[EAI Working Paper] Série des conditions de succès du président 2022 : ④ Innover le centre de commandement diplomatique et de sécurité

1. Diplomatie et sécurité : le pouvoir absolu du président qui détermine l'avenir de la nation

La vie des Coréens est, par nature, fortement influencée par des facteurs externes. La réalité de la division, la position géopolitique entourée de grandes puissances, la structure économique axée sur l'exportation, etc., font que la situation de la Corée est exposée aux vagues de la politique internationale et de l'économie mondiale sans aucune protection. C'est pourquoi on dit que les affaires relatives aux relations extérieures, dont le président doit personnellement s'occuper après son investiture, représentent 40 à 50 % de l'ensemble de ses tâches. Par conséquent, pour que le président comprenne les principales questions diplomatiques et de sécurité qui surviennent constamment et qu'il définisse une orientation stratégique au milieu d'un déluge de rapports, il doit avoir acquis une formation et un entraînement considérables avant son investiture.

Le problème réside dans le fait que, lors du processus de sélection du président, c'est-à-dire pendant toute la campagne électorale, y compris les primaires internes, les questions diplomatiques ne constituent pas un enjeu majeur par rapport à leur importance. En fait, la plupart des pays mènent des élections axées sur des questions nationales. Même les États-Unis, qui gèrent le monde, ont rarement connu des élections où les affaires extérieures ont déterminé le résultat. Lors des élections présidentielles en Corée, la vérification des qualifications et des connaissances des candidats en matière de politique étrangère est très superficielle par rapport aux questions de politique intérieure, de politique économique, de logement et de protection sociale. À l'exception des présidents Lee Seung-man et Kim Dae-jung, qui ont réfléchi aux affaires extérieures pendant de longues années, dans la plupart des cas, il n'est pas exagéré de dire que des personnes pratiquement étrangères à la diplomatie ont été élues et ont pris des décisions politiques majeures en apprenant sur le tas. C'est comme devenir le PDG d'un secteur dans lequel on n'a jamais travaillé. L'élection présidentielle de 2022, qui élira le 20e président, ne fait pas exception. La plupart des candidats n'ont pas eu d'expérience directe dans la gestion des affaires extérieures ni n'ont exprimé une compréhension approfondie des affaires extérieures et une orientation stratégique. Cependant, compte tenu de la réalité coréenne, fortement influencée par les affaires internationales, la gestion des questions diplomatiques et de sécurité et la prise de décision politique sont directement liées au succès ou à l'échec du mandat présidentiel de cinq ans. À cet égard, la capacité du candidat à gérer les affaires diplomatiques est un élément clé des conditions de succès, sinon des conditions d'élection.

Le mandat de cinq ans du 20e président sera probablement marqué par des bouleversements internationaux plus importants que jamais auparavant. Au niveau mondial, la coopération et les conflits entre les grandes puissances se dérouleront dans la gestion de la pandémie de COVID-19 et la préparation de l'après-pandémie, et dans la région Asie-Pacifique, la rivalité entre les États-Unis et la Chine devrait s'intensifier de jour en jour. Les relations entre la Corée et le Japon ne trouveront pas facilement de percée, et la péninsule coréenne sera confrontée au dilemme de résoudre simultanément la dénucléarisation complète de la Corée du Nord et la garantie de ses droits à la survie et au développement (Ha Young-sun, 2021).

Pour surmonter les difficultés extérieures qui frapperont la Corée au cours des cinq prochaines années et pour ouvrir la voie à un essor, le 20e président devra posséder de manière équilibrée les trois vertus de leadership : politique, communication (dialogue) et capacité d'exécution. Dans un contexte de détérioration constante de la situation extérieure, le président doit d'abord avoir de bonnes politiques et stratégies, puis posséder la capacité de communication pour observer les réactions du public à ces politiques, former l'opinion publique et obtenir l'approbation du Parlement, et enfin mettre en œuvre les politiques en établissant un centre de commandement qui utilise efficacement les connaissances et les actifs des institutions gouvernementales liées à la diplomatie et à la sécurité. Si l'équilibre entre ces trois vertus est rompu, il sera difficile d'éviter l'échec du mandat présidentiel.

Pour devenir un président qui réussit en diplomatie, il faut concrètement résoudre les cinq devoirs suivants simultanément. Premièrement, le président doit reconnaître avec précision la situation internationale de la Corée et comprendre les questions diplomatiques avec une vision à long terme et une large perspective. Il doit ensuite être capable de fixer les priorités politiques. Deuxièmement, il doit éviter une diplomatie qui fait appel à l'ethnocentrisme et au nationalisme exclusif, et se garder de la tentation de « politiser la diplomatie ». Troisièmement, il doit établir un système de prise de décision horizontal en décentralisant et en déléguant le pouvoir de décision politique concentré à la Maison Blanche et aux ministères concernés au cabinet et aux ministères sectoriels. Quatrièmement, il doit renforcer la fonction d'intégration et de coordination des politiques du Conseil de sécurité nationale (ci-après CSN). Cinquièmement, le Comité de transition présidentielle doit remplir fidèlement sa fonction d'évaluation des capacités des départements diplomatiques et de sécurité et d'examen des politiques (policy review) afin d'améliorer la capacité d'exécution du nouveau gouvernement, et il doit disposer d'un large vivier de talents et les placer aux postes appropriés.

