[EAI Working Paper] Serie de Propuestas de Política Exterior para el Nuevo Gobierno de EAI 2022 ⑤_Política hacia Japón: Reconstrucción de las relaciones Corea-Japón con una perspectiva a largo plazo de cien años

[Nota del editor]

En este documento de trabajo, Son Yeol, presidente del Instituto de Estudios de Asia Oriental (EAI) y profesor de la Universidad de Yonsei, recomienda mirar hacia 2030-2050 para reconstruir las relaciones Corea-Japón, argumentando que ambos países necesitan abordar tareas comunes a nivel regional y global. También añade que Corea y Japón deben mantener el equilibrio en medio de la creciente competencia entre Estados Unidos y China. Finalmente, enfatiza que el nuevo gobierno debe evaluar objetivamente el valor estratégico de Japón para reconstruir las relaciones Corea-Japón.

Tres tareas políticas principales para la diplomacia hacia Japón

1. El nuevo gobierno no debe repetir los errores del gobierno anterior, que se vio envuelta en cuestiones históricas como las mujeres de confort y los trabajadores forzados, y debe resolver las dos cuestiones principales al principio de su mandato con la decisión del presidente, con una perspectiva a largo plazo de cien años. En el caso de las mujeres de confort, la postura de respetar el acuerdo anterior y proceder con las medidas de seguimiento es deseable, y en el caso de los trabajadores forzados, es deseable declarar que ya no se harán demandas monetarias a Japón.

2. Las relaciones Corea-Japón no son simplemente una cuestión de cooperación y competencia entre los dos países, sino que deben abordarse con una nueva idea de construir una red Corea-EE. UU.-Japón que sirva de base para crear un nuevo orden en la región de Asia y el Pacífico. Aprovechando el CPTPP, Quad Plus y la Iniciativa Indo-Pacífica, se debe restaurar la confianza mutua y promover los intereses mutuos mediante la respuesta conjunta con Japón en áreas como el comercio, la alta tecnología, el cambio climático, la salud y la ciberseguridad. En términos de seguridad, se debe restaurar y fortalecer la cooperación trilateral entre Corea, EE. UU. y Japón, pero se debe coordinar cuidadosamente con Japón para que no se convierta en una contención militar contra China y sea compatible con la red de cooperación Corea-China.

3. Para reducir los sentimientos antijaponeses y anti-coreanos existentes en ambos países y restaurar la confianza, ambos países deben superar el nacionalismo moderno excluyente y buscar el fortalecimiento nacional de acuerdo con los estándares de una nueva civilización del siglo XXI orientada a la coexistencia. El nuevo gobierno debería prepararse para una nueva declaración de asociación Corea-Japón que contenga estos contenidos con motivo del 60º aniversario de la normalización de las relaciones diplomáticas Corea-Japón en 2025, en la segunda mitad de su mandato.

I. Introducción

Una de las cuestiones diplomáticas que el próximo gobierno heredará del gobierno actual como un legado negativo es la relación Corea-Japón. Actualmente, los canales de diálogo significativos entre los gobiernos, incluida la cumbre, están bloqueados entre Corea y Japón, el comercio bilateral se ha reducido drásticamente y, aunque el intercambio a nivel popular, bloqueado por el COVID-19, se recuperará con el tiempo incluso si el entorno de prevención de epidemias mejora, ya que no será fácil volver al estado de exención de visas. El factor que subyace a esta parálisis de las relaciones bilaterales es la 'pérdida de confianza' entre los gobiernos. Los gobiernos de ambos países, atrapados en un torbellino de desconfianza debido a la confrontación emocional en torno a las cuestiones históricas, se han mostrado reacios a cooperar con el otro país, han subestimado el valor estratégico del otro país y a menudo se han comportado de manera hostil.[1]

