[EAI工作论文] 2022 EAI新政府外交政策建议系列⑤_对日政策：以百年大计的长期视角重建韩日关系

[编者按]

在本期工作论文中，东亚研究院院长（延世大学教授）孙烈博士建议，为重建韩日关系，应着眼于2030-2050年，并主张两国应以解决地区及全球性共同课题的姿态相待。他还补充说，在日益加剧的美中竞争中，韩国和日本都不能失去平衡感。最后，他强调，新政府若要重建韩日关系，必须冷静判断日本的战略价值。

对日外交三大政策课题

1. 新政府不应重蹈前政府被慰安妇和强制征用等历史遗留问题所困的覆辙，而应以百年大计的长期视角，在总统的决断下，于任期初解决两大遗留问题。关于慰安妇问题，应采取尊重过去协议并推进后续措施的立场；关于强制征用问题，则不应再向日本提出金钱赔偿要求。

2. 韩日关系不仅是两国间的合作与竞争问题，更应以构建亚洲太平洋地区新秩序的基石——韩美日网络为新思路来处理。应利用CPTPP、Quad Plus、印太构想等，在贸易、尖端技术、气候变化、卫生、网络安全等方面与日本共同应对，以恢复相互信任，增进互利。在安保方面，应恢复并加强韩美日三角合作，同时要谨慎地与日本协调，使其不至于演变为遏制中国的军事行动，并能与韩中合作网络兼容。

3. 为降低两国国内存在的反日和嫌韩情绪，恢复信任，两国应克服排他性近代民族主义，以21世纪文明共生的标准谋求国力提升。新政府应在执政后半期，即2025年韩日邦交正常化60周年之际，准备一份包含这些内容的《新韩日伙伴关系宣言》。

I. 绪论

下一届政府从现政府继承的负面遗产中，外交方面最突出的便是韩日关系。目前，韩日之间包括首脑会谈在内的政府间有意义的对话渠道已中断，两国间贸易大幅萎缩，即使在疫情好转后，国民层面的交流也难以在短期内恢复到免签状态，需要时间。两国关系陷入事实上的停滞状态，其根源在于政府间的“信任丧失”。两国政府因围绕历史问题的感情对立而陷入不信任的漩涡，在合作上犹豫不决，低估对方的战略价值，甚至时而采取敌对态度。[1]

韩日矛盾可追溯至2012年李明博总统访问独岛及要求天皇道歉的言论。此后，又经历了2013年安倍首相否认日本侵略大陆的言论及参拜靖国神社的对立，以及2014年围绕慰安妇解决方案的争论和国际公共外交战。2015年12月达成慰安妇协议后，矛盾反而加剧，出现了釜山少女像设置风波、2017年大选候选人五人承诺废除协议·重新谈判、文在寅政府重新审议慰安妇协议、2018年“和解·治愈基金会”解散、大法院对强制征用案的判决、东海雷达照射事件真相争论、2019年贸易报复、终止《韩日军事情报保护协定》（GSOMIA）的宣言、2020年新冠疫情入境限制争议、军舰岛工业遗产申遗争议、法院对慰安妇问题的判决等一系列事件，不信任和矛盾的漩涡从未停止。可谓是“失去的十年”。

随着韩日关系陷入停滞，韩国付出了巨大的经济和战略代价。自2011年以来十年间，两国间贸易额减少了30%以上，日本对韩直接投资额减少至2021年的四分之一。在此期间，始于2019年相互出口限制的贸易争端至今未了，造成了有形和无形的经济损失。争端爆发的第一年，对日出口减少了21.5%，进口减少了9.2%，贸易逆差恶化，即使在经济复苏的背景下，逆差趋势也未改变。[2]在安保方面，韩美日合作未能有效运作，导致对朝合作减弱，并对韩美关系产生了负面影响。此外，韩日关系恶化也阻碍了韩国的地区外交。随着日本主导的“自由开放的印太（FOIP）”、Quad、全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等成为地区开发·安保·贸易合作的核心机制，韩国因与日本保持距离而犹豫不决，导致其地区外交活动空间急剧缩小。韩日关系受阻，导致韩国的外交出路受限，整体对外谈判能力下降。这恰恰证明了日本对韩国而言是多么重要的战略国家。