2. Quatre grands défis attendant le 20e président

Le 20e président est confronté à une multitude de défis, notamment le problème de la dénucléarisation de la Corée du Nord et des missiles, l'évolution de l'alliance Corée du Sud-États-Unis, les relations tendues entre la Corée et le Japon, la diplomatie coercitive de la Chine, la coopération internationale face au COVID-19, la crise climatique, les menaces à la sécurité économique, etc. Derrière ces questions diplomatiques se cachent quatre grands courants de changement : la rivalité stratégique accrue entre les États-Unis et la Chine, la complexité croissante des affaires diplomatiques, la vague de reglobalisation, et la progression de la polarisation et du populisme. Le 20e président et son gouvernement ont pour défi d'ajuster les concepts et stratégies diplomatiques existants en fonction de ces tendances macroscopiques.

Intensification de la rivalité stratégique entre les États-Unis et la Chine

La rivalité stratégique entre les États-Unis et la Chine dans la région Asie-Pacifique est la variable la plus importante qui déterminera l'avenir de la péninsule coréenne au 21e siècle. Les États-Unis, qui ont dirigé l'ordre mondial depuis la Seconde Guerre mondiale, sont entrés dans une période de déclin relatif, tandis que la Chine, une puissance émergente en plein essor, est sur le point de rattraper les États-Unis en termes de PIB d'ici 2030. De plus, elle devrait atteindre l'équilibre avec les dépenses militaires américaines d'ici 2050 (Ha Young-sun, Son Yeol, 2021). Cependant, même en regardant les 30 prochaines années, les États-Unis devraient continuer à jouer un rôle central dans l'évolution de l'ordre mondial. La Chine rêve de construire une puissance socialiste qui dépasse les États-Unis. Mais elle est encore insuffisante en termes de puissance physique, ainsi que de légitimité et d'attractivité, pour diriger l'ordre mondial à la place des États-Unis. Par conséquent, la relation sino-américaine, caractérisée par une rivalité, une coopération et des conflits intenses, émerge comme une variable clé qui déterminera la sécurité et la prospérité de notre pays. Les questions de dénucléarisation de la Corée du Nord, l'alliance Corée du Sud-États-Unis, les relations Corée-Japon et Corée-Chine dépendront toutes de la nature de la rivalité sino-américaine. Il est temps de prévoir l'avenir des relations sino-américaines dans une perspective à long terme et de réorganiser les priorités des stratégies individuelles en conséquence. Cependant, les discussions et les politiques actuelles à cet égard ne dépassent guère la diplomatie d'équilibre du 19e siècle et se limitent à des déclarations de « neutralité stratégique ».

Complexité croissante des affaires diplomatiques

La relation sino-américaine, qui dominera la direction de l'ordre mondial au 21e siècle, sera le théâtre d'une concurrence, d'une coopération et de conflits intenses dans les domaines militaire, commercial, technologique, financier, énergétique, écologique (changement climatique, santé) et normatif. Le problème réside dans le fait que la concurrence, la coopération et les conflits ne se déroulent pas sur des scènes individuelles, mais sont interconnectés et complexifiés, ce qui rend les choix politiques plus difficiles. Par exemple, dans l'ordre économique international, le phénomène de « l'armement du commerce » ou de « l'armement de l'interdépendance économique » dû à la rivalité stratégique sino-américaine se produit fréquemment (Farrell et Newman, 2019). La rivalité sino-américaine pour la réorganisation des chaînes d'approvisionnement en est un exemple typique, où la production, le commerce, la technologie et la sécurité sont interconnectés. Malgré la multidimensionnalité et la complexité croissantes des questions diplomatiques, les politiques actuelles ne dépassent pas le niveau des réponses sectorielles basées sur le cloisonnement des ministères, entraînant des retards dans les réponses politiques ou des réponses temporaires répétées.

Tendance à la reglobalisation après le chaos du COVID-19

La crise du COVID-19 a eu un impact profond sur l'ensemble de l'économie coréenne, en particulier sur les travailleurs indépendants et les petites entreprises. Il est évident que le processus de surmonter cette crise est un enjeu politique majeur au niveau national. Cependant, le COVID-19 ne s'arrête pas là. Sur le plan international, la propagation mondiale du COVID-19 et la question de la distribution des vaccins confirment les contradictions et les lacunes de la mondialisation néolibérale, tout en montrant clairement les dangers de l'antimondialisation. En fin de compte, la résolution mondiale de la pandémie de COVID-19 ne peut passer que par la coopération internationale, le multilatéralisme et la gouvernance mondiale. Dans ce contexte, la nécessité d'une nouvelle architecture pour réajuster et reconstruire la mondialisation existante, c'est-à-dire la reglobalisation, émerge rapidement (Bishop et Payne, 2021). Les États-Unis et la Chine ont déjà commencé à rivaliser pour diriger le nouvel ordre de reglobalisation centré sur leur propre pays. La Corée, dont les intérêts vitaux sont en jeu dans l'évolution de l'ordre mondial, tant sur le plan économique que sécuritaire, doit participer activement à la construction d'un ordre inclusif qui reflète les intérêts des grandes puissances, des puissances moyennes et des petites puissances.

