[EAIワーキングペーパー] 2022 EAI新政府外交政策提言シリーズ⑤_対日政策：百年の計の長期的展望で日韓関係を再構築

【編集者注】

本ワーキングペーパーにおいて、ソン・ヨル東アジア研究院院長（延世大学校教授）は、日韓関係を再構築するために2030年から2050年を見据えることを推奨し、両国が地域的・地球的次元で共通の課題を解決していく姿勢が必要だと主張しています。また、深化する米中競争の中で、韓国と日本がバランス感覚を失わないようにすべきだと付け加えています。最後に、新政府が日韓関係を再構築するためには、日本の戦略的価値を冷静に判断する必要があると強調しています。

対日外交の三大政策課題

1. 新政府は、慰安婦や強制動員などの歴史的懸案に埋没した前政府の轍を踏まず、百年の計の長期的展望で大統領の決断により任期初頭に両大懸案を整理すべきである。慰安婦問題については、過去の合意を尊重し、後続措置を進めていく立場、強制動員問題については、日本にこれ以上金銭的要求をしないという宣言が望ましい。

2. 日韓関係は、単に両国間の協力と競争の問題ではなく、アジア太平洋地域の新たな秩序を形成していくための礎となる、韓米日ネットワーク構築という新たな発想で臨むべきである。CPTPP、クアッドプラス、インド太平洋構想などを活用し、日本と貿易、先端技術、気候変動、保健、サイバーセキュリティなどで共同対応することで、相互信頼を回復し、相互利益を増進するようにしなければならない。安保面では、韓米日三角協力を回復・強化しつつ、対中軍事牽制に転化せず、韓中協力ネットワークと両立できるように日本と慎重な調整を進めていく必要がある。

3. 両国内に厳存する反日感情と嫌韓感情を低減し、信頼回復のためには、両国は排他的な近代ナショナリズムを克服し、共生に向けた21世紀の新文明の基準に合わせて国力増進を模索しなければならない。新政府は、執権後半期にあたる2025年の日韓国交正常化60周年を迎え、このような内容を盛り込んだ新日韓パートナーシップ宣言を準備する必要がある。

I. 序論

次期政府が現政府から引き継ぐことになる負の遺産として挙げられる外交案件は、日韓関係である。現在、日韓間では首脳会談を含む政府間の意味のある対話チャネルが閉ざされており、両国間の貿易は著しく縮小している。また、新型コロナウイルスにより途絶した国民レベルの交流も、防疫環境が好転してもビザ免除の状態に戻ることは容易ではなく、回復には時間がかかるだろう。このように両者関係が事実上麻痺状態にある背景には、政府間の「信頼の喪失」という要因がある。両国政府は、歴史問題を巡る感情的な対立により不信の渦に陥り、相手国との協力をためらい、相手国の戦略的価値を過小評価し、しばしば敵対的に接する状況に至っている。[1]

日韓の対立は、2012年の李明博（イ・ミョンバク）大統領の独島（竹島）訪問と天皇謝罪要求発言に遡る。その後、2013年の安倍首相の大陸侵略否定発言と靖国神社参拝を巡る対立、そして2014年の慰安婦解決策攻防と国際広報戦へと続いた。2015年12月の慰安婦合意以降、対立はむしろ深まり、釜山少女像設置騒動、2017年の大統領選候補5人の合意破棄・再交渉公言、文在寅（ムン・ジェイン）政府の慰安婦合意再検討、2018年の「和解・癒し財団」解散、大法院（最高裁判所）の強制動員判決、東海（トンヘ）上のレーダー照射問題、2019年の貿易報復、GSOMIA（軍事情報包括保護協定）終了宣言、2020年の新型コロナウイルス入国禁止問題、軍艦島産業遺産ユネスコ登録問題、裁判所の慰安婦判決など、数多くの事件を経て、不信と対立の渦は止まることなく続いている。まさに「失われた10年」と言えるだろう。