[表1] 十年间韩日贸易额变化（2011-2020）

[表2] 十年间日本对韩直接投资变化（2011-2020）

要求改善韩日关系的国际压力，将因下一届政府面临的新国际环境而进一步加大。拜登政府将中国挑战视为恢复美国全球领导力的最大课题，并为此重视与盟国的团结。在美中竞争日益激烈的背景下，美国强调韩美日安保合作，并在历史问题不损害其核心国家利益的前提下，强烈要求韩日两国改善关系。

从更宏观的层面展望美中战略竞争的未来，韩日合作的必要性不言而喻。十年前，中国GDP占美国GDP的40%，如今已升至70%，预计到2030年将实现反超。到2030年左右，两个经济规模分别为23至25万亿美元的超级大国将在贸易、尖端技术、能源、价值观-规范、货币领域，以及包括热点地区军事冲突可能性在内的多方面展开竞争。[3]相比之下，到2030年，日本仍将是5.5万亿美元的经济体，韩国即使尽最大努力增长也只能达到2.2万亿美元，两国将成为与两大强国存在显著差距的中等强国。若不相互合作，在中美复合竞争与对抗中，将难以确保外交自主性和出路。如果持续目前的矛盾，两国的未来将黯淡无光。

下一届政府必须在日益加剧的美中战略竞争浪潮中，着手重建韩日关系。鉴于以现有思路难以修复长期以来内伤严重的韩日关系，必须采取以下新思路来解决日本问题。

第一，新政府应以展望2030年和2050年韩国未来的长远眼光，重新审视日韩关系。下一届政府若纠结于解决慰安妇和强制征用等历史遗留问题，重蹈前政府覆辙，将难以走向未来。应确立与日本共同创造未来的目标，通过交流与合作来恢复下降的相互信任，并采取双重战略，在解决历史遗留问题上取得进展。第二，在对日政策上，不应再局限于特殊双边关系层面，而应以解决地区及全球性共同课题的姿态来处理。虽然中国、东南亚、印度相对崛起以及日本相对衰落导致韩日双边关系在经济和战略上的比重有所下降，但新政府应以构建亚洲太平洋地区新秩序的基石——韩美日网络为视角来谋求对日政策。第三，在这些课题的背后是中国问题。如果以美国为中心的多元联盟倾向于遏制中国，那么韩国和日本就必须采取平衡的 접근。新政府应与日本密切协商和协调，确保韩美日合作或地区多元合作最终能以包容中国、有益于中国的方式展开。最后，在当前排他性近代民族主义的视角下，韩日两国难以找到面向未来的发展线索。下一届政府应为韩国在21世纪文明标准下展开先进化竞争奠定基础，从而超越韩日关系的情感冲突结构。

II. 新的挑战

2017年5月上任的文在寅政府面临的最大外交课题之一，是阻止并改善因2012年李明博总统访问独岛及天皇道歉言论等事件引发，并在朴槿惠政府四年间不断加剧的韩日关系恶化问题。朴槿惠政府将慰安妇问题作为重点，采取了自邦交正常化以来前所未有的强硬对日政策。特别是，以“单一轨道外交”（即在慰安妇问题上日方未采取积极措施前不举行韩日首脑会谈）的方式，导致两国关系全面僵化。文在寅政府吸取朴槿惠政府的教训，提出“双轨外交”的对日政策基调，将历史问题与安保·经济合作问题分开处理，着手改善关系。其认识是，不能因历史问题矛盾导致两国关系全面冻结。

问题在于，文在寅政府实际上架空了2015年韩日慰安妇协议，导致安倍政府的“单一轨道外交”重演，两国关系再次陷入僵局。文在寅政府宣布，慰安妇协议“在程序和内容上均存在重大瑕疵……该协议无法解决慰安妇问题”，并作为后续措施解散了慰安妇协议的产物——“和解·治愈基金会”。[4]紧接着，对于2018年10月强制征用案的大法院判决，政府也反应迟缓，安倍政府则采取了精心策划的报复措施，突然宣布限制出口三种半导体核心化学材料，这直接关系到韩国经济的命脉，令韩国政府措手不及。此后，两国相互进行贸易报复，并将战线扩大到安保领域，如终止《韩日军事情报保护协定》（GSOMIA），导致了邦交正常化以来的最糟糕局面。事实上已破产的双轨外交至今未能恢复。