Le défi de la polarisation et du populisme

Le quatrième défi qui influencera la diplomatie du 20e président est la « polarisation et le populisme » qui se propagent dans les pays industrialisés avancés. En tant que credo politique, le populisme apparaît comme une réaction contre la mondialisation néolibérale, principalement au Royaume-Uni et aux États-Unis. Autrement dit, à mesure que la libéralisation des mouvements de biens, de capitaux et de personnes a entraîné une aggravation des inégalités économiques et un affaiblissement des liens sociaux, le vent du populisme, porté par des politiciens anti-establishment qui cherchent à faire entendre la voix des masses longtemps ignorée par la politique élitiste établie, comme le montrent le Brexit et le trumpisme, souffle avec force (Eichengreen, 2018). Dans un contexte où la sécurité et la prospérité nationales ne sont pas garanties par l'ouverture extérieure, la coopération internationale et les institutions internationales, l'ethnocentrisme et le nationalisme économique gagnent du terrain.

Ces changements mondiaux constituent un défi majeur pour la Corée, qui cherche à maintenir la paix dans la péninsule par la coopération internationale et à prospérer grâce à une économie orientée vers l'extérieur. En Corée aussi, les tendances populistes basées sur l'ethnocentrisme et le nationalisme exclusif sont en hausse. Au niveau national, la polarisation politique s'est intensifiée en raison de la baisse de la croissance économique, de l'élargissement de l'écart de revenus, de la récession économique et de la crise du COVID-19, et la politique de confrontation partisane s'est exacerbée, entraînant souvent une paralysie politique sur les questions majeures en raison de la confrontation entre les camps. Parallèlement, la tentation du populisme comme solution politique se renforce progressivement. Sur le plan international, dans un contexte de confrontation partisane basée sur des intérêts partisans, il est difficile d'élaborer des politiques bipartites sur les questions diplomatiques majeures, et dans ce contexte, la tentation de flatter l'opinion publique en faisant appel au nationalisme égocentrique et en recherchant des avantages à court terme s'accroît également.

3. Cinq tâches d'exécution pour réussir en tant que président diplomate

Face aux quatre grands défis nationaux et internationaux, le 20e président devra combiner de manière équilibrée et harmonieuse les trois aspects du leadership : politique, communication et capacité d'exécution pour laisser une trace dans l'histoire en tant que président qui a réussi en diplomatie. À cette fin, il faut concrètement résoudre les cinq tâches suivantes.

Premièrement, lisez les grandes tendances de l'ordre mondial avec une vision à long terme

Le prochain président n'a pas besoin d'avoir des opinions et des solutions spécifiques pour chaque dossier politique individuel tel que la solution au problème nucléaire nord-coréen, l'alliance Corée du Sud-États-Unis, ou le problème du THAAD. Ce sont des vertus que le ministre concerné doit posséder. Le président doit lire les grandes tendances de l'évolution de la politique internationale avec une vision à long terme et reconnaître avec précision la situation dans laquelle se trouve notre pays. S'il accède au pouvoir avec une attitude vague de « je peux le faire » sans un certain niveau de connaissance des problèmes internationaux et une réflexion approfondie sur la réalité, il pourrait faire face à des difficultés multidimensionnelles et chaotiques.

Le 20e président doit aborder la planification diplomatique de son mandat de cinq ans avec une vision à long terme qui anticipe l'ordre en Asie-Pacifique d'ici 2030, voire 2050. Comme mentionné précédemment, la rivalité stratégique entre les États-Unis et la Chine dans la région Asie-Pacifique est la variable la plus importante qui déterminera l'avenir de la péninsule coréenne au 21e siècle. Les détails de la politique étrangère, c'est-à-dire les solutions pour les relations intercoréennes, les relations Corée du Sud-États-Unis, les relations Corée-Chine, les relations Corée-Japon, la politique dans la région Indo-Pacifique, la diplomatie des droits de l'homme, la diplomatie commerciale, la coopération au développement, etc., changeront inévitablement en fonction de la nature des relations sino-américaines.

Le prochain président doit prévoir avec précision la tendance de la rivalité stratégique sino-américaine, puis, dans un cadre général, fixer les priorités entre les différentes politiques et définir l'orientation de base. Au cours de son mandat de cinq ans, tout en s'alignant sur l'administration Biden des États-Unis pour restaurer et renforcer le réseau de coopération Corée du Sud-États-Unis-Japon, il doit s'efforcer de maximiser l'expansion de la coopération Corée-Chine. En ce qui concerne les relations avec le Japon, étant donné que l'asymétrie de pouvoir en termes de puissance économique ou militaire s'améliore constamment, il faut rechercher de nouvelles relations basées sur une relation d'égal à égal dans une perspective à long terme.

