[EAI Working Paper] Serie 2022 sobre las condiciones para el éxito presidencial: ④ Innovar el centro de control de diplomacia y seguridad

1. Diplomacia y seguridad: el poder absoluto del presidente que decide el futuro de la nación

La vida de los coreanos, por su naturaleza, está fuertemente influenciada por factores externos. La realidad de la división, la ubicación geopolítica rodeada de grandes potencias y la estructura económica dependiente de las exportaciones son como estar expuestos sin protección a las olas de la política internacional y la economía mundial. Por ello, se sabe que las tareas relacionadas con las relaciones exteriores que el presidente debe asumir personalmente después de asumir el cargo representan entre el 40% y el 50% del total de sus funciones. Por lo tanto, para que el presidente comprenda los principales asuntos de diplomacia y seguridad que surgen constantemente y determine la dirección estratégica en medio de la avalancha de informes relacionados, debe haber realizado un aprendizaje y entrenamiento considerables antes de asumir el cargo.

El problema radica en que, durante el proceso de elección presidencial, es decir, en todo el proceso electoral, incluida la primaria del partido, los asuntos diplomáticos no se convierten en temas principales en comparación con su importancia. De hecho, en la mayoría de los países, las elecciones se celebran en torno a temas internos. Incluso Estados Unidos, que gestiona el mundo, rara vez ha celebrado "elecciones diplomáticas" en las que los asuntos exteriores decidan el resultado electoral. En el proceso electoral presidencial de Corea, la verificación de las calificaciones y conocimientos de los candidatos en materia de política exterior es muy superficial en comparación con la política interna, las políticas económicas y las políticas de subsistencia como la vivienda y el bienestar social. Con la excepción de los presidentes Syngman Rhee y Kim Dae-jung, quienes reflexionaron sobre asuntos exteriores durante mucho tiempo, en la mayoría de los casos, se puede decir que personas prácticamente ajenas a la diplomacia fueron elegidas y tomaron decisiones políticas importantes mientras aprendían desde ese momento. Es como convertirse en el CEO de una industria en la que nunca se ha trabajado. Las elecciones presidenciales de 2022, que elegirán al vigésimo presidente, no son una excepción. La mayoría de los candidatos no han manejado directamente asuntos exteriores ni han expresado una comprensión de los asuntos exteriores o una dirección estratégica con una profunda reflexión. Sin embargo, dada la realidad de Corea, que se ve abrumadoramente afectada por los asuntos internacionales, la gestión de los asuntos de diplomacia y seguridad y la toma de decisiones políticas están directamente relacionadas con el éxito o el fracaso de los cinco años de presidencia. En este sentido, la capacidad del candidato para gestionar asuntos exteriores es un elemento clave para el éxito presidencial, si no una condición para ser elegido.

Los cinco años del vigésimo presidente probablemente estarán marcados por convulsiones internacionales más que nunca. A nivel mundial, se están desarrollando la cooperación y el conflicto entre las principales potencias en la respuesta a la pandemia de COVID-19 y la preparación para la era posterior, y en la región de Asia y el Pacífico, la competencia de poder entre Estados Unidos y China se intensificará cada día. Las relaciones entre Corea y Japón difícilmente encontrarán una salida fácil, y la península de Corea se enfrentará al difícil dilema de resolver simultáneamente la desnuclearización completa de Corea del Norte y la garantía de sus derechos de supervivencia y desarrollo (Ha Young-sun 2021).

Para superar las dificultades externas que enfrentará Corea en los próximos cinco años y sentar las bases para el avance, el vigésimo presidente debe poseer de manera equilibrada las tres virtudes de liderazgo: política, comunicación y capacidad de ejecución. En un entorno internacional cada vez más difícil, el presidente debe tener primero buenas políticas y estrategias, luego poseer la capacidad de comunicación para observar la reacción del público a las políticas, formar la opinión pública y obtener la aprobación del Congreso, y al mismo tiempo, debe establecer un centro de control que utilice eficazmente el conocimiento y los activos de las instituciones relacionadas con la diplomacia y la seguridad del gobierno para implementar las políticas. Si el equilibrio de estas tres virtudes se rompe, será difícil evitar el fracaso en el cargo presidencial.

Para convertirse en un presidente exitoso en diplomacia, debe resolver simultáneamente las siguientes cinco tareas: Primero, el presidente debe reconocer con precisión la situación internacional de Corea y comprender los asuntos diplomáticos con una perspectiva a largo plazo y una visión amplia. Y debe ser capaz de establecer prioridades políticas en consecuencia. Segundo, debe evitar la diplomacia que apela al nacionalismo centrado en el propio país y al nacionalismo excluyente, y liberarse de la tentación de la "politización de la diplomacia". Tercero, debe descentralizar y delegar el poder de formulación de políticas concentrado en el presidente y la Casa Azul al gabinete y los ministerios pertinentes para lograr un sistema de toma de decisiones horizontal. Cuarto, debe fortalecer la función de integración y coordinación de políticas del Consejo de Seguridad Nacional (en adelante, CSN). Quinto, debe mejorar la capacidad de ejecución del nuevo gobierno cumpliendo fielmente la función original del Comité de Transición Presidencial de evaluar la capacidad de los departamentos de diplomacia y seguridad y revisar las políticas, y debe asegurar una amplia reserva de talentos y colocarlos en los puestos adecuados.