日韓関係が麻痺状態に陥ったことにより、韓国は相当な経済的、戦略的コストを負担している。2011年以降10年間、両国間の貿易量は30%以上減少し、日本の対韓直接投資額は2021年比で1/4に縮小した。その中で、2019年の相互輸出規制に端を発した貿易紛争は未だに終わっておらず、有形・無形の経済的損失が積み重なっている。紛争勃発初年度、対日輸出は21.5%減少し、輸入は9.2%減少して貿易赤字が悪化し、景気回復の勢いにもかかわらず赤字傾向は変わっていない。[2]安保面でも、韓米日協力が機能しなかったことにより、対北朝鮮協力が弱まり、韓米関係にも否定的な影響を与えた。また、日韓関係の悪化は、韓国の地域外交の足かせとなった。日本が主導してきた「自由で開かれたインド太平洋（FOIP）」、クアッド（Quad）、包括的・漸進的環太平洋経済連携協定（CPTPP）などが、地域次元での開発・安保・貿易協力の中心的メカニズムとして浮上するにつれて、日本と距離を置き、参加に躊躇した韓国は、地域外交の活動空間が著しく縮小する状況に直面した。日本との関係が停滞したことで、韓国の外交的活路が制約され、全般的な対外交渉力が低下するという結果に直面したのである。これはすなわち、韓国にとって日本が戦略的にいかに重要な国家であるかを物語るものと言える。

[表1] 10年間の日韓貿易量の変化（2011-2020）

[表2] 10年間の日本の対韓直接投資の変化（2011-2020）

日韓関係改善に向けた国際的な圧力は、新政府が直面する新たな国際環境によってさらに高まるだろう。バイデン政権は、米国のグローバルリーダーシップ回復のための最大の課題として中国の挑戦を挙げ、これに対抗するために同盟国との連携を重視している。米中競争の波が高まる中で、米国は韓米日安保協力を強調し、歴史問題が自国の核心的な安保利益を損なってはならないという前提の下、日韓両国に関係改善を強く求めている。

よりマクロな次元で米中競争の未来を展望する場合、日韓協力の必要性は明白である。10年前、米国のGDPの40%であった中国のGDPは、現在70%に上昇し、2030年には逆転に成功するだろう。2030年頃には、23～25兆ドル規模の経済を持つ二つの超大国が、貿易、先端技術、エネルギー、価値・規範、通貨分野、そしてホットスポットでの軍事衝突の可能性を含む多面的競争を繰り広げるだろう。[3]一方、2030年になっても、依然として5.5兆ドル規模の日本、最大限成長しても2.2兆ドルに留まる韓国は、両強国と著しい差を見せる中堅国として残るだろう。そのため、互いに協力しなければ、米中複合競争と対立の中で外交的自律性と活路の確保は困難になるだろう。現在の対立が続く限り、両国の未来は暗い。

次期政府は、高まる米中競争の波の中で、日韓関係の再構築に乗り出さなければならない。既存の発想では、長期間にわたり内傷が非常に大きい日韓関係を元に戻すことは困難であるという点で、以下の新たな発想で日本問題を解決していく必要がある。

第一に、新政府は2030年と2050年の韓国の未来を展望する長期的展望で、日本との日韓関係を再照明しなければならない。次期政府が慰安婦と強制動員という歴史問題の懸案解決に埋没し、過去の政府の轍を踏んでは未来に進むことは難しい。日本と共に未来を創造していくという共通の目標を立て、交流と協力を通じて失墜した相互信頼を回復しつつ、歴史懸案解決の進展を図る二重戦略を取らなければならない。第二に、対日政策について、もはや特殊な両者関係の次元ではなく、地域的・地球的次元で共通の課題を解決していく姿勢で臨むべきである。中国、東南アジア、インドの相対的な台頭と日本の相対的な衰退により、日韓両者関係が持つ経済的、戦略的比重が低下したのは事実である。しかし、新政府は日本と共にアジア太平洋地域の新たな秩序を形成していくための礎となる、韓米日ネットワーク構築という次元で対日政策を模索しなければならない。第三に、これらの課題の裏には中国問題が横たわっている。米国中心の多国間連携が中国牽制用として傾斜する場合、韓国と日本は均衡の取れたアプローチを取らなければならない。新政府は、韓米日協力、あるいは地域次元の多国間協力が究極的に中国を包摂していく、中国に利益となる形で展開されるように、日本と緊密な協議と調整を進めていく必要がある。最後に、日韓両国は、現在の排他的な近代ナショナリズムの視点から未来志向的な発展の糸口を見出すことは難しい。次期政府は、長期的には韓国が21世紀の新文明基準に合致する先進化の競争を繰り広げ、日韓関係の感情的な対立構造を乗り越えられるように、その基盤を 마련할 수 있어야 한다。

