する政府省庁と距離を置き、大統領府に依存すれば、自身に伝えられるシグナルを解釈する上で相当な障害が発生する。

第二に、大統領府が主導する体制では、政策の責任性が低下する。大統領府の権限は制度的に出てくるというよりは、大統領の個人的な信任にかかっているという点で、その性質上恣意的で、閉鎖的であり、責任の所在が不明確である。文書による業務だけでなく、電話一本で業務指示が行われるなど、責任の所在を隠すことは容易ではない。したがって、責任政治、民主主義外交の精神に反すると言える。また、大統領府に業務が集中すると、業務の暴走で短期的な対応に追われたり、適切な対応時期を逃したりする弊害が発生する短所がある。

大統領府主導体制は、外交安保担当省庁の組織体系にも否定的な影響を与える。大統領選挙キャンプの外交安保チームは、新政府が掲げるスローガンや戦略概念、分野別の政策公約を生産するだけでなく、 인수위원회（引き継ぎ委員会）を経て新政府発足後、主要省庁や大統領府に配置され、政策決定を主導する。このような傾向は、韓国だけに見られる現象ではない。アメリカを代表とする大統領制を採用した国々に一般的に見られる現象である。大統領が選挙キャンペーンを助けた馴染みのある人々を大統領府や内閣の主要ポストに任命し、彼らと仕事をしようとする傾向は自然な現象と言える。

本来の問題は、大統領府と各省庁にキャンプ出身者のネットワークが形成され、それを通じて主要業務が推進される傾向にある。すなわち、非公式ネットワーク（informal network）が政策を主導するのである。このような行動様式が組織レベルで重大な問題を引き起こすことは言うまでもない。2017年の韓中THAAD（高高度防衛ミサイル）合意や2019年の対日貿易紛争の場合のように、担当長官は政策決定過程でバイパスされ、名ばかりとなり、その政策に対する責任性、説明責任（accountability）が著しく弱まる結果を招く。また、狭義には大統領府内のいわゆる「어공（選挙キャンペーン出身者）」と「늘공（常勤官僚）」との間に葛藤を助長する悪循環を招くことさえある。このような現象は一時的なものではなく、複数の政権を経てむしろ強化される側面がある。

大統領は、主要外交政策決定と交渉権限を担当省庁に委ね、大統領府は固有の秘書機能に専念できるように、そしてコントロールタワーとして担当省庁間の政策調整機能を担当するように整理しなければならない。そして、それに適した大統領府の組織図を作成するように指示しなければならない。大統領選挙キャンプは大きな大統領府を好むため、大統領府の権限縮小と委任は、大統領の意志のみで可能であるという点を銘記しなければならない。

第四に、NSC（国家安全保障会議）の政策総括・調整機能を強化せよ

国家安全保障会議（NSC）は、大統領と関係閣僚で構成される国家安全保障の最高司令塔である。大統領は、NSCの地位を名実ともに対外政策の最高政策調整機関として再確立し、既存の構成員に経済閣僚・専門家を含めて拡充し、全政府的なアプローチ体制を整えなければならない。先に述べたように、現代の外交事案は、軍事、経済、技術、エネルギー、気候変動、保健、規範の舞台が相互に連携して複雑性を帯びている。現政権は、5Gファーウェイ（Huawei）、半導体サプライチェーン再編、日本の輸出規制などのイシュー横断的な外交問題に直面し、対応に苦慮している。経済問題と安保、政治問題が相互に連携して対応を困難にしているからである。次期大統領は、このようなジレンマにさらに頻繁に、さらに大きく直面するだろう。代表的な例として、韓国が今後協力していくクアッド（Quad）は、安保協力体であるが、COVID-19ワクチン協力、気候変動、海洋安全保障、技術など4つのイシューを中心に協力の範囲を広げている。クアッドは、米・日・豪・印の4カ国による安保協力連合体であり、2004年のインド洋大津波という緊急危機に共同で対処するための「非公式」協議体として始まった。その後、トランプ大統領の2017年11月のアジア歴訪時に復活して以来、2019年の4カ国外相会談、2021年3月には首脳会談が行われるなど、急速に公式化されている。