2. Cuatro grandes desafíos que esperan al vigésimo presidente

El vigésimo presidente se enfrenta a numerosos factores de desafío, como el problema nuclear norcoreano y los misiles, los cambios en la alianza Corea del Sur-EE. UU., las tensas relaciones Corea del Sur-Japón, la diplomacia coercitiva de China, la cooperación internacional contra el COVID-19, la crisis del cambio climático y las amenazas a la seguridad económica. Detrás de estos asuntos diplomáticos se encuentran cuatro grandes corrientes de cambio: la competencia estratégica intensificada entre Estados Unidos y China, el aumento de la complejidad de la diplomacia, la ola de reagrupación global y el avance de la polarización y el populismo. El vigésimo presidente y su gobierno tienen el desafío de ajustar los conceptos y estrategias diplomáticas existentes en consonancia con estas tendencias macro.

Intensificación de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China

La competencia estratégica entre Estados Unidos y China en la región de Asia y el Pacífico es la variable más importante que determinará el futuro de la península de Corea en el siglo XXI. Estados Unidos, que ha liderado el orden mundial desde la Segunda Guerra Mundial, se encuentra en una fase de declive relativo, mientras que China, una potencia emergente en rápido ascenso, parece que igualará a Estados Unidos en tamaño de PIB para 2030. Además, se prevé que para 2050 igualará a Estados Unidos en gasto militar (Ha Young-sun, Son Yeol 2021). Sin embargo, incluso mirando los próximos 30 años, Estados Unidos parece que seguirá desempeñando un papel central en el cambio del orden mundial. China sueña con construir una potencia socialista que supere a Estados Unidos. Sin embargo, todavía carece de la fuerza física, así como de la legitimidad y el atractivo necesarios para liderar el orden mundial en lugar de Estados Unidos. Por lo tanto, la relación entre Estados Unidos y China se está convirtiendo en una variable clave que determinará la seguridad y la prosperidad de nuestro país, mostrando una complejidad de intensa competencia, cooperación y conflicto. Los problemas nucleares y norcoreanos, la alianza Corea del Sur-EE. UU., las relaciones Corea del Sur-Japón y Corea del Sur-China dependerán de la dinámica de la competencia entre Estados Unidos y China. Es hora de prever el futuro de las relaciones entre Estados Unidos y China desde una perspectiva a largo plazo y reorganizar las prioridades de las estrategias individuales dentro de ella. Sin embargo, las discusiones y políticas actuales sobre este tema no van mucho más allá de la diplomacia de equilibrio del siglo XIX y se limitan a la retórica de la "ambigüedad estratégica".

Aumento de la complejidad de los asuntos diplomáticos

La relación entre Estados Unidos y China, que dominará la dirección del orden mundial del siglo XXI, se caracterizará por una intensa competencia, cooperación y conflicto en los ámbitos militar, comercial, tecnológico, financiero, energético, ecológico (cambio climático, salud) y normativo. El problema no es que la competencia, la cooperación y el conflicto se desarrollen en ámbitos individuales, sino que varios ámbitos están interconectados y se vuelven complejos, lo que aumenta la dificultad de la elección de políticas. Por ejemplo, en el orden económico internacional, el fenómeno de la "weaponización del comercio" o la "weaponization de la interdependencia económica" debido a la competencia estratégica entre Estados Unidos y China se produce con frecuencia (Farrell y Newman 2019). Un ejemplo representativo es la competencia por la reorganización de las cadenas de suministro entre Estados Unidos y China, que es un asunto diplomático en el que la producción, el comercio, la tecnología y la seguridad están interconectados. A pesar del aumento de la multifacética y complejidad de los asuntos diplomáticos, las políticas existentes no van más allá de las respuestas sectoriales basadas en el "sectionalismo" (burocracia departamental), lo que provoca retrasos en la respuesta política o la repetición de respuestas provisionales.