La question nord-coréenne demeure la priorité absolue de la diplomatie sud-coréenne, mais il faut s’affranchir du « nord-coréanisme ». Les gouvernements successifs ont toujours placé la résolution de la question nucléaire nord-coréenne au cœur de leurs engagements en matière de politique étrangère et de sécurité. On peut citer le « 3000 Dégager et Ouvrir » de l’administration Lee Myung-bak, le « Processus de Confiance sur la Péninsule Coréenne » de l’administration Park Geun-hye, et le « Processus de Paix sur la Péninsule Coréenne » de l’administration Moon Jae-in. De plus, les capacités diplomatiques ont été consacrées à la résolution du problème nucléaire nord-coréen ou à l'amélioration des relations intercoréennes. Cependant, il est difficile de mener une politique étrangère qui réponde aux changements de l’époque avec ces concepts traditionnels de la diplomatie. Aujourd’hui, nos citoyens perçoivent des menaces multidimensionnelles et complexes, allant au-delà des simples menaces militaires, telles que les menaces économiques, technologiques, sanitaires, climatiques et cybernétiques. Selon les résultats de l’enquête sur la perception de la politique étrangère de l’Institut d’Études d’Asie de l’Est (EAI) en 2019, le principal facteur de menace auquel notre pays est confronté était les « frictions commerciales/technologiques entre pays voisins », devançant « l’instabilité nucléaire nord-coréenne/des relations intercoréennes ».

Le président doit avoir une perspective à long terme et une vision globale et complexe des affaires internationales, puis établir les priorités politiques et construire un centre de commandement approprié.

Deuxièmement, méfiez-vous de la politisation de la politique étrangère

La capacité de communication du président est un élément très important pour la mise en œuvre des politiques. La capacité d'observer les réactions du public aux politiques et d'obtenir l'approbation du Parlement est une vertu importante qu'un président diplomate doit posséder. Le président peut également obtenir le soutien politique nécessaire à son leadership en unifiant le public par la communication sur les questions diplomatiques et de sécurité. Le problème réside dans la tendance à accorder une importance excessive à la communication plutôt qu'à la politique elle-même, en consacrant plus de temps à la gestion des messages, aux événements, aux tournées à l'étranger et aux contacts avec le public.

Autour du président, qui détient un pouvoir immense, qualifié de président impérial, se trouvent de nombreux collaborateurs qui ont fait campagne avec lui. Au-delà de la « campagne électorale », ils s'engagent dans une « campagne éternelle » pour maintenir la popularité du président après son investiture. Plus ils s'emparent de la politique étrangère, plus les problèmes de transformation des politiques en événements, de prise en compte de la politique intérieure dans la mise en œuvre des politiques, et d'élaboration des politiques basées sur des perspectives à court terme apparaissent.

L'accent mis sur la communication est présent dans les gouvernements conservateurs comme progressistes. Cela se manifeste par le fait que chaque nouvelle équipe présidentielle lance de nouveaux slogans et politiques comme s'il s'agissait d'une nouvelle ouverture tous les cinq ans. Ils soulignent invariablement la différence avec le gouvernement précédent et fixent des objectifs irréalistes. Par exemple, concernant la question nucléaire nord-coréenne, bien qu'il s'agisse d'un problème complexe avec une histoire de près de 30 ans, les candidats présidentiels le présentent comme s'il pouvait être résolu en une seule fois (par exemple, dans un mandat de cinq ans).

Ces slogans, concepts et politiques sont invariablement créés par les équipes de campagne présidentielle. En général, les équipes de campagne ne se préparent que jusqu'à l'élection, de sorte que les promesses électorales en matière de politique étrangère ont tendance à être davantage axées sur l'obtention de voix, c'est-à-dire sur la manière de différencier et de mettre en valeur le candidat, plutôt que sur la prise en compte des intérêts nationaux. Il est vrai que le « 3000 non-nucléaire – ouverture » du gouvernement Lee Myung-bak, le « Processus de confiance sur la péninsule coréenne » du gouvernement Park Geun-hye, et le « Processus de paix sur la péninsule coréenne » du gouvernement Moon Jae-in n'ont pas dépassé le stade de conceptions déclaratives, faute de solutions élaborées.

Ces politiques sont souvent élaborées à la hâte par les équipes de campagne présidentielle en peu de temps, ce qui entraîne une qualité relativement médiocre. Dans les pays politiquement avancés comme les États-Unis, les groupes de réflexion privés produisent en permanence des solutions politiques. Par conséquent, les équipes de campagne recrutent des personnes parmi eux et sélectionnent et adoptent des politiques, tandis qu'en Corée, la tradition d'utilisation des groupes de réflexion privés est faible, de sorte que les experts de campagne, principalement des universitaires proches du gouvernement et d'anciens fonctionnaires, élaborent des slogans et des politiques en peu de temps. Il existe une forte probabilité que des politiques insuffisamment mûres soient produites. Les conséquences en sont entièrement reportées sur la mise en œuvre des politiques du nouveau gouvernement.