したがって、クアッド協力については、外交部だけでなく、経済、科学技術、保健関連省庁の全政府的（whole-of-government）アプローチが不可欠であり、それらを調整・調律する機能が極めて重要である。

次期大統領は、韓国の官僚体系に根深く残る省庁間の縦割り主義（sectionalism）の弊害を深く認識し、省庁の力を結集し調整できるように、政策決定体系を整備することに非常な関心を払わなければならない。大統領は定例的にNSC常任委員会に出席することで、政策調整機能に力を与えなければならない。さらに、既存のNSC長官級常任委員会だけでなく、次官級実務調整会議を活性化し、局長級実務調整会議を新設するなど、3段階で円滑な政策協議と調整が行われる体制を整えなければならない。このような組織体系が省庁間の縦割り主義に左右されないようにするには、大統領の強い意志が伝達されなければならない。

外交政策の統合調整体系において重要な行為者は、国家情報院（以下、国情院）である。国情院は、国家安保関連情報を収集、分析、評価する機関である。特に分断という特殊な状況下で、対北朝鮮情報をほぼ独占的に収集し、非公式な接触チャンネルを持っているため、高い地位にある。国情院は、大統領への直報チャンネルを通じて情報だけでなく、政策にも関与し、さらには外交交渉にも乗り出すことがある。さらに、政策提言が政治化されれば、より大きな問題が発生することは容易に推測できる。このように、国情院の政策的介入は、大統領が南北関係を外交政策の中心に据えて思考する限り、是正されにくい。大統領は、特定の機関の情報独占が持つ否定的な側面を考慮し、先進国の事例を参照して、情報収集と分析に対する政府内の牽制と均衡、そして情報の円滑な流通を保障する体制構築を指示しなければならない。

第五に、大統領職 인수위원회（引き継ぎ委員会）が本来の任務に忠実であるように指示せよ

大統領職務の成功的な遂行のためには、一次的に大統領が政府内の外交安保担当部署の組織的能力と限界をはっきりと把握していなければならない。各部署がどのような仕事をして、その仕事をどれだけうまくこなしているかを把握してこそ、組織間の権限の組み合わせと配分が可能になるのである。このような点で、大統領は当選者時代に大統領職 인수委員会（引き継ぎ委員会）を適切に運営しなければならない。

本来、 인수위（引き継ぎ委員会）は、政府の組織・機能及び予算の現況把握、新政府の政策基調を設定するための準備を核心任務とする場所である。過去、金泳三（キム・ヨンサム）政権発足時から本格化してから20余年が経過した今日、 인수위（引き継ぎ委員会）は本来の機能に忠実ではない。5年単任制の大統領制において、当選者の 인수위（引き継ぎ委員会）チームは、まるで占領軍のように振る舞い、直前政権との差別化に没頭する傾向を見せてきた。政策の引き継ぎや企画よりも、政策決定を行い、さらには執行する姿を見せることがあった。

新しい外交政策決定体系と戦略を 마련するためには、既存の政府機構の組織的能力と限界に対する厳格な評価と主要政策の調査（policy review）が綿密に行われなければならない。過去5年間あるいは10年間の政策の功罪を精密に分析し、大統領選挙公約の実現可能性を判断して、現実的で具体的な政策基調と代替案を企画、提示することが極めて重要である。アメリカの場合、 인수위（引き継ぎ委員会）は政策の引き継ぎ・評価業務に専念しており、特定の政策については評価が大統領就任後まで行われる場合が多い。2021年1月に発足したバイデン政権の対北朝鮮政策評価は5月に出され、最重要外交事案である対中政策の評価は、国防部政策レビューが6月に出され、対中貿易政策レビューはまだ進行中である。一方、韓国の歴代 인수위（引き継ぎ委員会）は政策評価を適切に行わなかった。その結果、主要スローガンとビジョンの概念が確立されず、新政府発足後に遅れてこの作業に時間とエネルギーを費やすことになる。