II. 新たな挑戦課題

2017年5月に発足した文在寅（ムン・ジェイン）政権が直面した最大の外交懸案の一つは、2012年の李明博（イ・ミョンバク）大統領の独島（竹島）訪問と天皇謝罪発言などで触発され、朴槿恵（パク・クネ）政権の4年間で増幅された日韓関係の悪化を食い止め、改善させる課題であった。朴槿恵政権は、慰安婦問題を標的に、国交正常化以来、前例のない対日強硬路線を敷いた。特に、慰安婦問題に関して日本側の前向きな措置がなければ日韓首脳会談を開かないという、いわゆる「ワントラック外交」で両国関係全般の硬直化を招いた。文政権は、朴政権を反面教師とし、対日政策の基調として歴史問題と安保・経済協力案件を分離する「ツートラック外交」を掲げ、関係改善に乗り出した。歴史問題の対立によって両国関係全般が凍結する事態は避けなければならないという認識であった。

問題は、文在寅政権が2015年の日韓慰安婦合意を事実上形骸化させることで、安倍政権のワントラック外交を招き、両国関係が硬直化する事態が再燃した点である。文政権は、慰安婦合意について「手続き的にも内容的に重大な瑕疵があったことが確認され…この合意で慰安婦問題が解決されることはないことを明らかにする」と宣言し、後続措置として慰安婦合意の産物である和解・癒し財団を解散した。[4]続いて、2018年10月の強制動員に関する大法院（最高裁判所）判決に対しても消極的に対応したため、安倍政権は、緻密に計算された報復の段階として、韓国経済の生命線である半導体核心化学物質3品目の輸出規制を電撃的に宣言し、韓国政府の意表を突いた。その後、両国は貿易報復を応酬し、GSOMIA（軍事情報包括保護協定）終了宣言など、安保対立へと戦線を拡大し、国交正常化以来最悪の状態を招いた。事実上破綻状態に陥ったツートラック外交は、現時点でも回復していない。

このように、文在寅政権の5年間の下降の渦の中で新たに登場した挑戦要因は以下の通りである。第一に、歴史問題に対する日本の態度変化である。過去の日韓関係は、植民地支配者と被支配者の特殊な関係と認識され、日本は近代化の優等生として韓国に対する優越感と共に、加害者としての道徳的責任感を一定に感じて歴史問題を取り扱ってきた。そのため、歴史問題に関しては韓国が「攻勢」、日本が「守勢」であった。これに対し、日本の安倍・菅政権は、慰安婦合意及び強制動員判決問題を歴史認識問題と見るのではなく、韓国の国際的約束違反、国際法秩序違反など、両者間の信頼の問題としてフレーミングし、攻守を転換した。韓国が歴史問題で「ゴールポスト」を移動させながら絶えず自国を苦しめ、無視しているという非難から進んで、韓国は「約束を守らない国」、「法治が通じない国」、「信頼できない国」など、国民性あるいは国家アイデンティティを攻撃し、世論の支持を得た。安倍首相が韓国大法院判決に対して貿易報復という過激な攻撃カードを選択したのも、こうした民心の変化を利用したものである。

日本政府の態度変化は、韓国軽視あるいは無視の現象につながっている。日本が東北アジアと韓国に対する戦略的価値を下げる傾向にあることがそれである。2014年版の日本の外交青書では、韓国について「自由、民主主義、基本的人権などの基本的な価値と平和と安定の確保といった利益を共有する日本にとって最も重要な隣国」と記述し、「価値の共有」、「利益の共有」、「最も重要な隣国」と表現したが、2015年版の日本の外交青書では、韓国について「最も重要な隣国（最も重要な隣国）」のみが残り、価値と利益の共有という表現は削除された。2016年と2017年版では「戦略的利益を共有する最も重要な隣国」という表現が復活したが、2018年以降は完全に消えてしまった。日本の世論も、政府レベルの韓国軽視・距離置きと類似した流れを見せている。[表3]を見ると、日本の国民が日韓関係の重要性を評価する割合が2013年の73%であったが、その後着実に下落し、2020年には48.1%に達した。このように、日本政府と国民の韓国批判・軽視基調が続く限り、次期政府が両大懸案である慰安婦問題と強制動員問題で、日本から「被害者の心に響く真の謝罪」を期待することは難しい。真の謝罪を引き出して一気に懸案を解決するという単純な思考は通用しないことを予告している。