Tendencia de reagrupación global tras la crisis del COVID-19

La crisis del COVID-19 ha tenido un impacto profundo en toda la economía, especialmente en los autónomos y pequeños empresarios a nivel nacional. Además, es evidente que el proceso de superación de esta crisis es un tema central de la política interna. Sin embargo, el COVID-19 no se detiene ahí. A nivel internacional, la propagación mundial del COVID-19 y el problema del suministro de vacunas confirman las contradicciones y defectos de la globalización neoliberal, al tiempo que muestran claramente los peligros de la antiglobalización. En última instancia, la superación global de la pandemia de COVID-19 solo puede resolverse mediante la cooperación internacional, el multilateralismo y la gobernanza global. En estas circunstancias, la necesidad de una nueva arquitectura para reajustar y reconstruir la globalización existente, es decir, la reagrupación global (reglobalization), está surgiendo con fuerza (Bishop y Payne 2021). Estados Unidos y China ya han comenzado a competir para liderar el nuevo orden de reagrupación global centrado en sus propios países. Corea, que tiene intereses vitales en el cambio del orden mundial, tanto económica como de seguridad, debe participar activamente en la construcción de un orden inclusivo que refleje los intereses de las grandes potencias, las potencias medias y las potencias débiles.

El desafío de la polarización y el populismo

El cuarto desafío que afectará la diplomacia del vigésimo presidente es la "polarización y el populismo" que se está extendiendo en las naciones industriales avanzadas. El populismo, como credo político, está surgiendo como una rebelión contra la globalización neoliberal, especialmente en el Reino Unido y Estados Unidos. Es decir, a medida que la liberalización de la circulación de bienes, capital y personas ha intensificado la desigualdad económica y debilitado los lazos sociales, el viento del populismo de políticos anti-establishment que buscan dar voz a las masas, ocultas por la política de élite establecida, está soplando con fuerza, como se ve en el Brexit o el Trumpismo (Eichengreen 2018). En un contexto en el que la creencia de que la seguridad y la prosperidad del propio país no se garantizan mediante la apertura al exterior, la cooperación internacional y los sistemas internacionales está ganando terreno, el nacionalismo centrado en el propio país y el nacionalismo económico están cobrando fuerza.

Estos cambios globales representan un gran desafío para Corea, que busca mantener la paz en la península de Corea a través de la cooperación internacional y lograr la prosperidad a través de un sistema económico orientado al exterior. En Corea, también está aumentando el impulso del populismo basado en el nacionalismo centrado en el propio país y el nacionalismo excluyente. Internamente, la polarización política se ha intensificado y la política de confrontación partidista se ha agudizado debido a la disminución del crecimiento económico, la ampliación de la brecha de ingresos, la recesión económica y la crisis del COVID-19, lo que a menudo provoca una parálisis política debido a la confrontación entre facciones en temas importantes. Al mismo tiempo, la tentación del populismo como prescripción política se está fortaleciendo gradualmente. A nivel internacional, en medio de la confrontación entre facciones basada en intereses partidistas, nos enfrentamos a la realidad de que es difícil llegar a políticas bipartidistas sobre asuntos diplomáticos importantes, y en este contexto, la tentación de apelar al nacionalismo egocéntrico y buscar la popularidad en términos de beneficios a corto plazo también está creciendo.

3. Cinco tareas de ejecución para tener éxito como presidente diplomático

Para que el vigésimo presidente, que se enfrenta a cuatro desafíos internos y externos, pase a la historia como un presidente exitoso en diplomacia, se requiere un liderazgo que combine de manera equilibrada y armoniosa las capacidades en tres áreas: política, comunicación y ejecución. Para ello, es necesario resolver específicamente las siguientes cinco tareas.

Primero, lee las grandes tendencias del orden mundial con una perspectiva a largo plazo.

El próximo presidente no necesita tener opiniones y soluciones específicas para cada asunto político individual, como la solución al problema nuclear norcoreano, la alianza Corea del Sur-EE. UU. o el problema del THAAD. Estas son virtudes que debe tener el ministro del departamento correspondiente. El presidente debe ser capaz de leer las grandes tendencias de los cambios en la política internacional con una perspectiva a largo plazo y reconocer con precisión la situación en la que se encuentra nuestro país. Si asume el poder con una actitud de que "se puede hacer" sin un conocimiento suficiente de los asuntos internacionales y una profunda reflexión sobre la realidad, puede enfrentarse a dificultades de convulsión en múltiples dimensiones.

El vigésimo presidente debe abordar la planificación diplomática de sus cinco años de mandato con una perspectiva a largo plazo que contemple el orden de Asia y el Pacífico en 2030, y a más largo plazo, en 2050. Como se mencionó anteriormente, la competencia estratégica entre Estados Unidos y China en la región de Asia y el Pacífico es la variable más importante que determinará el futuro de la península de Corea en el siglo XXI. Las políticas diplomáticas individuales, es decir, las alternativas políticas como las relaciones intercoreanas, las relaciones Corea del Sur-EE. UU., las relaciones Corea del Sur-China, las relaciones Corea del Sur-Japón, la política regional del Indo-Pacífico, la diplomacia de derechos humanos, la diplomacia comercial y la diplomacia de cooperación para el desarrollo, dependerán inevitablemente de la dinámica de las relaciones entre Estados Unidos y China.