Donnons quelques exemples. La « Communauté responsable Plus en Asie du Nord-Est », une tâche gouvernementale clé et une stratégie diplomatique du gouvernement Moon Jae-in, a hérité du concept de « Communauté en Asie du Nord-Est » du gouvernement précédent de Roh Moo-hyun, en ajoutant « Plus » pour élargir la portée géographique et « Responsabilité » pour souligner la conscience communautaire. Le problème est que ce concept n'était guère différent du « Projet de coopération pacifique en Asie du Nord-Est » du gouvernement précédent de Park Geun-hye, si ce n'est le nom. En fin de compte, il est resté une simple rhétorique et a été abandonné. C'est parce que le manque de temps pour la production de politiques par l'équipe de campagne lors de la période des manifestations et de la destitution a conduit à la présentation de stratégies insuffisamment mûres. Au moment de l'investiture du gouvernement Moon, les membres de la campagne et le ministère des Affaires étrangères auraient dû consacrer beaucoup de temps et d'efforts à la conceptualisation et à la théorisation pour différencier cette stratégie de celles des gouvernements précédents avant de la promouvoir. De même, le gouvernement Park Geun-hye a lancé la « diplomatie de la confiance » comme concept directeur de sa politique étrangère, mais comme le concept de « diplomatie de la confiance » n'était pas clairement défini par l'équipe de campagne présidentielle ou le comité de transition (ci-après CT), une situation ridicule s'est produite où l'effort de définition du concept a dû précéder sa mise en œuvre.

Il est particulièrement important que le président fasse attention à la gestion des questions diplomatiques liées au sentiment nationaliste. Le nationalisme coréen a une forte composante exclusive, basée sur une résistance intense à la pression et à la domination des grandes puissances dans le passé. Bien que cela puisse avoir un effet positif en renforçant la fierté nationale et en mobilisant les capacités nationales pour rattraper les pays avancés, cela a également eu un effet négatif en entravant gravement l'autonomie de la politique étrangère et en rendant difficile une approche pragmatique. Dans les relations Corée-Japon ou intercoréennes, le président tombe facilement dans la tentation de stimuler le nationalisme pour persuader le public ou obtenir son soutien pour ses politiques (Wi Sung-rak, 2020). Lorsque cette stratégie de communication devient un enjeu politique et provoque des conflits internes, elle non seulement entraîne des difficultés diplomatiques, mais a également un impact négatif grave sur le pouvoir et l'autorité du président à long terme.

Troisièmement, décentralisez le pouvoir de la Maison Blanche

La clé du succès présidentiel réside en fin de compte dans la capacité d'exécution. Si ce qui doit se produire ne se produit pas, le président sera inévitablement soumis à une évaluation sévère. On peut échapper aux moments difficiles en créant des récits plausibles, mais on ne peut pas devenir un président qui réussit uniquement par une stratégie de communication. La capacité d'exécution dépend de la manière dont le président utilise l'appareil gouvernemental existant, c'est-à-dire de la manière dont il organise la Maison Blanche, de la manière dont il utilise les ministres des affaires diplomatiques et de sécurité, et de la manière dont il alloue son temps.

Examinons d'abord le rôle de la Maison Blanche. Les activités diplomatiques du président se limitaient autrefois aux visites à l'étranger, mais depuis le 21e siècle, le président participe à diverses réunions au sommet en tant que représentant de la nation. Il participe non seulement à des réunions régionales telles que l'APEC, l'ASEAN+3, le Sommet de l'Asie de l'Est, le Sommet Corée-Chine-Japon, mais aussi à des forums mondiaux tels que le G7, le G20 et l'ONU. À cette occasion, des sommets bilatéraux avec les principaux pays sont également organisés fréquemment. Par conséquent, le rôle croissant de la Maison Blanche en diplomatie est une tendance de l'époque.

Lorsque le personnel diplomatique et de sécurité de la Maison Blanche augmente et que ses fonctions politiques s'étendent, les conseillers et assistants de la Maison Blanche créent une certaine distance entre le président et les ministres du cabinet. La tendance à la réduction du pouvoir politique des ministres du cabinet s'est renforcée, le système devenant celui où la Maison Blanche élabore les principales politiques et les ministères les exécutent. Actuellement, le Bureau de la sécurité nationale de la Maison Blanche, en tant que centre de commandement des politiques diplomatiques et de sécurité, va au-delà de la coordination des politiques entre les ministères pour diriger la prise de décisions politiques majeures. Il s'engage même directement dans des négociations avec des pays étrangers sur des questions importantes. Sous le gouvernement Park Geun-hye, le chef de cabinet de la Maison Blanche a dirigé l'accord sur les femmes de réconfort par des négociations secrètes avec le Japon, et sous le gouvernement Moon Jae-in, le deuxième directeur adjoint du Bureau de la sécurité nationale de la Maison Blanche a négocié avec la Chine pour aboutir aux soi-disant « trois principes du THAAD ». Dans les deux cas, le ministère des Affaires étrangères, ministère principal de la diplomatie, a été pratiquement exclu des négociations. Bien que l'on puisse comprendre que la Maison Blanche s'engage directement dans des négociations avec le Japon ou la Chine, ce qui ne peut être considéré comme une relation diplomatique, il est discutable que la Maison Blanche s'engage directement dans des négociations avec le Japon ou la Chine.