[表3] 日韓関係の重要性（2013-2020）

第二に、日本を扱う韓国政府の態度も変わった。日本軽視現象である。国交正常化以来、先進国日本と開発途上国韓国という非対称的な関係は、韓国の経済的上昇と日本の停滞により、対等な関係へと転換している。今やPPP基準の一人当たりGDPで日韓は相当接近しており、韓国国民の大多数はもはや日本を学ぶべき対象と見ていない。だからといって国民が日本を軽視しているわけではない。EAI-ゲンロンNPO日韓国民相互認識調査によると、国民の80%以上が日韓関係が重要だと信じている。最悪の対立の中で韓国国民の対日好感度が12.3%に急落した2020年でさえ、日韓関係が重要だという割合は82%で、大きな変化はなかった（[表3]、[表4]）。

一方、文在寅政権は、歴史修正主義者である安倍晋三の執権下で日本が右傾化していると判断し、日本を粗暴に扱った。韓国経済にとって日本の地位がもはや重要ではないという認識と同時に、文政権の最重要外交案件である南北関係改善及び北朝鮮核問題解決において、日本の戦略的役割は大きくなく、むしろ妨害者（spoiler）に過ぎないという認識が、この傾向を強化した。このような文脈で、韓国政府は慰安婦合意を形骸化した後、後続措置を遅延させ、大法院（最高裁判所）の強制動員判決に対する外交的対応を事実上放置することで、日本政府の予想を超える強力かつ持続的な報復を招いた。報復対応の過程で、政府と政界は反日感情を国内政治に利用するなど、アイデンティティの政治で日本に対抗しつつ、その後果に対する綿密な検討を怠った。日本を軽視する韓国政府と韓国を軽視する日本政府が正面から衝突したのである。

[表4] 相対国に対する印象（2013-2020）

第三に、日韓関係における米国の役割が変化している。これまで米国は、北朝鮮の脅威に対処するための韓米日安保協力の重要性を強調してきており、歴史的対立のような日韓両者間の固有の問題が、自国の戦略的目標を損なわないように外交的な調整役を果たしてきた。特にオバマ政権は、硬直した日韓関係を打開しようと、韓米日首脳会談を斡旋し、両国のツートラックアプローチを強調するなど、外交的な介入と調整に積極的であった。[5]トランプ政権を経てバイデン政権になるにつれて、米国は北朝鮮問題を超え、拡張されたイシュー領域で日本及び韓国との協調を要請している。2021年4月の米日首脳会談後の共同声明と5月の韓米首脳会談後の共同声明は、この点で示唆に富む。両共同声明は、内容面で非常に類似した構造に収斂している。共に中国に対する軍事的抑止の観点から「台湾海峡の平和と安定」を強調し、新疆・ウイグル、チベット、香港を標的に「民主主義と人権の価値を追求」し、「規範に基づく国際秩序を阻害、不安定化、または脅かすあらゆる行為に反対し、包摂的で自由かつ開かれたインド・太平洋地域を維持」することを約束した。さらに、5G/6Gや半導体などのサプライチェーンの回復力向上に向けた技術連携、新興技術分野のイノベーションに向けた相互協力、インド太平洋地域のインフラ建設協力などを強調している。事実上、両声明の隠されたコードは韓米日三角協力と言える。米国は中国の挑戦に集合的に対応するために、安保だけでなく、民主的価値と人権、国際規範、経済、技術、インフラ投資などにおける韓米日協力を強調している。このような点で、日韓関係は多層的なイシュー領域で多国間協力という新たな段階への進入を要請されているのである。