El conflicto Corea-Japón se remonta a la visita del presidente Lee Myung-bak a Dokdo y sus declaraciones exigiendo una disculpa del Emperador en 2012. Posteriormente, continuó con la confrontación en torno a las declaraciones del Primer Ministro Abe negando la invasión continental y su visita al Santuario Yasukuni en 2013, y la disputa sobre la solución para las mujeres de confort en 2014 y la guerra de relaciones públicas internacionales. Después del acuerdo sobre las mujeres de confort en diciembre de 2015, el conflicto se profundizó, lo que llevó a la controversia sobre la instalación de la estatua de la niña en Busan, las promesas de los cinco candidatos presidenciales en 2017 de rescindir/renegociar el acuerdo, la revisión del acuerdo sobre las mujeres de confort por parte del gobierno de Moon Jae-in, la disolución de la 'Fundación de Reconciliación y Sanación' en 2018, el fallo de la Corte Suprema sobre los trabajadores forzados, la disputa sobre la verdad del incidente de irradiación de radar en el Mar del Este, la represalia comercial mutua en 2019, la declaración de finalización del GSOMIA, la disputa sobre la prohibición de entrada por COVID-19 en 2020, la disputa sobre la inclusión del sitio industrial de Hashima en la UNESCO, y el fallo judicial sobre las mujeres de confort, el torbellino de desconfianza y conflicto no ha cesado a través de numerosos incidentes. Se puede decir que ha sido una 'década perdida'.

Como resultado de la parálisis de las relaciones Corea-Japón, Corea ha incurrido en costos económicos y estratégicos considerables. Desde 2011, el volumen comercial entre los dos países ha disminuido en más del 30% en 10 años, y la inversión directa japonesa en Corea se ha reducido a una cuarta parte en comparación con 2021. Mientras tanto, la disputa comercial que comenzó con las restricciones a la exportación mutua en 2019 aún no ha terminado, y las pérdidas económicas tangibles e intangibles se están acumulando. El primer año de la disputa, las exportaciones a Japón disminuyeron un 21,5% y las importaciones un 9,2%, lo que empeoró el déficit comercial, y la tendencia del déficit no ha cambiado a pesar de la recuperación económica.[2] En términos de seguridad, la cooperación entre Corea, EE. UU. y Japón no ha funcionado, lo que ha debilitado la cooperación contra Corea del Norte y ha tenido un impacto negativo en las relaciones Corea-EE. UU. Además, el deterioro de las relaciones Corea-Japón ha obstaculizado la diplomacia regional de Corea. A medida que la 'Libre y Abierta Indo-Pacífico (FOIP)', Quad y el Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífica (CPTPP), liderados por Japón, han surgido como mecanismos centrales para la cooperación en desarrollo, seguridad y comercio a nivel regional, Corea, que se ha mantenido distante de Japón y ha dudado en participar, ha experimentado una drástica reducción de su espacio de acción diplomática regional. Esto ha resultado en una restricción de las vías diplomáticas de Corea y una disminución de su poder de negociación general con el exterior debido al bloqueo de las relaciones con Japón. Esto, a su vez, demuestra cuán importante es Japón estratégicamente para Corea.

[Tabla 1] Cambio en el volumen comercial Corea-Japón en 10 años (2011-2020)

[Tabla 2] Cambio en la inversión directa japonesa en Corea en 10 años (2011-2020)

La presión internacional para mejorar las relaciones Corea-Japón se intensificará debido al nuevo entorno internacional al que se enfrentará el nuevo gobierno. La administración Biden considera el desafío de China como la tarea más importante para restaurar el liderazgo global de Estados Unidos y enfatiza la solidaridad con sus aliados para contrarrestarlo. En medio de la creciente ola de competencia entre Estados Unidos y China, Estados Unidos enfatiza la cooperación en seguridad entre Corea, EE. UU. y Japón, y ha estado instando enérgicamente a Corea y Japón a mejorar sus relaciones bajo la premisa de que las cuestiones históricas no deben socavar sus intereses de seguridad fundamentales.