在文在寅政府五年间急剧恶化的漩涡中，新出现的挑战因素如下：第一，日本在对待历史问题上的态度发生了变化。过去，韩日关系被视为殖民统治者与被统治者之间的特殊关系，日本作为近代化的优等生，在处理历史问题时，既有对韩国的优越感，也承担着加害者应有的道德责任。因此，在历史问题上，韩国处于“攻势”，日本处于“守势”。然而，日本的安倍-菅政府将慰安妇协议及强制征用判决问题视为韩国违反国际承诺、违反国际法秩序的双边信任问题，而非历史认识问题，从而扭转了攻守态势。他们指责韩国不断以历史问题“移动球门柱”来困扰和无视日本，并进一步攻击韩国是“不守承诺的国家”、“无法治的国家”、“不可信赖的国家”，从而获得了舆论支持。安倍首相选择贸易报复这一激进的攻击手段来回应韩国大法院的判决，也是利用了这种民心变化。

日本政府态度的转变导致了对韩国的轻视或忽视。日本正在下调对东北亚和韩国的战略价值。2014年版日本外交蓝皮书称韩国为“与日本共享自由、民主主义、基本人权等基本价值观以及和平与稳定利益的最重要邻国”，并使用了“共享价值观”、“共享利益”、“最重要邻国”等表述；但在2015年版中，“最重要邻国（最も重要な隣国）”的表述被保留，但删除了共享价值观和利益的表述；2016年和2017年版中，“共享战略利益的最重要邻国”的表述得以恢复，但自2018年起完全消失。日本舆论也呈现出与政府层面相似的轻视韩国、保持距离的趋势。[表3]显示，认为韩日关系重要的日本国民比例从2013年的73%持续下降，到2020年降至48.1%。鉴于日本政府和国民持续批评和轻视韩国的基调，下一届政府很难期望从日本那里得到“真正触动受害者心灵的道歉”，以解决慰安妇和强制征用两大遗留问题。这预示着，试图通过一次性解决来获得真正道歉的简单思维将行不通。

[表3] 韩日关系的重要性（2013-2020）

第二，韩国政府在处理日本问题上的态度也发生了变化，即轻视日本。自邦交正常化以来，发达国家日本与发展中国家韩国的不对称关系，随着韩国经济的崛起和日本的停滞，已转变为对等关系。现在，按PPP计算的人均GDP，韩日已相当接近，多数韩国民众不再认为日本是需要学习的对象。但这并不意味着民众轻视日本。根据EAI-Genron NPO韩日国民相互认知调查，超过80%的民众认为韩日关系很重要。即使在最糟糕的对立时期，2020年韩国民众对日本的好感度急剧下降至12.3%时，认为韩日关系重要的比例仍为82%，变化不大（[表3]、[表4]）。

然而，文在寅政府认为，在历史修正主义者安倍晋三执政下，日本正在右倾化，因此对日本采取了强硬态度。这种倾向进一步加剧，是因为认为日本在韩国经济中的地位已不再重要，并且在文在寅政府最优先的外交课题——改善南北关系和解决朝核问题上，日本的战略作用不大，反而充当了“搅局者”（spoiler）的角色。在此背景下，韩国政府在架空慰安妇协议后推迟后续措施，并事实上放弃了对大法院强制征用判决的外交应对，从而招致了日本政府超出预期的强烈而持续的报复。在报复应对过程中，政府和政界利用反日情绪来服务国内政治，以身份政治对抗日本，而未能仔细评估其后果。轻视日本的韩国政府与轻视韩国的日本政府正面冲突。