Lorsque le système devient de plus en plus celui d'un « gouvernement de la Maison Blanche », où la Maison Blanche dirige les politiques diplomatiques et de sécurité et où les ministères sectoriels du pouvoir exécutif se limitent à l'exécution, la capacité d'exécution du gouvernement s'affaiblit. En fait, le signal le plus important dans la prise de décision du président provient des ministères du gouvernement. Néanmoins, si le président maintient une distance avec les ministères qu'il gère et s'appuie sur la Maison Blanche, il y aura un obstacle considérable à l'interprétation des signaux qui lui parviennent.

Deuxièmement, la responsabilité politique diminue dans un système dirigé par la Maison Blanche. Le pouvoir de la Maison Blanche, qui dépend de la confiance personnelle du président plutôt que de son origine institutionnelle, est intrinsèquement arbitraire, fermé et manque de clarté quant à la responsabilité. Il est facile de dissimuler la responsabilité, car les instructions de travail peuvent être données par un simple appel téléphonique, en plus du travail par écrit. Par conséquent, cela va à l'encontre de la politique responsable et de l'esprit de la diplomatie démocratique. De plus, lorsque le travail est concentré à la Maison Blanche, il y a des inconvénients tels que des réponses précipitées dues à un surcroît de travail ou le fait de manquer le moment opportun pour répondre.

Le système dirigé par la Maison Blanche a également un impact négatif sur la structure organisationnelle des ministères sectoriels diplomatiques et de sécurité. L'équipe diplomatique et de sécurité de la campagne présidentielle ne se contente pas de produire les slogans, les concepts stratégiques et les promesses politiques sectorielles du nouveau gouvernement, mais elle s'implante également dans les principaux ministères et à la Maison Blanche après le lancement du nouveau gouvernement, via le comité de transition, pour diriger la prise de décisions politiques. Cette tendance n'est pas propre à la Corée. C'est un phénomène général dans les pays dotés d'un système présidentiel, dont les États-Unis sont un exemple. Il est naturel que le président nomme des personnes familières qui ont aidé à sa campagne électorale à des postes clés à la Maison Blanche ou au cabinet et qu'il souhaite travailler avec elles.

Le véritable problème réside dans la tendance à ce que les affaires importantes soient menées par le biais d'un réseau de personnes issues de la campagne, formé à la Maison Blanche et dans les différents ministères. Autrement dit, les réseaux informels dirigent la politique. Il va sans dire que ce comportement entraîne des problèmes majeurs au niveau organisationnel. Comme dans le cas de l'accord sur le THAAD entre la Corée et la Chine en 2017 ou du différend commercial avec le Japon en 2019, le ministre compétent est contourné dans le processus de prise de décision et devient une figure de proue, ce qui entraîne une responsabilité et une obligation de rendre des comptes considérablement affaiblies pour cette politique. De plus, cela peut créer un cercle vicieux de conflit entre les « fonctionnaires temporaires » (initiés de la campagne) et les « fonctionnaires permanents » (non-initiés de la campagne) au sein de la Maison Blanche. Ce phénomène n'est pas temporaire, mais a tendance à se renforcer au fil des différents gouvernements.

Le président doit réorganiser le système afin de confier les décisions et les négociations politiques diplomatiques majeures aux ministères compétents, de permettre à la Maison Blanche de se concentrer davantage sur ses fonctions de secrétariat propres, et d'assumer la fonction de coordination des politiques entre les ministères compétents en tant que centre de commandement. Il doit également ordonner la création d'un organigramme approprié de la Maison Blanche à cette fin. Il faut garder à l'esprit que la réduction et la délégation du pouvoir de la Maison Blanche ne peuvent être réalisées que par la volonté du président, car les équipes de campagne présidentielle préfèrent une grande Maison Blanche.

Quatrièmement, renforcez la fonction de supervision et de coordination des politiques du CSN

Le Conseil de sécurité nationale (CSN) est le principal organe de commandement de la sécurité nationale, composé du président et des ministres concernés. Le président doit redéfinir le statut du CSN en tant qu'organe suprême de coordination des politiques étrangères, tant en nom qu'en réalité, et élargir sa composition pour inclure des ministres et des experts économiques afin d'établir une approche pangouvernementale. Comme indiqué précédemment, les questions diplomatiques modernes sont complexes et interconnectées dans les domaines militaire, économique, technologique, énergétique, climatique, sanitaire et normatif. Le gouvernement actuel est confronté à des difficultés dans sa réponse à des problèmes diplomatiques transversaux tels que la 5G et Huawei, la réorganisation des chaînes d'approvisionnement en semi-conducteurs, et les restrictions à l'exportation du Japon. Cela est dû au fait que les problèmes économiques sont interconnectés avec la sécurité et la politique, ce qui rend la réponse difficile. Le prochain président sera confronté à de tels dilemmes plus fréquemment et à plus grande échelle. À titre d'exemple, le Quad (Quadrilateral Security Dialogue), avec lequel la Corée coopérera à l'avenir, est un forum de sécurité, mais il élargit ses domaines de coopération autour de quatre thèmes : la coopération vaccinale contre le COVID-19, le changement climatique, la sécurité maritime et la technologie. Le Quad est une alliance de coopération en matière de sécurité entre les États-Unis, le Japon, l'Australie et l'Inde. Il a débuté en 2004 en tant que forum de consultation « informel » pour faire face conjointement à la crise d'urgence du tsunami dans l'océan Indien. Depuis sa résurrection lors de la tournée asiatique du président Trump en novembre 2017, il s'est rapidement officialisé, avec des réunions des ministres des affaires étrangères des quatre pays en avril 2019 et un sommet en mars 2021.