El próximo presidente debe prever con precisión la tendencia de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, y luego, en términos generales, establecer prioridades entre las políticas individuales y determinar la dirección básica. Durante sus cinco años de mandato, debe esforzarse por restaurar y fortalecer la red de cooperación Corea del Sur-EE. UU.-Japón en consonancia con la administración Biden de Estados Unidos, al tiempo que se esfuerza al máximo por ampliar la cooperación Corea del Sur-China. En cuanto a las relaciones con Japón, dado que la asimetría de poder en términos de poder económico o militar mejora constantemente, se debe buscar una nueva relación basada en una relación de poder equitativa desde una perspectiva a largo plazo.

El problema norcoreano sigue siendo la principal tarea de la diplomacia coreana, pero debemos superar el "norteamericanismo". Los gobiernos anteriores siempre han priorizado la solución del problema nuclear norcoreano en sus promesas de diplomacia y seguridad. Ejemplos de ello son el "3000 de desnuclearización y apertura" del gobierno de Lee Myung-bak, el "Proceso de Confianza de la Península de Corea" del gobierno de Park Geun-hye y el "Proceso de Paz de la Península de Corea" del gobierno de Moon Jae-in. Y se volcaron los recursos diplomáticos en la solución del problema nuclear norcoreano o la mejora de las relaciones intercoreanas. Sin embargo, con estos conceptos diplomáticos tradicionales, es difícil implementar políticas diplomáticas que se adapten a los cambios de la época. Hoy en día, nuestros ciudadanos perciben amenazas multifacéticas y complejas que van más allá de las amenazas militares, incluyendo amenazas económicas, tecnológicas, de salud, climáticas y cibernéticas. Según los "Resultados de la Encuesta de Percepción de Políticas Exteriores" del Instituto de Estudios de Asia Oriental de 2019, la principal amenaza que enfrenta nuestro país fue "fricciones comerciales/tecnológicas entre países vecinos", superando a "la amenaza nuclear/la inestabilidad de las relaciones intercoreanas".

El presidente debe tener una perspectiva a largo plazo y una visión integral y compleja de los asuntos internacionales, establecer prioridades políticas y construir un centro de control adecuado.

Segundo, evite la politización de la política exterior.

La capacidad de comunicación del presidente es un factor muy importante para la implementación de políticas. La capacidad de observar la reacción del público a las políticas y obtener la aprobación del Congreso son virtudes importantes que debe tener un presidente diplomático. El presidente también puede lograr la unidad nacional a través de la comunicación sobre asuntos de diplomacia y seguridad y obtener el apoyo político necesario para su liderazgo. El problema radica en la tendencia a poner un énfasis excesivo en la comunicación, más que en la política en sí, y a dedicar más tiempo a la gestión de mensajes, eventos, giras al extranjero y contacto con el público.

Alrededor del presidente, que posee un poder inmenso, conocido como el "presidente jerárquico", hay muchas personas que formaron parte de su equipo de campaña electoral. Estos individuos, más allá de la "campaña electoral", se sumergen en una "campaña eterna" para mantener la popularidad del presidente incluso después de asumir el cargo. Cuanto más controlan la política exterior, más se manifiestan los problemas de la "eventualización" de las políticas, las consideraciones de política interna en la implementación de políticas y la formulación de políticas basadas en perspectivas a corto plazo.

El énfasis en la comunicación se observa tanto en los gobiernos conservadores como en los progresistas. Esto se evidencia en cómo cada nuevo equipo presidencial, al asumir el cargo cada cinco años, lanza nuevos lemas y políticas como si fuera una nueva apertura. Sin excepción, enfatizan la diferenciación con el gobierno anterior y establecen objetivos poco realistas. Por ejemplo, en el caso del problema nuclear norcoreano, a pesar de ser un problema complejo con una historia de casi 30 años, los candidatos presidenciales a menudo lo presentan como si pudiera resolverse de una vez (por ejemplo, dentro de un mandato de cinco años).

Estos lemas, conceptos y políticas son, sin excepción, creados por el equipo de campaña electoral. En general, los equipos de campaña electoral solo se preparan hasta la elección, por lo que en el caso de las promesas de política exterior, tienden a ser formuladas para ayudar a ganar votos, es decir, para diferenciar y destacar al candidato, en lugar de considerar el interés nacional. Es un hecho que las promesas como "3000 de desnuclearización y apertura" del gobierno de Lee Myung-bak, el "Proceso de Confianza de la Península de Corea" del gobierno de Park Geun-hye y el "Proceso de Paz de la Península de Corea" del gobierno de Moon Jae-in no fueron más allá de concepciones declarativas, sin soluciones elaboradas. Del mismo modo, en el caso de las políticas de cooperación en el noreste de Asia, los gobiernos han presentado "Política de Paz y Prosperidad en el Noreste de Asia" (gobierno de Roh Moo-hyun), "Cooperación de la Nueva Ruta de la Seda para la Diplomacia de Recursos" (gobierno de Lee Myung-bak), "Iniciativa Eurasiática" (gobierno de Park Geun-hye) y "Nueva Política del Norte" (gobierno de Moon Jae-in), que son más concepciones declarativas con fines de relaciones públicas que resultados sustanciales, simplemente cambiando los nombres.