[表4] 对对方国家的印象（2013-2020）

第三，美国在韩日关系中的作用正在发生变化。过去，美国一直强调韩美日安保合作应对朝鲜威胁，并发挥外交协调作用，以确保韩日两国固有的历史矛盾不损害其战略目标。特别是奥巴马政府，为打破僵化的韩日关系，积极斡旋韩美日首脑会谈，并强调两国的“双轨 접근”，积极进行外交干预和协调。[5]经过特朗普政府，进入拜登政府后，美国要求在超越朝鲜问题之外的更广泛议题领域与日韩两国合作。2021年4月美日首脑会谈后的联合声明和5月韩美首脑会谈后的联合声明在这方面具有启示意义。两份联合声明在内容上以非常相似的结构趋同。双方均强调“台湾海峡的和平与稳定”以遏制中国军事力量，并针对新疆、西藏、香港“追求民主和人权价值观”，承诺“维护一个包容、自由和开放的印太地区，反对一切破坏、破坏稳定或威胁基于规则的国际秩序的行为”。此外，双方还强调了提高5G/6G和半导体等供应链韧性的技术合作、新兴技术领域创新合作、印太地区基础设施建设合作等。实际上，两份声明的潜在代码是韩美日三角合作。美国为了集体应对中国的挑战，不仅在安保领域，还在民主价值观、人权、国际规范、经济、技术、基础设施投资等方面强调韩美日合作。从这个意义上说，韩日关系正被要求进入多层次议题领域的多边合作新阶段。

III. 重建的方向

新政府重建韩日关系的起点在于冷静判断日本的战略价值。宏观来看，随着美中战略竞争的加速，以及中国、东南亚、印度在经济上的崛起，韩国认为日本的体量相比过去有所下降，这是事实。然而，两国经济之间日益深化的相互依存关系并未改变。例如，随着韩国电气·电子产品出口的增加，从日本进口的材料、零部件、设备也随之增加；出口减少时，对日进口也随之减少。2019年7月以来持续两年的两国贸易争端，反过来也充分证明了两国经济相互依存的深化。尽管韩国政府为应对日本的出口管制措施，推进了对日依存度高的“小部品·材料·设备”（小部品·材料·设备）的国产化（或“去日化”），但2021年对日进口反而比去年同期增加了34%，逆差连续13个月扩大。其核心在于半导体制造设备进口增加55%，精密化学材料进口增加12%。反之，日本政府通过出口管制精准打击的光刻胶、氟化氢、聚酰亚胺等产品，出口量已超过管制前水平。市场并未如日本政府的政治意图那样做出反应。在主要产品的供应链层面，两国企业保持着深厚的相互依存关系，因此合作性的对日经济关系是必不可少的。

在安保层面，日本和韩国是同一条船上的。在作为左右世界格局最大因素的美中战略竞争加剧，以及新冠疫情危机加速这一趋势的背景下，韩日作为中等强国，感受到共同应对以保护自身安全和繁荣免受霸权竞争侵害的必要性。为了通过基于规则的国际秩序来遏制中国强制性甚至掠夺性行为，遏制美国单边主义和本国优先主义趋势，并为中等强国拓展活动空间，不得不与日本合作。特别是，必须冷静评估在日本主导的地区层面的“自由开放的印太（FOIP）”、Quad、CPTPP等中发挥主导影响力的日本的战略价值。

这恰恰要求对韩日关系或看待日本的视角进行根本性转变。在不久的将来，日本不再是韩国经济侵略的主体、韩国安全的威胁、文化认同的竞争者。以过度的意识形态看待韩日关系时代已经过去。韩日两国青年一代（MZ世代）的认知已经预示了这一趋势。根据EAI-Genron NPO韩日相互认知民意调查，青年一代超越了抵抗性民族主义，不将日本视为“善恶”二元对立，并且比老一辈更具好感。（[表5]）

[表5] 韩国按年龄划分的日本好感度变化趋势（2019-2020）

未来五年，新政府应推进的任务可分为以下三类：第一项任务是历史遗留问题的解决，这是应在执政第一年做出决断来解决的课题；（小）多边合作事项是应在执政前半期利用政治动力来推进的课题；政策决策体系相关考虑事项是应在五年间始终坚持的课题。