Par conséquent, une approche pangouvernementale (whole-of-government) est essentielle pour la coopération du Quad, non seulement pour le ministère des Affaires étrangères, mais aussi pour les ministères de l'économie, de la science et de la technologie, et de la santé, et la fonction de coordination et d'ajustement de ces ministères est extrêmement importante.

Le prochain président doit être très attentif à la réorganisation du système de prise de décision politique afin de surmonter le mal profond du cloisonnement ministériel (sectionalism) ancré dans le système bureaucratique coréen, de rassembler les forces des ministères et de les coordonner. Le président doit renforcer la fonction de coordination des politiques en participant régulièrement aux réunions du comité permanent du CSN. De plus, il faut établir un système permettant une concertation et une coordination politiques fluides à trois niveaux, en activant non seulement le comité permanent au niveau ministériel existant du CSN, mais aussi en créant des réunions de coordination des groupes de travail au niveau des vice-ministres et des réunions de coordination des groupes de travail au niveau des directeurs. Pour que ce système organisationnel ne soit pas influencé par le cloisonnement ministériel, la volonté forte du président doit être transmise.

Un acteur important dans le système d'intégration et de coordination de la politique étrangère est le Service national de renseignement (ci-après NIS). Le NIS est une organisation qui collecte, analyse et évalue les informations relatives à la sécurité nationale. En particulier, dans la situation spéciale de division, il détient une position élevée car il collecte presque exclusivement des informations sur la Corée du Nord et dispose de canaux de contact non officiels. Le NIS s'immisce non seulement dans les informations mais aussi dans les politiques par le biais du canal de rapport direct au président, et s'engage même dans des négociations diplomatiques. De plus, on peut facilement imaginer que des problèmes plus importants surviendront si les propositions politiques sont politisées. Il est difficile de corriger l'ingérence politique du NIS tant que le président considère la relation intercoréenne comme le centre de la politique étrangère. Le président doit ordonner la mise en place d'un système de contrôle et d'équilibre pour la collecte et l'analyse des informations, en référence aux exemples des pays avancés, et pour assurer la circulation fluide des informations, en tenant compte des aspects négatifs de la monopolisation de l'information par une institution spécifique.

Cinquièmement, demandez au Comité de transition présidentielle de remplir fidèlement ses missions

Pour que le président puisse exercer ses fonctions avec succès, il doit avant tout connaître parfaitement les capacités organisationnelles et les limites des départements diplomatiques et de sécurité du gouvernement. Il doit comprendre ce que fait chaque département et dans quelle mesure il le fait bien pour pouvoir combiner et répartir les pouvoirs entre les organisations. À cet égard, le président doit bien gérer le Comité de transition présidentielle pendant la période de transition après son élection.

À l'origine, le rôle principal du CT est d'évaluer la situation organisationnelle et fonctionnelle ainsi que le budget du gouvernement et de préparer la définition de la ligne politique du nouveau gouvernement. Bien qu'il soit devenu plus actif depuis la création du gouvernement Kim Young-sam il y a une vingtaine d'années, le CT ne remplit pas ses fonctions originelles aujourd'hui. Dans le système présidentiel à mandat unique de cinq ans, le CT du président élu a tendance à se comporter comme une force d'occupation, se concentrant sur la différenciation par rapport au gouvernement précédent. Au lieu d'hériter et de planifier des politiques, il a tendance à prendre des décisions politiques, voire à les exécuter.

Pour élaborer un nouveau système et une nouvelle stratégie de prise de décision en matière de politique étrangère, une évaluation rigoureuse des capacités organisationnelles et des limites des institutions gouvernementales existantes, ainsi qu'un examen approfondi des principales politiques (policy review) sont nécessaires. Il est très important d'analyser précisément les mérites et les démérites des politiques des cinq ou dix dernières années, d'évaluer la faisabilité des promesses électorales et de planifier et proposer des orientations et des solutions politiques réalistes et concrètes. Aux États-Unis, le CT se consacre aux tâches d'héritage et d'évaluation des politiques, et pour certaines politiques, l'évaluation se poursuit même après l'entrée en fonction du président. La politique nord-coréenne de l'administration Biden, entrée en fonction en janvier 2021, a été évaluée en mai, et pour la politique la plus importante, la politique envers la Chine, la revue de politique du ministère de la Défense a été publiée en juin, et la revue de politique commerciale envers la Chine est toujours en cours. En revanche, les CT successifs en Corée n'ont pas procédé à une évaluation adéquate des politiques. En conséquence, les concepts des principaux slogans et visions ne sont pas établis, ce qui oblige à consacrer du temps et de l'énergie à ce travail après l'entrée en fonction du nouveau gouvernement.