Estas políticas tienden a tener una calidad de formulación relativamente baja porque son creadas apresuradamente por el equipo de diplomacia y seguridad de la campaña electoral en un corto período de tiempo. En países políticamente avanzados como Estados Unidos, los think tanks privados producen constantemente alternativas de política. Por lo tanto, las campañas electorales reclutan personal de estos think tanks y seleccionan y adoptan políticas. En contraste, en Corea, la tradición de utilizar think tanks privados es débil, y los expertos de la campaña, centrados en académicos afines al gobierno y exfuncionarios, crean lemas y políticas en un corto período de tiempo. Existe una alta probabilidad de que se produzcan políticas poco maduras. Las consecuencias de esto se transfieren directamente a la implementación de políticas del nuevo gobierno.

Permítanme dar algunos ejemplos. La "Comunidad Responsable Plus de Asia Oriental", una tarea de gobierno clave y estrategia diplomática del gobierno de Moon Jae-in, heredó el concepto de "Comunidad de Asia Oriental" del anterior gobierno de Roh Moo-hyun, añadiendo "Plus" para expandir el alcance geográfico y "Responsabilidad" para enfatizar la conciencia comunitaria. El problema es que este concepto no es sustancialmente diferente del "Esquema de Cooperación de Paz en Asia Oriental" del gobierno anterior de Park Geun-hye, aparte del nombre. Al final, se quedó en retórica y fue desechado. Esto se debió a que el tiempo de producción de políticas de la campaña fue insuficiente durante el período de la "Revolución de las Velas" y el "impeachment", lo que llevó a la presentación de estrategias poco maduras. Al inicio del gobierno de Moon, el personal de la campaña y el Ministerio de Asuntos Exteriores deberían haber dedicado una cantidad considerable de tiempo y esfuerzo a la conceptualización y teorización para diferenciarlo de las políticas del gobierno anterior antes de promover esta estrategia. Del mismo modo, el gobierno de Park Geun-hye asumió el cargo con la "diplomacia de confianza" como concepto rector de la diplomacia, pero como el concepto de "diplomacia de confianza" no estaba claramente definido en la campaña electoral o en el comité de transición, se produjo la ridícula situación de tener que realizar esfuerzos de definición conceptual antes de poder practicar el concepto.

Un punto que el presidente debe tener especialmente en cuenta es el manejo de asuntos diplomáticos vinculados al sentimiento nacionalista. El nacionalismo coreano tiene un fuerte carácter excluyente basado en la intensa resistencia a la presión y dominación de las grandes potencias en el pasado. Si bien esto puede tener la función positiva de elevar el orgullo nacional y movilizar la capacidad nacional para alcanzar a los países desarrollados, también ha tenido la función negativa de obstaculizar gravemente la autonomía de la política exterior y dificultar el enfoque pragmático. En el caso de las relaciones Corea del Sur-Japón o Corea del Norte-Corea del Sur, el presidente cae fácilmente en la tentación de estimular el nacionalismo para persuadir a las masas o conseguir su apoyo a sus políticas (Wi Sung-rak 2020). Cuando esta estrategia de comunicación se politiza y provoca conflictos internos, no solo crea dificultades diplomáticas, sino que también tiene un impacto negativo en el poder y la autoridad del presidente a largo plazo.

Tercero, descentraliza el poder de la Casa Azul.

La clave del éxito presidencial reside en última instancia en la capacidad de ejecución. Si lo que debe suceder no sucede, el presidente inevitablemente recibirá una evaluación severa. No se puede convertir en un presidente exitoso solo con estrategias de comunicación, aunque se puedan crear historias plausibles para salir de momentos difíciles. La capacidad de ejecución depende de cómo el presidente utilice la estructura gubernamental existente, es decir, cómo organice la Casa Azul, cómo utilice a los ministros de los departamentos de diplomacia y seguridad, y cómo dedique su tiempo.

Examinemos primero el papel de la Casa Azul. Si bien las actividades diplomáticas del presidente en el pasado se limitaban a visitas al extranjero, en el siglo XXI el presidente participa en diversas cumbres en representación del país. Participa no solo en cumbres regionales como el APEC, ASEAN+3, la Cumbre de Asia Oriental y la Cumbre Corea-China-Japón, sino también en foros de escala global como el G7, el G20 y la ONU. Con esta oportunidad, también se celebran con frecuencia cumbres bilaterales con los principales países. Por lo tanto, el creciente papel de la Casa Azul en la diplomacia es una tendencia de la época.