III. 再構築の方向

新政府の日韓関係再構築の出発点は、日本に対する戦略的価値を冷静に判断することにある。マクロ的に見れば、米中戦略競争が加速し、中国、東南アジア、インドが経済的に台頭する中で、韓国にとって日本の規模が過去に比べて低下しているのは事実である。しかし、経済面において日韓両国間の深化された相互依存関係には変わりがない。例えば、韓国の電気・電子製品の輸出が増加するほど、日本からの素材、部品、装備品の輸入が増加し、輸出が減少するほど対日輸入も減少する。2019年7月以来2年間続く両国間の貿易紛争は、逆説的に両国間の経済的相互依存が深化していることをよく示している。日本政府の輸出規制措置に対抗して韓国政府は対日依存度の高い素材・部品・装備（ソブジャム）の国産化（あるいは、脱日本化）を推進したが、2021年の対日輸入はむしろ前年同期比で34%増加し、13ヶ月連続で赤字幅が拡大した。その中心には、半導体製造装置の輸入55%増加、精密化学素材の輸入12%増加がある。逆に、日本政府が輸出規制で精密打撃したフォトレジスト、フッ化水素、ポリイミドなどは、規制以前の水準を上回る輸出を記録している。日本政府の政治的意図通りに市場が反応しないのである。主要製品のサプライチェーンの次元で両国企業が深い相互依存関係を維持している以上、協力的な対日経済関係は必須である。

安保次元においても、日本と韓国は同じ船に乗っている。世界秩序を左右する最大要因として米中間の戦略的競争が深化し、新型コロナウイルス緊急事態がこれを加速させる中で、韓国と日本は中堅国として覇権競争から安保と繁栄を守るために共同対処の必要性を感じている。ルールに基づく国際秩序を通じて中国の強圧的で時には略奪的な行動を制御し、米国の一方主義及び自国中心主義の趨勢を阻止し、中堅国の役割空間を広げる場を 마련するためには、日本と協力せざるを得ない。特に、地域レベルで「自由で開かれたインド・太平洋（FOIP）」、「クアッド（Quad）」、「CPTPP」などで主導的な影響力を発揮している日本の戦略的価値を冷静に評価する必要がある。

これはすなわち、日韓関係、あるいは日本を見る視角の大転換を要求するものである。近い未来、日本はもはや韓国経済侵奪の主体、韓国安保の脅威、文化的アイデンティティの競争相手ではない。日本に対する過剰な意識で日韓関係を見る時代は過ぎ去っている。既に日韓両国の青年世代（MZ世代）の認識は、こうした趨勢を先取りしている。EAI-ゲンロンNPO日韓相互認識世論調査によると、青年世代は抵抗ナショナリズムを超えて、日本を「善と悪」の二分法で見ず、既成世代よりも好感を示している。（[表5]）

[表5] 韓国の年齢別日本好感度変化推移（2019-2020）

今後5年間、新政府が推進すべき課題は、以下の3つに分けられる。第一の課題である歴史懸案は、執権初年度に決断を下して解決すべき課題であり、（小）多国間協力案件は、執権前半期に政治的動力を得て推進すべき課題であり、政策決定体系関連の考慮事項は、5年間堅持すべき課題と言える。

1. 歴史懸案の解決策

次期政府が直面する対日政策の最大懸案である慰安婦と強制動員被害者補償に関して、この問題で昼夜を問わず過去9年間を費やし、さらに今後5年間を浪費することはできないという前提から出発しなければならない。歴史問題が国家アイデンティティの構成、民族的自尊心と関連する主要な事案であることは明らかであるが、これが米中戦略競争の波の中で韓国の安保的、経済的、戦略的利益を確保する課題よりも優先されることはない。

慰安婦問題の場合、現政権は発足初期の2015年慰安婦合意が被害者中心主義の観点から真の解決にはならないと宣言し、「和解・癒し財団」を解散した後、特別な措置を取らずに政策の方向性が曖昧な中で、去る4月の裁判所の判決により外交交渉の道が開かれた。次期政府の解決策は比較的明確である。大統領の政治的決断により、2015年慰安婦合意を公式合意として尊重し、それを土台として補完し、後続措置を取る道である。

強制動員の場合も、解決策の選択肢は既に示されている。民間基金方式で処理するいわゆる文喜相（ムン・ヒサン）案、被害者救済を韓国政府が引き受け日本に謝罪を要求する案、ICJ（国際司法裁判所）に国際司法の判断を求める案などに絞られている。今や去る6月、中央地裁が2018年の大法院（最高裁判所）判決を覆し、損害賠償請求訴訟却下判決を下したことで、この件でも外交交渉の道が開かれた。