Le président élu doit, par l'intermédiaire du CT, évaluer, modifier et compléter rigoureusement les promesses électorales afin que la mise en œuvre puisse avoir lieu dès l'entrée en fonction du gouvernement, dans la mesure du possible. En particulier, pour les politiques clés, il est essentiel de faire largement appel non seulement aux experts de la campagne présidentielle et aux fonctionnaires compétents, mais aussi à des experts civils pour une vérification approfondie même après l'entrée en fonction du gouvernement. De plus, une fois les solutions élaborées, des consultations avec les pays concernés peuvent garantir la légitimité et l'efficacité de la mise en œuvre des politiques.

4. Le rôle du président pour sauvegarder la survie et la prospérité de la Corée du Sud

Le président, qui sauvegarde la survie et la prospérité de la Corée du Sud, est un acteur sur la scène internationale. Pour réussir dans une scène en constante évolution et de plus en plus complexe, il doit posséder de manière équilibrée des politiques, une communication et une capacité d'exécution qui maximisent les intérêts nationaux. Premièrement, les promesses politiques du nouveau gouvernement pour les cinq ans à venir doivent être sélectionnées avec soin par le biais d'un examen approfondi des politiques par le CT et le nouveau gouvernement au début de son mandat ; deuxièmement, la légitimité des politiques doit être renforcée par une communication et une concertation maximales avec le Parlement dans le cadre d'une coopération bipartite ; et troisièmement, un système diplomatique et de sécurité innovant doit être mis en place, en se détachant de la direction de la Maison Blanche, pour assurer une répartition appropriée des rôles et une coordination entre les acteurs diplomatiques et de sécurité. Plus important encore, la sélection des seconds rôles qui soutiennent la performance du président est cruciale. Le président doit faire appel à un large vivier de talents, indépendamment de l'idéologie ou des réseaux personnels, et nommer des personnes aux postes appropriés. ■

Références

Wi Sung-rak. 2020. 『Suggestions pour l'amélioration de la diplomatie coréenne』. 21st Century Books.

Ha Young-sun. 2021.10. « Reconstruire la diplomatie de coexistence du nouveau gouvernement : Proposition de politique étrangère du nouveau gouvernement de l'EAI 2021 ① » . 『EAI Working Paper』.http://www.eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=20751&board=kor_workingpaper&keyword_option=&keyword=&more=

Hayoung Sun, Yeol Son. 2021.7. « Compétition sino-américaine en 2050 : élargissement par étapes et recherche de compromis ». *EAI Special Report*.http://www.eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=20612&board=kor_special &keyword_option=&keyword=&more=

Bishop, Matthew Louis et Anthony Payne eds. 2021. Reglobalization (Londres : Routledge).

Eichengreen, Barry. 2018. The Populist Temptation: Economic Grievance and Political Reaction in the Modern Era (New York : Oxford University Press).

Farrell, Henry et Abraham Newman. 2019. « Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion », *International Security* 44(1).

■ Auteur(s) :Yeol Son_ Directeur de l'EAI, Professeur à la Graduate School of International Studies de l'Université Yonsei. Docteur en sciences politiques de l'Université de Chicago. Il a occupé les postes de Directeur de la Graduate School of International Studies et de Chef du Département des études internationales de l'Université Yonsei, Directeur de l'Institut de recherche sur le développement durable et Directeur de l'Institut d'études internationales. Il a également été Professeur invité à l'Université de Tokyo, Chercheur invité à l'Université de Caroline du Nord (Chapel Hill) et à l'Université de Californie (Berkeley). Il a été Président de la Korean Political Science Association (2019) et Président de la Association for Japanese Studies (2012). Il a été boursier senior Fulbright, MacArthur, Japan Foundation et du Senior Fellowship de l'Institut de recherche avancée de l'Université Waseda, et a été membre du comité consultatif du Ministère des Affaires étrangères, de l'Institut national de diplomatie, de la Northeast Asian History Foundation et de la Korea Foundation, ainsi que membre expert du Comité pour l'ère de la Corée du Nord-Est. Ses domaines de spécialisation comprennent la diplomatie japonaise, l'économie politique internationale, la politique internationale en Asie de l'Est et la diplomatie publique. Ses ouvrages récents incluent *Japan and Asia's Contested Order* (2019, avec T. J. Pempel), *Understanding Public Diplomacy in East Asia* (2016, avec Jan Melissen), « South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking » (*The Pacific Review* 2019(32):6), *South Korea's Choices After the Crisis: Global Financial Crisis, Order Transformation, and South Korea's Economic Diplomacy* (2020), et *The Global Charm Story of BTS* (2020, co-édité).

■ Responsable et éditeur : Ju-hyun Jeon_ Chercheur à l'EAI

    Contact : 02 2277 1683 (poste 204) | jhjun@eai.or.kr