1. 历史遗留问题的解决方案

关于下一届政府将面临的对日政策最大遗留问题——慰安妇和强制征用受害者赔偿问题，必须以不能再花费过去九年和未来五年时间来纠缠于此问题的前提出发。尽管历史问题无疑是构成国家认同、民族自尊心的重要事项，但它不能优先于在美中战略竞争浪潮中确保韩国安全、经济和战略利益的课题。

关于慰安妇问题，现政府在执政初期宣布2015年慰安妇协议从受害者中心主义视角来看无法实现真正解决，并解散了“和解·治愈基金会”，此后未采取其他措施，导致政策方向模糊。上个月，法院的判决为外交谈判打开了道路。下一届政府的解决方案相对明确：即通过总统的政治决断，尊重2015年慰安妇协议作为正式协议，并在此基础上进行补充和采取后续措施。

关于强制征用问题，解决方案也已出现。方案包括：以民间基金方式处理的所谓“文喜相案”；韩国政府承担受害者救济，要求日本道歉的方案；以及通过国际法院（ICJ）寻求国际司法判决的方案。现在，由于首尔中央地方法院于今年6月推翻了2018年大法院的判决，驳回了损害赔偿请求诉讼，该问题的外交谈判之路也已打开。

下一届政府应以总统的政治、战略决断，宣布不再向日本提出金钱要求，从而了结遗留问题。这表明政府希望主动了结遗留问题，集中精力处理更重大的课题，而不是与日本不符大国身份的“单一轨道外交”行为针锋相对。这同时也是建立两国间信任的手段。这有助于降低两国社会普遍存在的反日和嫌韩情绪，并缓解日本国内对道歉的批评性看法以及韩国国内对道歉的高标准。

后续措施最好留给民间领域，通过时间慢慢讨论和解决。现在，以尹美香事件为契机，慰安妇问题已从“圣域”走向“广场”。[6]应设立民间委员会，鼓励专家群体主导的民间积极讨论和方案制定，推动纪念设施建设、教育及疗愈项目等所谓的“慰安妇问题的历史化”。强制征用问题也需要以类似方式处理。

政府应与日本政府就民间委员会提出的补充事项和执行方法进行慎重协商，并最终计划在下一届政府后半期，即2025年韩日协定60周年之际，与日方共同制定第二份伙伴关系宣言，并将这些内容包含其中。

要使这些政治决断在两国间开花结果，两国需要通过增进相互信任来降低反日和嫌韩情绪，并努力缓解日本国内对道歉的批评性看法以及韩国国内对道歉的高标准。应在不同层级系统地推进公共外交，以相互理解两国国内舆论在历史遗留问题上的立场，并缩小差距。同时，下一届政府应以长远眼光，努力摒弃封闭、对抗性的民族主义认同，构建包容、多元、能与邻国共生的复合型认同。

2. 多边主义下的双边合作

新政府需要解决的更根本性课题是制定信任建设措施，以缓和与日本近乎敌对的不信任对立。应在双方都能“共赢”的领域创造合作机会，建立信任感，建立友好国家关系。过去，韩国政府将与日本的政策合作优先事项放在应对朝鲜问题上。特别是文在寅政府，以所谓的“朝鲜优先政策”（North Korea First Policy）积极推进南北关系改善，但由于在解决朝核问题上与日本存在政策分歧，难以找到合作的动力和诱因。然而，在利益一致、需要共同应对的议题上，选择广泛。

韩日两国面临的最大外交挑战——美中战略竞争的压力，为两国间的信任建设提供了机会。如前所述，在贸易、生产、技术、气候变化、卫生、军事、网络安全等多个领域，韩日合作都处于韩美日合作的框架内。从性质上看，这已不是韩日双边关系问题，而是面向地区合作和地区秩序构建的议题，并具有未来导向性。同时，由于美国正策划与日韩合作以集体应对中国挑战，因此三方合作也带有遏制中国的性质。