次期政府は、大統領の政治的・戦略的決断により、日本に対してはこれ以上金銭的要求をしないという宣言で懸案を整理することが望ましい。日本がワントラック外交を固守する、大国らしくない態度に対抗するのではなく、懸案を主導的に一応決着させ、重大な課題に集中するという意思表示をしなければならない。これはまた、両国間の信頼構築の手段でもある。両国社会に蔓延する反日感情と嫌韓感情を低減し、日本での謝罪に対する批判的な視点、韓国での謝罪に対する高い基準を緩和する効果を期待できる。

後続措置は、民間領域に移して時間をかけて議論し、解決していく方が良い。今や尹美香（ユン・ミヒャン）事件を契機に、慰安婦問題は「聖域から広場へ」降りてきた。[6]専門家集団を中心に、民間の活発な議論と代替案 마련のために民間委員会を設置し、記念施設設置、教育及び癒し事業など、いわゆる「慰安婦問題の歴史化」を誘導しなければならない。強制動員問題も同様の方式で処理する必要がある。

政府は、民間委員会が提案する補完事項と実行方法について、日本政府と慎重な協議を進めつつ、究極的には合意された内容を次期政府後半期にあたる2025年の日韓協定60周年を機に、日本側と第二のパートナーシップ宣言を 마련し、その中に盛り込むように企画するのが良いだろう。

このような政治的決断が両国間に実を結ぶためには、両国は相互信頼の向上により反日感情と嫌韓感情を低減し、日本での謝罪に対する批判的な視点、韓国での謝罪に対する高い基準を緩和する努力が必要である。歴史懸案について両国国内世論の相互理解を深め、隔たりを縮めていく対話を様々なレベルで展開する広報外交が体系的に推進されなければならない。これと共に、次期政府は長期的展望で、閉鎖的で抵抗的な民族主義的アイデンティティを避け、包括的で複合的であり、隣国と共生できる複合アイデンティティを形成していく初歩的な努力を傾けなければならない。

2. 多国間主義の中での両者協力

新政府が解決すべきより根本的な課題は、日本と相互敵対視に近い不信の対立を緩和するために、信頼構築措置を 마련することである。相互に「ウィン・ウィン」できる分野で協力の契機を作り、信頼感を形成し、友好国関係を築かなければならない。これまで韓国政府は、日本との政策協力の優先順位を北朝鮮問題への対応に置いてきた。特に文在寅政権は、いわゆる北朝鮮優先政策（North Korea First Policy）で南北関係改善を精力的に推進してきたが、日本と北朝鮮核問題解決策に関する政策的 차이で協力の誘因と動力を得ることは困難であった。しかし、相互利益が一致し、共同対応が必要なイシューは広く存在している。

日韓両国が直面する最大の外交的挑戦である米中戦略競争の圧力は、両国間の信頼構築の機会を提供している。前述したように、貿易、生産、技術、気候変動、保健、軍事、サイバーセキュリティなど、様々な分野での日韓協力は、韓米日協力の枠組みの中に置かれている。事案の性格上、日韓両者関係のイシューというよりは、地域協力と地域秩序構築に向けたイシューであり、未来志向的な性格を帯びている。同時に、米国が中国の挑戦に集合的に対応するために、日本及び韓国との協調を計画しているため、三角協力は中国牽制の性格を帯びている側面もある。

日韓間には、安保面で積極的に協力すべき部門と、慎重な調整が必要な部門がある。GSOMIA（軍事情報包括保護協定）や相互軍需支援協定（ACSA）のように、韓米同盟強化と対北朝鮮抑止態勢強化に寄与し、域内多国間安保協力及び信頼構築にも寄与する事案については、両国が積極的に協力していくべきである。また、核の傘及び拡張抑止の信頼性向上、ミサイル防衛システム共同協力など、三角協力体制も拡大・発展させていくべきである。同時に、両国は両者安保協力が南北対話及び関係改善を阻害せず、北朝鮮との平和共存基盤構築と平和統一に向けた努力と合致するように推進していく必要があるだろう。

一方、日本は米国と両者同盟及びクアッド（Quad）を通じた対中軍事牽制に参加しているという点で、韓国と戦略的な 차이を抱えている。これに対し、韓国は韓米日三角協力が明示的に対中牽制地域同盟に発展しないように細心の注意を払う中で、三角協力と韓中協力ネットワークが両立し、協力的に連携できるように多角的な努力をしなければならない。