Si se considera el futuro de la competencia entre Estados Unidos y China desde una perspectiva más macro, la necesidad de cooperación entre Corea y Japón es evidente. El PIB de China, que era el 40% del PIB de Estados Unidos hace 10 años, ha aumentado al 70% actualmente y superará al de EE. UU. en 2030. Alrededor de 2030, dos superpotencias con economías de 23 a 25 billones de dólares estarán involucradas en una competencia multifacética que incluirá el comercio, la alta tecnología, la energía, los valores-normas, las finanzas y posibles conflictos militares en puntos críticos.[3] Por el contrario, en 2030, Japón, con una economía de 5,5 billones de dólares, y Corea, que no superará los 2,2 billones de dólares incluso en su máximo crecimiento, seguirán siendo países medianos con una diferencia significativa con las dos superpotencias, por lo que será difícil asegurar la autonomía diplomática y las vías de escape en medio de la compleja competencia y confrontación entre Estados Unidos y China sin cooperar entre sí. Si la confrontación actual continúa, el futuro de ambos países será sombrío.

El próximo gobierno debe embarcarse en la reconstrucción de las relaciones Corea-Japón en medio de la creciente ola de competencia entre Estados Unidos y China. Dado que es difícil restaurar las relaciones Corea-Japón, que han sufrido daños internos durante mucho tiempo, con las ideas existentes, debemos abordar la cuestión de Japón con las siguientes nuevas ideas.

En primer lugar, el nuevo gobierno debe reexaminar las relaciones Corea-Japón con una perspectiva a largo plazo que contemple el futuro de Corea en 2030 y 2050. El próximo gobierno no podrá avanzar hacia el futuro si se ve envuelto en la resolución de cuestiones históricas como las mujeres de confort y los trabajadores forzados, repitiendo los errores del gobierno anterior. Debemos adoptar una estrategia dual de establecer un objetivo común de construir un futuro juntos con Japón, fomentar el intercambio y la cooperación para restaurar la confianza mutua caída y buscar avances en la resolución de cuestiones históricas. En segundo lugar, la política hacia Japón no debe considerarse simplemente como una relación bilateral especial, sino como un esfuerzo para abordar tareas comunes a nivel regional y global. Si bien es cierto que la importancia económica y estratégica de las relaciones bilaterales Corea-Japón ha disminuido debido al relativo ascenso de China, el Sudeste Asiático y la India, y el relativo declive de Japón, el nuevo gobierno debe buscar políticas hacia Japón en el contexto de construir una red Corea-EE. UU.-Japón que sirva de base para crear un nuevo orden en la región de Asia y el Pacífico. En tercer lugar, detrás de estas tareas se encuentra la cuestión de China. Si la alineación multilateral centrada en Estados Unidos se inclina hacia la contención de China, Corea y Japón deben adoptar un enfoque equilibrado. El nuevo gobierno debe mantener una estrecha consulta y coordinación con Japón para garantizar que la cooperación entre Corea, EE. UU. y Japón, o la cooperación multilateral a nivel regional, se desarrolle de manera que finalmente abarque y beneficie a China. Por último, es difícil para Corea y Japón encontrar un camino hacia el desarrollo orientado al futuro desde la perspectiva del nacionalismo moderno excluyente que prevalece actualmente. El próximo gobierno debe sentar las bases para que Corea pueda competir en el avance de acuerdo con los estándares de una nueva civilización del siglo XXI, superando la estructura de conflicto emocional en las relaciones Corea-Japón.

II. Nuevos desafíos

Uno de los mayores desafíos diplomáticos que enfrentó la administración de Moon Jae-in, que asumió el cargo en mayo de 2017, fue la tarea de detener y mejorar el deterioro de las relaciones Corea-Japón, que se había intensificado durante los cuatro años de la administración Park Geun-hye, provocado por la visita del presidente Lee Myung-bak a Dokdo y sus declaraciones exigiendo una disculpa del Emperador en 2012. La administración Park Geun-hye se centró en el problema de las mujeres de confort y adoptó una línea dura sin precedentes hacia Japón desde la normalización de las relaciones diplomáticas. En particular, la llamada 'diplomacia de vía única', que sostenía que no se celebraría una cumbre Corea-Japón sin medidas sinceras por parte de Japón sobre el problema de las mujeres de confort, provocó una congelación general de las relaciones bilaterales. La administración Moon, tomando como lección la administración Park, adoptó la 'diplomacia de doble vía', que separaba las cuestiones históricas de las cuestiones de seguridad y cooperación económica, y se embarcó en mejorar las relaciones. La idea era evitar que las relaciones bilaterales en general se congelaran debido a conflictos sobre cuestiones históricas.