在安保方面，韩日之间既有需要积极合作的领域，也有需要谨慎协调的领域。对于有助于加强韩美同盟、提升对朝遏制态势，并对地区多边安保合作和信任建设做出贡献的GSOMIA或《相互军需支援协定》（Acquisition and Cross-Servicing Agreement: ACSA）等事项，两国应积极合作。此外，还应扩大和发展核保护伞及延伸威慑可信度提升、导弹防御体系共同合作等三角合作体系。同时，两国应在推进三角合作的同时，确保其与为构建与朝鲜和平共存基础、实现和平统一而努力的方向相一致，不阻碍南北对话和关系改善。

另一方面，日本因参与美日同盟和Quad等遏制中国的军事行动，与韩国存在战略差异。对此，韩国必须在确保韩美日三角合作不明确发展为遏制中国的地区同盟的同时，通过多方面努力，使三角合作与韩中合作网络能够兼容并协同联动。

在经济方面，韩日在对华政策上立场趋同。两国都希望在对华政策上坚持“政经分离”原则。即，在军事安保、民主、人权等安保和规范层面与美国保持合作，同时维持和发展与中国的经济联系。日本政府将“印太战略”改为“印太构想”，弱化了遏制中国的因素，转而强调以规范和规则为基础的国际秩序，同时通过“一带一路”条件性参与决定（2017年）或“日中第三方市场合作论坛”的建立（2018年），交换了52份关于共同投资第三国的谅解备忘录等，保持着经济上的往来。这一立场与韩国的国家利益一致，因此两国应在地区层面拓展经济合作的领域。

在地区合作层面，韩日两国应牢记，携手合作将使影响力倍增。CPTPP就是一个很好的例子。CPTPP是旨在通过高水平贸易协定，在经济上施压并政治上牵制中国，并长期促使中国进行改革并转向开放体系等，发挥多重效果的地缘战略工具。下一届政府应超越与日本就解除出口管制措施进行现行谈判的层面，为恢复作为韩日两国长期繁荣与稳定基础的自由主义、基于规则的国际秩序，作为关键机制，推动CPTPP的扩大和加强，并与日本合作推动加入。

对日本而言，CPTPP是其在美退出后，主导重构成功的日本外交的丰碑。因此，作为贸易发达国家且是世界经济前十名的韩国的加入，将为规模因美国退出而缩小的CPTPP的扩大和加强提供重要的动力。此外，如果韩国和英国等国加入，未来可能成为吸引美国重新加入的因素。

就韩国而言，加入CPTPP的谈判最终具有韩日FTA谈判的意义。这是因为韩国已与9个成员国签署了双边自由贸易协定。韩日谈判的最大障碍是整车、部分机械类以及 소재·부품·장비 (so-bu-jang) 产业。从去年签署的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)来看，韩日双边优惠措施中，汽车和机械部门被排除为敏感项目，关税削减项目数量为83%，水产品开放率不到一半，自由化水平较低。因此，今后CPTPP韩日谈判将是一场显著提高自由化水平的高难度谈判。下届政府应超越韩日两国狭隘的经济得失计算，综合考虑韩国经济的整体发展、韩日关系的改善以及韩国国际作用的扩大等因素，做出宏观的决断。

加入“四方安全对话+”（Quad Plus）也将成为韩日合作的重要契机。虽然“四方安全对话”最初是为了制衡中国而发展起来的，但随着非军事合作议程的扩大，制衡中国的因素正在减弱，取而代之的是功能性地区合作的方面得到了强调。一个近期的例子是，在最近的“四方安全对话”首脑会议上，通过成立新冠疫苗分配、清洁能源、尖端技术部门的工作组来推进“四方安全对话+”的现象。在尖端技术和清洁能源领域，韩日两国占据着全球供应链的核心部分，因此韩国的参与对两国来说都是“共赢”之路。如果韩国能够通过参与个别议题的“四方安全对话+”，并最终以对中国也有利的形式帮助“四方安全对话”实现功能转型，那么这将极大地促进韩日关系的改善。

3. 对日政策的国内基础

下届政府在推行上述对日政策时，必须遵守与国内政治保持一定程度脱钩的原则。过去几年，韩国社会反日民族主义情绪高涨，因此，试图煽动这种情绪的政治诱惑也很大。比通过煽动反日情绪获得短暂政治支持更重要的是，追求长期国家利益的政治领导力。