大統領当選者は、 인수위（引き継ぎ委員会）を通じて、大統領選挙公約の厳格な評価、修正、補完を行い、できる限り政府発足と同時に執行が行われるようにしなければならない。特に核心政策の場合、大統領選挙キャンプの専門家、担当官僚だけでなく、民間の専門家を幅広く活用し、政府発足後も多角的に検証しなければならない。また、代替案が 마련されれば、関連国と協議を行うことで、政策推進の正当性と効率性を確保することができる。

4. 大韓民国の生存と繁栄を守るための大統領の役割

大韓民国の生存と繁栄を守る大統領は、国際舞台の最前線に立つ演者である。刻々と変化し、複雑性が増大する舞台で成功的な演技を見せるためには、国益を最大化できる政策とコミュニケーション、実行能力をバランス良く備えなければならない。第一に、新政府5年間の政策公約は、 인수위원회（引き継ぎ委員会）と新政府発足初期の綿密な政策レビューを通じて慎重に選定し、第二に、与野党協力の次元で国会と最大限疎通・協議して政策の正当性を高め、第三に、これと共に大統領府主導から脱却し、外交安保関連の演者間の適切な役割分担と調整を行う革新的な外交安保体系を整えなければならない。何よりも、大統領の演技を支える助演者の抜擢が重要である。大統領は、イデオロギーや個人的なネットワークを離れ、幅広い人材プールを稼働させて適材適所に人材を登用しなければならない。■

参考文献

ウィ・ソンラク. 2020. 『韓国外交アップグレード提言』. 21世紀ブックス.

河英善. 2021.10. 「2021 EAI新政府外交政策提言 ①：新政府の共生外交再構築」. 『EAIワーキングペーパー』.http://www.eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=20751&board=kor_workingpaper&keyword_option=&keyword=&more=

ハ・ヨンソン、ソン・ヨル. 2021年7月. 「米中競争2050：段階的拡大と妥協の模索」. 『EAIスペシャルレポート』.http://www.eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=20612&board=kor_special &keyword_option=&keyword=&more=

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Eichengreen, Barry. 2018. The Populist Temptation: Economic Grievance and Political Reaction in the Modern Era(NY: Oxford).

Farrell, Henry and Abraham Newman. 2019 “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security 44(1).

■著者:ソン・ヨル_ EAI院長、延世大学校国際学大学院教授。シカゴ大学政治学博士。延世大学校国際学大学院院長およびアンダーウッド国際学部長、持続可能発展研究所長、国際学研究所長などを歴任し、東京大学特任招聘教授、ノースカロライナ大学（チャペルヒル）、カリフォルニア大学（バークレー）訪問研究員を経てきた。韓国国際政治学会会長（2019）および現代日本学会長（2012）を務めた。フルブライト、マッカーサー、ジャパン・ファウンデーション、早稲田大学高等研究所シニアフェローを務め、外交部、国立外交院、東北アジア歴史財団、韓国国際交流財団諮問委員、東北アジア時代委員会専門委員などを歴任した。専門分野は日本外交、国際政治経済、東アジア国際政治、公共外交などである。最近の著作としては、『Japan and Asia`s Contested Order』（2019、T. J. Pempel共著）、Understanding Public Diplomacy in East Asia（2016、Jan Melissen共著）、“South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,”（The Pacific Review 2019(32):6）、『危機以降の韓国の選択：世界金融危機、秩序変換、韓国の経済外交』（2020）、『BTSのグローバル魅力物語』（2020、共編）などがある。

■担当および編集: チョン・ジュヒョン_EAI研究員

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