El problema es que la administración Moon Jae-in, al prácticamente vaciar de contenido el acuerdo sobre las mujeres de confort de 2015, provocó la diplomacia de vía única de la administración Abe, lo que provocó una congelación de las relaciones bilaterales. El gobierno de Moon declaró que el acuerdo sobre las mujeres de confort 'se confirmó que tenía defectos sustanciales tanto en procedimiento como en contenido... y que este acuerdo no puede resolver el problema de las mujeres de confort', y como medida de seguimiento, disolvió la 'Fundación de Reconciliación y Sanación', que era un producto del acuerdo sobre las mujeres de confort.[4] Poco después, ante la respuesta tibia al fallo de la Corte Suprema sobre los trabajadores forzados en octubre de 2018, la administración Abe, en una represalia calculada, tomó por sorpresa al gobierno coreano al declarar repentinamente restricciones a la exportación de tres materiales químicos clave, vitales para la economía coreana. Posteriormente, los dos países intercambiaron represalias comerciales y ampliaron el frente a la confrontación en seguridad con la declaración de finalización del GSOMIA, lo que provocó el peor estado de las relaciones desde la normalización de las relaciones diplomáticas. La diplomacia de doble vía, que se encuentra en un estado de quiebra de facto, aún no se ha recuperado en el momento actual.

Los factores de desafío que han surgido en medio del torbellino descendente de los cinco años de la administración Moon Jae-in son los siguientes. El primero es el cambio en la actitud de Japón hacia las cuestiones históricas. En el pasado, las relaciones Corea-Japón se consideraban una relación especial entre un poder colonial y un país colonizado, y Japón, como un estudiante modelo de modernización, abordaba las cuestiones históricas con un sentido de superioridad hacia Corea y una responsabilidad moral como perpetrador. Por lo tanto, en cuanto a las cuestiones históricas, Corea estaba a la 'ofensiva' y Japón a la 'defensiva'. Por el contrario, los gobiernos de Abe-Suga en Japón cambiaron la ofensiva y la defensiva al enmarcar las cuestiones de las mujeres de confort y los fallos sobre trabajadores forzados no como cuestiones de percepción histórica, sino como cuestiones de confianza bilateral, como el incumplimiento de promesas por parte de Corea y la violación del orden jurídico internacional. Más allá de acusar a Corea de acosar e ignorar constantemente a Japón, cambiando los 'postes de meta' en cuestiones históricas, obtuvieron el apoyo de la opinión pública al atacar la personalidad nacional o la identidad nacional, diciendo que Corea es 'un país que no cumple sus promesas', 'un país donde no se aplica el estado de derecho' y 'un país poco fiable'. La elección del Primer Ministro Abe de la drástica medida de represalia comercial ante el fallo de la Corte Suprema de Corea también se basó en este cambio en la opinión pública.

El cambio de actitud del gobierno japonés ha llevado a un desprecio o ignorancia de Corea. Japón tiende a reducir el valor estratégico de Asia Oriental y Corea. El 'Libro Blanco de Diplomacia' de Japón de 2014 describía a Corea como 'el vecino más importante para Japón, que comparte valores fundamentales como la libertad, la democracia y los derechos humanos básicos, y los intereses de asegurar la paz y la estabilidad', y utilizaba las expresiones 'compartir valores', 'compartir intereses' y 'vecino más importante'. Sin embargo, en la versión de 2015 del Libro Blanco de Diplomacia de Japón, solo quedó 'el vecino más importante (最も重要な隣国)' para Corea, y se eliminaron las expresiones de compartir valores e intereses. En las versiones de 2016 y 2017, la expresión 'el vecino más importante que comparte intereses estratégicos' resurgió, pero desapareció por completo a partir de 2018. La opinión pública japonesa también muestra una tendencia similar de desprecio y distanciamiento hacia Corea por parte del gobierno. Como muestra la [Tabla 3], la proporción de ciudadanos japoneses que evalúan la importancia de las relaciones Corea-Japón fue del 73% en 2013, pero ha disminuido constantemente desde entonces, alcanzando el 48,1% en 2020. Mientras continúe la tendencia de crítica y desprecio hacia Corea por parte del gobierno y el pueblo japoneses, es poco probable que el próximo gobierno espere una 'verdadera disculpa que llegue al corazón de las víctimas' de Japón en las dos cuestiones principales de las mujeres de confort y los trabajadores forzados. Esto presagia que el pensamiento simplista de resolver las cuestiones de una vez por todas obteniendo una verdadera disculpa no funcionará.