这种总统领导力的成败，与公共政策摆脱青瓦台主导的制度性条件有关。当青瓦台主导对日政策时，其组织性质决定了它不可避免地会受到政治和舆论的影响。青瓦台本身就是对总统的民众支持度和政治支持度非常敏感的组织。因此，青瓦台主导的政策很可能迎合甚至煽动反日情绪。青瓦台政策主导的另一个弊端是助长秘密主义，并导致解释责任的弱化。青瓦台的权力与其说是制度性的，不如说是依赖于总统的个人信任，因此其属性是任意的、封闭的，责任归属不明确。朴槿惠政府的慰安妇秘密协议就是一个典型的例子。青瓦台秘书室长与日本首相官邸国家安全保障局长之间的高级别秘密谈判，在未与国内利益相关者（受害者）充分协商的情况下进行，结果遭到了国民的反对。最后，青瓦台的权力集中程度越高，因“不作为”而产生的成本就越大。一个近期的例子是，在慰安妇协议审查和和解·治愈基金会解散后，以及在最高法院就强制征用赔偿问题做出判决后，韩国政府未能做出负责任的回应。今后的对日政策，在专业性方面，应赋予外交主管部门自主权和谈判主导权，同时需要通过加强与相关部门的沟通和协调来完善制度。特别是历史问题，应设立一个包含民间专家和公民团体的民间委员会，通过广泛征求意见、对话和制定中长期对策，来减轻政府的负担，同时谋求政策的正当性和对日谈判力的保障。

最后，应积极、系统地推进对日公共外交。在大众层面，应积极支持大众文化交流和旅游交流。EAI-Genron NPO的舆论调查显示，访问对方国家或熟悉对方文化的人，对对方国家的印象越好。支持知识分子层面的交流也很重要。应通过积累民间专家之间的历史对话和共同开发经验，建立相互信任，并努力拓宽国民的理解和共鸣的范围。在这样的空间里，两国可以摆脱过于以自我为中心看待历史的态度，或者仅仅通过本国相关事务来理解对方的狭隘视野，从而从多角度看待对方，构建复合身份认同，并找到共存的契机。■

[1]孙烈，“从舆论调查看危机的韩日关系：国民渴望改变”，EAI问题简报 (2020年10月22日)。

[2]《每日经济》，“对日贸易逆差再次急剧增加，对日依赖度扩大。” (2020年8月22日)。

[3]河英善、孙烈，“美中竞争2050：冲突的扩大与妥协的路径”，EAI特别报告 (2021年6月12日)。

[4]“文在寅总统，慰安妇协议存在重大瑕疵……问题尚未解决”，韩联社 (2017年12月28日)。

[5]孙烈，“慰安妇协议的国际政治：身份-安全-经济联系与朴槿惠政府的对日外交”，《国际政治论丛》第58卷第2期 (2018)。

[6]沈圭善。2021年。《慰安妇运动，从圣域到广场》。那南。

■ 作者：孙烈 EAI院长，延世大学国际学研究生院教授。芝加哥大学政治学博士。曾任延世大学国际学研究生院院长、 Underwood国际学院院长、可持续发展研究所所长等职务，并曾担任东京大学特任客座教授、北卡罗来纳大学（教堂山）、加州大学（伯克利）访问学者。曾任韩国国际政治学会会长（2019年）和现代日本学会会长（2012年）。曾获得富布赖特奖学金、麦克阿瑟奖学金、日本学术振兴会奖学金，并担任早稻田大学高等研究所高级研究员。曾担任外交部、国立外交院、东北亚历史财团、韩国国际交流财团咨询委员、东北亚时代委员会专家委员等职务，现任外交部自我评估委员会委员。专业领域为日本外交、国际政治经济、东亚国际政治、公共外交。近期著作包括《日本与亚洲的竞争秩序》(Japan and Asia's Contested Order, 2019, 与 T. J. Pempel合著)、《理解东亚公共外交》(Understanding Public Diplomacy in East Asia, 2016, 与 Jan Melissen合著)、“South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review (2019), 32, 6、《韩国的中坚国外交》(2017, 合编) 等。

■ 负责及编辑：白珍敬 EAI研究室长

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