A medida que aumenta el personal relacionado con la diplomacia y la seguridad en la Casa Azul y se expanden las funciones políticas, el personal de secretaría/asesoramiento de la Casa Azul crea una cierta distancia entre el presidente y los ministros del gabinete. La tendencia a que el poder de los ministros del gabinete se reduzca se está fortaleciendo a medida que la Casa Azul elabora las principales políticas y los ministerios las ejecutan. Actualmente, la Oficina de Seguridad Nacional de la Casa Azul, como centro de control de las políticas de diplomacia y seguridad, va más allá de la coordinación de políticas entre departamentos y lidera la toma de decisiones políticas importantes. Incluso interviene directamente en negociaciones con países extranjeros sobre asuntos importantes. Durante el gobierno de Park Geun-hye, el jefe de gabinete de la Casa Azul lideró el acuerdo sobre las "mujeres de confort" a través de negociaciones secretas con Japón, y durante el gobierno de Moon Jae-in, el segundo subdirector de la Oficina de Seguridad Nacional de la Casa Azul negoció con China para lograr los llamados "Tres Principios del THAAD". En ambos casos, el Ministerio de Asuntos Exteriores, el principal departamento de diplomacia, fue efectivamente excluido de las negociaciones. Si bien es comprensible que la Casa Azul intervenga en las negociaciones con Corea del Norte, que no pueden considerarse relaciones diplomáticas, la intervención directa en negociaciones con países como Japón o China es cuestionable.

Si el carácter de "gobierno de la Casa Azul", en el que la Casa Azul lidera las políticas de diplomacia y seguridad y los ministerios ejecutivos se limitan a la ejecución, se fortalece cada vez más, la capacidad de ejecución del gobierno se debilita. De hecho, la señal más importante en la toma de decisiones del presidente proviene de los ministerios del gobierno. Sin embargo, si el presidente se distancia de los ministerios del gobierno que administra y depende de la Casa Azul, se produce un obstáculo considerable para interpretar las señales que le llegan.

Segundo, en un sistema liderado por la Casa Azul, la responsabilidad política disminuye. El poder de la Casa Azul, que depende más de la confianza personal del presidente que de su origen institucional, es intrínsecamente arbitrario, cerrado y su responsabilidad no está clara. Es fácil ocultar la responsabilidad, ya que las instrucciones de trabajo se dan no solo a través de documentos, sino también con una sola llamada telefónica. Por lo tanto, se puede decir que va en contra de la política de responsabilidad y del espíritu de la diplomacia democrática. Además, cuando el trabajo se concentra en la Casa Azul, se producen los inconvenientes de la sobrecarga de trabajo, lo que lleva a respuestas apresuradas o a perder el momento adecuado para responder.

El sistema liderado por la Casa Azul también tiene un impacto negativo en la estructura organizativa de los departamentos de diplomacia y seguridad. El equipo de diplomacia y seguridad de la campaña electoral no solo produce los lemas, conceptos estratégicos y promesas políticas sectoriales del nuevo gobierno, sino que también se posiciona en los principales departamentos y en la Casa Azul después del inicio del nuevo gobierno a través del comité de transición, liderando la toma de decisiones políticas. Esta tendencia no es exclusiva de Corea. Es un fenómeno que ocurre generalmente en países con sistemas presidenciales, como Estados Unidos. La tendencia del presidente a nombrar a personas familiarizadas que ayudaron en su campaña electoral en puestos clave de la Casa Azul o el gabinete y a querer trabajar con ellas puede ser un fenómeno natural.

El verdadero problema radica en la tendencia a que las principales tareas se lleven a cabo a través de una red de personas de la campaña electoral formada en la Casa Azul y en los diversos departamentos. Es decir, la red informal lidera la política. No hace falta decir que este comportamiento causa problemas graves a nivel organizacional. Como se vio en el acuerdo sobre el THAAD entre Corea y China en 2017 o en la disputa comercial con Japón en 2019, el ministro responsable queda al margen del proceso de toma de decisiones políticas y se convierte en una figura decorativa, lo que resulta en una responsabilidad y rendición de cuentas significativamente debilitadas para esa política. Además, puede crear un círculo vicioso de conflicto entre los llamados "funcionarios temporales" (insiders de la campaña) y "funcionarios permanentes" (outsiders de la campaña) dentro de la Casa Azul. Este fenómeno no es temporal, sino que tiende a fortalecerse a lo largo de varios gobiernos.

El presidente debe delegar las principales decisiones de política exterior y los derechos de negociación a los ministerios responsables, y la Casa Azul debe centrarse más en sus funciones de secretaría únicas, y debe reorganizarse para desempeñar la función de coordinación de políticas entre los ministerios responsables como centro de control. Y debe dar instrucciones para crear un organigrama de la Casa Azul adecuado para ello. Hay que tener en cuenta que la reducción y delegación del poder de la Casa Azul solo es posible por la voluntad del presidente, ya que los equipos de campaña electoral prefieren una Casa Azul grande.

Cuarto, fortalece la función de supervisión y coordinación de políticas del CSN.