経済面では、対中政策において日韓の立場が収斂する。中国に対して両国は「政経分離」原則を守ろうとする。すなわち、軍事安保や民主主義、人権問題など、安保と規範の次元では米国と協調を維持する一方、中国との経済的連携は維持・発展させようとする。日本政府は「インド太平洋戦略」を「インド太平洋構想」に変え、中国牽制要素を弱める代わりに、規範とルール中心の国際秩序を強調する中で、中国との一帯一路条件付き参加決定（2017年）や「日中第三国市場協力フォーラム」創設（2018年）により、第三国への共同投資のための52件の了解覚書交換など、経済的関与を維持している。こうした立場は韓国の国益と一致するため、両国は地域次元で経済協力の分野を広げる方向で政策推進をしなければならない。

地域協力の次元で、韓国と日本は共に進む時に影響力が倍増することを銘記しなければならない。CPTPPは良い例である。CPTPPは、高水準貿易協定を通じて中国を経済的に圧迫し、政治的に牽制しつつ、長期的に中国が自ら改革して開放体制へ移行させるなど、多目的効果を期する地経学的な手段である。次期政府は、日本と輸出規制措置解除に向けた懸案交渉の次元を超えて、日韓両国の長期的な繁栄と安定の土台である自由主義的、ルールに基づく（rules-based）国際秩序を回復するための核心メカニズムとして、CPTPPの拡大と強化のために、日本と協力して加入を推進すべきである。

日本の立場からしても、CPTPPは米国の脱退にもかかわらず、自国主導で再結成に成功した日本外交の金字塔と言える。したがって、貿易先進国であり、世界経済トップ10圏内の韓国の加入は、米国の脱退で規模が縮小したCPTPPを拡大・強化する重要なモメンタムを提供するだろう。また、韓国と英国などが加入することになれば、将来的に米国の再加入を誘引する要素となり得る。

韓国の場合、CPTPP加盟交渉は結局、日韓FTA交渉という意味合いを持つ。韓国は既に加盟国9カ国と二国間FTAを結んでいるからだ。日韓交渉の最大の障害は、自動車完成車、一部機械類、素材・部品・装備産業である。昨年締結された地域的な包括的経済連携協定（RCEP）の日韓両国間の譲許表を見ると、自動車、機械部門は敏感品目として除外されるなど、両国間の関税引き下げ品目数は83%、水産物の開放は半分にも満たない低水準の自由化であることがわかる。それだけに、今後のCPTPP日韓交渉は、自由化水準を著しく高める高難易度の交渉となるだろう。次期政権は、日韓両国間の狭い経済的損得計算を超え、韓国経済全体の発展、日韓関係の改善、韓国の国際的役割の増大などを総合的に考慮し、大局的な決断を下さなければならない。

クアッド・プラスへの参加も、日韓協力の重要な転機となるだろう。本来クアッドは中国牽制のために発展したが、非軍事的な協力アジェンダが拡大するにつれて、中国牽制の要素が弱まる代わりに、機能的な地域協力の側面が強調されている。近い例として、最近のクアッド首脳会議でコロナワクチン分配、クリーンエネルギー、先端技術分野の作業部会（working group）を設置し、クアッド・プラスを推進する現象を挙げることができる。先端技術とクリーンエネルギー分野で日韓両国は地球的サプライチェーンの核心的部門を占めているため、韓国の参加は両国にとって「ウィン・ウィン」の道である。韓国が案件別のクアッド・プラスに参加し、最終的に中国にも利益となる形でクアッドの機能転換を支援できれば、それは結果的に日韓関係の改善にも大きく寄与するだろう。

3. 対日政策の国内的基盤

次期政権は、以上の対日政策を推進するにあたり、国内政治との一定のデカップリング原則を守らなければならない。過去数年間、韓国社会で反日ナショナリズムが高揚してきただけに、これを刺激したいという政治的誘惑も大きい。反日感情の刺激によって得られる一時的な政治的支持よりも、長期的な国益を追求する政治的リーダーシップが何よりも重要である。