El Consejo de Seguridad Nacional (CSN) es la máxima autoridad de seguridad nacional, compuesta por el presidente y los ministros pertinentes. El presidente debe restablecer el estatus del CSN como el principal órgano de coordinación de políticas exteriores, tanto en nombre como en realidad, y ampliar su composición para incluir ministros/expertos económicos, para tener una postura de enfoque intergubernamental. Como se describió anteriormente, los asuntos diplomáticos modernos son complejos y están interconectados en los ámbitos militar, económico, tecnológico, energético, climático, de salud y normativo. El gobierno actual se enfrenta a dificultades para responder a problemas diplomáticos transfronterizos como el 5G de Huawei, la reorganización de las cadenas de suministro de semiconductores y las restricciones a la exportación de Japón. Esto se debe a que los problemas económicos, de seguridad y políticos están interconectados, lo que dificulta la respuesta. El próximo presidente se enfrentará a este dilema con más frecuencia y a mayor escala. Un ejemplo representativo es el Quad, con el que Corea cooperará en el futuro; aunque es un foro de cooperación en seguridad, está ampliando sus áreas de cooperación en torno a cuatro temas: cooperación en vacunas contra el COVID-19, cambio climático, seguridad marítima y tecnología. El Quad es una alianza de cooperación en seguridad entre Estados Unidos, Japón, Australia e India, que comenzó como un foro de consulta "informal" para hacer frente conjuntamente a la crisis de emergencia del tsunami del Océano Índico en 2004. Desde su resurgimiento durante la visita del presidente Trump a Asia en noviembre de 2017, se ha formalizado rápidamente, con reuniones de ministros de asuntos exteriores de los cuatro países en abril de 2019 y una cumbre en marzo de 2021.

Por lo tanto, para la cooperación en el Quad, es esencial un enfoque "whole-of-government" (de todo el gobierno) que involucre no solo al Ministerio de Asuntos Exteriores, sino también a los ministerios de economía, ciencia y tecnología, y salud, y la función de coordinación y ajuste de estos es de suma importancia.

El próximo presidente debe ser plenamente consciente del problema del "sectionalismo" (burocracia departamental) profundamente arraigado en el sistema burocrático coreano y prestar una atención extraordinaria a la reorganización del sistema de toma de decisiones políticas para poder reunir y coordinar las fuerzas de los departamentos. El presidente debe fortalecer la función de coordinación de políticas asistiendo regularmente a las reuniones permanentes del CSN. Además, además de la actual reunión permanente a nivel de ministro del CSN, se deben activar reuniones de coordinación de trabajo a nivel de viceministro y crear reuniones de coordinación de trabajo a nivel de director, para tener un sistema en el que la consulta y coordinación de políticas se lleve a cabo sin problemas en tres niveles. Para garantizar que este sistema organizativo no se vea influenciado por el "sectionalismo", la fuerte voluntad del presidente debe transmitirse.

Un actor importante en el sistema de coordinación e integración de políticas exteriores es la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI). La ANI es una institución que recopila, analiza y evalúa información relacionada con la seguridad nacional. En particular, dada la situación especial de división, tiene una alta posición al recopilar casi exclusivamente información sobre Corea del Norte y tener canales de contacto no oficiales. La ANI no solo participa en la recopilación de información, sino también en la política y participa incluso en negociaciones diplomáticas a través de canales de información directa al presidente. Además, se puede prever que surgirán problemas mayores si las propuestas políticas se politizan. Es difícil corregir la intervención política de la ANI mientras el presidente siga pensando en las relaciones intercoreanas como el centro de la política exterior. El presidente debe ordenar la construcción de un sistema que garantice el control y el equilibrio en la recopilación y el análisis de información, y la fluidez de la información, haciendo referencia a casos de países avanzados, teniendo en cuenta los aspectos negativos de la monopolización de la información por parte de una agencia específica.

Quinto, instruye al Comité de Transición Presidencial para que cumpla fielmente con su misión original.

Para el desempeño exitoso de las funciones presidenciales, es fundamental que el presidente conozca a fondo las capacidades organizativas y las limitaciones de los departamentos de diplomacia y seguridad dentro del gobierno. Debe comprender qué hace cada departamento y qué tan bien lo hace para poder combinar y distribuir la autoridad entre las organizaciones. En este sentido, el presidente debe operar adecuadamente el Comité de Transición Presidencial durante el período de transición después de ser elegido.

Originalmente, el comité de transición tiene como misión principal comprender el estado de la organización y las funciones del gobierno, así como el presupuesto, y prepararse para establecer la dirección política del nuevo gobierno. Hoy en día, más de 20 años después de que comenzara formalmente con el establecimiento del gobierno de Kim Young-sam, el comité de transición no cumple con sus funciones originales. En el sistema presidencial de mandato único de cinco años, el equipo de transición del presidente electo tiende a actuar como un "ejército de ocupación" y se centra en diferenciarse del gobierno anterior. En lugar de la transferencia e planificación de políticas, a menudo se observa la toma de decisiones e incluso la ejecución de políticas.

Para establecer un nuevo sistema y estrategia de toma de decisiones de política exterior, es esencial realizar una evaluación rigurosa de las capacidades organizativas y las limitaciones de las estructuras gubernamentales existentes, así como una revisión exhaustiva de las principales políticas. Es de suma importancia analizar con precisión los méritos y deméritos de las políticas de los últimos cinco o diez años, juzgar la viabilidad de las promesas de campaña electoral y planificar y presentar directrices y alternativas políticas realistas y concretas. En Estados Unidos, el comité de transición se dedica a la tarea de transferencia y evaluación de políticas, y en el caso de políticas específicas, la evaluación a menudo continúa hasta después de que el presidente asume el cargo. La evaluación de la política hacia Corea del Norte de la administración Biden, que asumió el cargo en enero de 2021, se publicó en mayo, y en el caso de la política hacia China, el asunto diplomático más importante, la revisión de la política del Departamento de Defensa se publicó en junio y la revisión de la política comercial hacia China aún está en curso. Por el contrario, los comités de transición históricos de Corea no han realizado una evaluación adecuada de las políticas. Como resultado, los conceptos de los principales lemas y visiones no se establecen, lo que lleva a dedicar tiempo y energía a este trabajo después del inicio del nuevo gobierno.

El presidente electo debe evaluar, modificar y complementar rigurosamente las promesas de campaña electoral a través del comité de transición, para que la implementación pueda llevarse a cabo lo antes posible al asumir el cargo. En particular, en el caso de las políticas clave, se debe utilizar ampliamente a expertos de la campaña electoral, funcionarios del departamento responsable y expertos del sector privado para una verificación exhaustiva incluso después del inicio del gobierno. Además, una vez que se elaboran las alternativas, se puede asegurar la legitimidad y eficiencia de la implementación de políticas mediante consultas con los países relacionados.

4. El papel del presidente para salvaguardar la supervivencia y prosperidad de Corea del Sur

El presidente, que salvaguarda la supervivencia y prosperidad de Corea del Sur, es un actor en la primera línea del escenario internacional. Para ofrecer una actuación exitosa en un escenario en constante cambio y cada vez más complejo, debe poseer de manera equilibrada políticas, comunicación y capacidad de ejecución que maximicen el interés nacional. Primero, las promesas de política del nuevo gobierno para los cinco años deben ser seleccionadas cuidadosamente a través de una revisión minuciosa de las políticas por parte del comité de transición y al inicio del nuevo gobierno; segundo, se debe aumentar la legitimidad de las políticas mediante la máxima comunicación y consulta con el Congreso en el marco de la cooperación bipartidista; y tercero, junto con esto, se debe superar el liderazgo de la Casa Azul y establecer un sistema innovador de diplomacia y seguridad que logre una adecuada división del trabajo y coordinación entre los actores de la diplomacia y la seguridad. Sobre todo, es importante seleccionar a los actores secundarios que apoyen la actuación del presidente. El presidente debe movilizar una amplia reserva de talentos, independientemente de la ideología o las redes privadas, y nombrar a personas en los puestos adecuados. ■

Referencias

Wi Sung-rak. 2020. 『Propuesta para la Mejora de la Diplomacia Coreana』. 21st Century Books.

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■ Autor:Yeol Son_ Director de EAI, Profesor en la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad Yonsei. Doctorado en Ciencias Políticas por la Universidad de Chicago. Ha sido Director de la Escuela de Estudios Internacionales y Decano de la Facultad de Estudios Internacionales Underwood de la Universidad Yonsei, Director del Instituto de Investigación para el Desarrollo Sostenible y Director del Instituto de Estudios Internacionales. También ha sido Profesor Invitado Especial en la Universidad de Tokio y Visiting Scholar en la Universidad de Carolina del Norte (Chapel Hill) y la Universidad de California (Berkeley). Ha presidido la Asociación Coreana de Política Internacional (2019) y la Asociación de Estudios Japoneses Modernos (2012). Ha sido becario senior de Fulbright, MacArthur, la Fundación Japón y el Instituto de Investigación Avanzada de la Universidad de Waseda, y ha servido como asesor para el Ministerio de Asuntos Exteriores, el Instituto de Estudios Diplomáticos Nacionales, la Fundación para la Historia de Noreste de Asia y la Fundación Coreana para el Intercambio Internacional, así como miembro experto del Comité de la Era de Noreste de Asia. Sus áreas de especialización incluyen la diplomacia japonesa, la economía política internacional, la política internacional de Asia Oriental y la diplomacia pública. Sus publicaciones recientes incluyen Japan and Asia`s Contested Order (2019, con T. J. Pempel), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, con Jan Melissen), “South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” (The Pacific Review 2019(32):6), The Choices for Korea After the Crisis: Global Financial Crisis, Order Transformation, and Korea`s Economic Diplomacy (2020), y The Global Charm Story of BTS (2020, coeditado).

■ Responsable y Editor: Ju-hyun Jeon_Investigador de EAI

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