このような大統領リーダーシップの成否は、公共政策の青瓦台主導からの脱却という制度的条件と関連がある。青瓦台が対日政策を主導する場合、組織の性格上、政治と世論の影響を避けられない。青瓦台は本来、大統領の大衆的人気と政治的支持に敏感な組織であるためだ。したがって、青瓦台主導の政策は、反日感情に便乗したり、これを助長したりする可能性が大きい。青瓦台による政策主導のもう一つの弊害は、秘密主義を助長し、説明責任の弱化を招くという点である。青瓦台の権力は制度的に出てくるというより、大統領の個人的な信頼にかかっているという点で、その属性上、恣意的で閉鎖的であり、責任の所在が不明確である。朴槿恵（パク・クネ）政権の慰安婦秘密交渉が典型的な事例である。青瓦台秘書室長と日本の首相官邸国家安全保障局長との高級秘密交渉が、国内の利害関係者（被害者）との協議が不十分な状態で進められ、結果的に国民の反対に直面した。最後に、青瓦台に権力が集中するほど、無対策（inaction）によるコストが非常に大きくなる。近い事例として、慰安婦合意の検討と和解・癒し財団の解散後、大法院（最高裁判所）の強制動員判決後、韓国政府の責任ある対応の不在を挙げることができる。今後の対日政策は、専門性の観点から外交担当主務省庁に自律性と交渉の主導権を付与しつつ、関連省庁とのコミュニケーションと調整を強化する制度的補完が必要である。特に歴史問題に関しては、民間専門家や市民団体を包括する民間委員会を設置し、幅広い意見収集と対話、中長期的な代替案の 마련などを通じて、政府の負担を軽減すると同時に、政策の正当性と対日交渉力の確保を図る必要がある。

最後に、対日広報外交を積極的かつ体系的に推進しなければならない。大衆レベルでは、大衆文化交流と観光交流を積極的に支援すべきである。EAI-ゲンロンNPO世論調査を見ると、相手国を訪問したり、相手国の文化に慣れ親しんだりするほど、相手国に対して良い印象を持つようになることがわかる。知識人レベルでの交流支援も重要である。民間専門家間の歴史対話と歴史共同開発の経験を蓄積し、相互信頼を構築し、国民的理解と共感の幅を広げていく本格的な努力を傾けなければならない。このような場において、両国は歴史を過度に自己中心的に見る姿勢、あるいは相手方を両国関係という視野、自国と関連する事案を通してのみ理解する狭い視野から脱却し、相手方を多様な視点から見つめ、複合的なアイデンティティを形成して共に進む契機を 마련することができるだろう。■

[1] ソン・ヨル、「世論調査で見る危機の韓日関係：国民は変化を望む」EAIイシューブリーフィング（10/22/2020）。

[2]매일경제、「対日赤字再び急増、日本の依存度が増加。」（8/22/2020）。

[3]ハ・ヨンソン、ソン・ヨル、「米中競争2050：対立の拡大と妥協の経路」、EAIスペシャルレポート（2021.6.12）。

[4]「文大統領、慰安婦合意に重大な瑕疵…問題解決に至らず」、聯合ニュース（2017.12.28.）。

[5]ソン・ヨル、「慰安婦合意の国際政治：アイデンティティ・安保・経済ネクサスと朴槿恵政権の対日外交」、国際政治論叢第58巻2号（2018）。

[6]シム・ギュソン。2021年。『慰安婦運動、聖域から広場へ』。ナナム。

■ 著者: ソン・ヨル_ EAI院長、延世大学校国際学大学院教授。シカゴ大学政治学博士。延世大学校国際学大学院院長および Underwood 国際学部長、持続可能発展研究所長、国際学研究所長などを歴任し、東京大学特任招聘教授、ノースカロライナ大学（チャペルヒル）、カリフォルニア大学（バークレー）訪問学者を経て、韓国国際政治学会会長（2019）および現代日本学会長（2012）を務めた。Fullbright、MacArthur、Japan Foundation、早稲田大学高等研究所シニアフェローを務め、外交部、国立外交院、東北アジア歴史財団、韓国国際交流財団の諮問委員、東北アジア時代委員会専門委員などを歴任し、現在外交部自己評価委員である。専攻分野は日本外交、国際政治経済、東アジア国際政治、広報外交。最近の著書としては Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel)、Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, with Jan Melissen)、“South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review (2019), 32, 6、『韓国の中堅国外交』（2017、共編）などがある。

■ 担当・編集: ペク・ジンギョン EAI研究室長

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