[Tabla 3] Importancia de las relaciones Corea-Japón (2013-2020)

En segundo lugar, la actitud del gobierno coreano hacia Japón también ha cambiado. Es el fenómeno del desprecio hacia Japón. La relación asimétrica entre el Japón desarrollado y la Corea en desarrollo desde la normalización de las relaciones diplomáticas se ha convertido en una relación de igualdad debido al ascenso económico de Corea y el estancamiento de Japón. Ahora, en términos de PIB per cápita según PPP, Corea y Japón están bastante cerca, por lo que la mayoría de los ciudadanos coreanos ya no ven a Japón como un modelo a seguir. Sin embargo, esto no significa que los ciudadanos desprecien a Japón. Según la encuesta de percepción mutua Corea-Japón de EAI-Genron NPO, más del 80% de los ciudadanos creen que las relaciones Corea-Japón son importantes. Incluso en 2020, cuando la simpatía de los ciudadanos coreanos hacia Japón se desplomó al 12,3% en medio de la peor confrontación, la proporción de personas que consideraban importantes las relaciones Corea-Japón se mantuvo sin cambios en el 82% ([Tabla 3], [Tabla 4]).

Por el contrario, la administración Moon Jae-in, juzgando que Japón se estaba volviendo de derecha bajo el mandato de Shinzo Abe, un revisionista histórico, trató a Japón de manera dura. Esta tendencia se vio reforzada por la percepción de que Japón ya no era importante para la economía coreana, y por la percepción de que el papel estratégico de Japón en la mejora de las relaciones intercoreanas y la resolución de la cuestión nuclear norcoreana, el asunto diplomático más importante de la administración Moon, no era significativo y, de hecho, era un obstáculo (spoiler). En este contexto, después de vaciar de contenido el acuerdo sobre las mujeres de confort, la administración coreana retrasó las medidas de seguimiento y prácticamente descuidó la respuesta diplomática al fallo de la Corte Suprema sobre los trabajadores forzados, lo que provocó represalias poderosas y sostenidas por parte del gobierno japonés que superaron las expectativas. En el proceso de respuesta a las represalias, el gobierno y los círculos políticos utilizaron el sentimiento antijaponés en la política interna para oponerse a Japón, y no llevaron a cabo una evaluación exhaustiva de las consecuencias. El gobierno coreano, que desprecia a Japón, y el gobierno japonés, que desprecia a Corea, chocaron frontalmente.

[Tabla 4] Impresión del país opuesto (2013-2020)

En tercer lugar, el papel de Estados Unidos en las relaciones Corea-Japón está cambiando. Hasta ahora, Estados Unidos ha enfatizado la importancia de la cooperación en seguridad entre Corea, EE. UU. y Japón para hacer frente a la amenaza de Corea del Norte, y ha desempeñado un papel de coordinación diplomática para garantizar que los problemas bilaterales entre Corea y Japón, como los conflictos históricos, no socaven los objetivos estratégicos de Estados Unidos. En particular, la administración Obama intervino y coordinó activamente diplomáticamente, organizando cumbres Corea-EE. UU.-Japón y enfatizando el enfoque de doble vía de ambos países para superar las tensas relaciones Corea-Japón.[5] Con la administración Biden, después de la administración Trump, Estados Unidos está solicitando cooperación con Japón y Corea en un área de temas ampliada más allá del problema de Corea del Norte. Las declaraciones conjuntas después de las cumbres Corea-Japón de abril de 2021 y las cumbres Corea-EE. UU. de mayo son reveladoras a este respecto. Ambas declaraciones conjuntas convergen en una estructura muy similar en contenido. Ambas enfatizan la 'paz y estabilidad en el Estrecho de Taiwán' en términos de disuasión militar contra China, persiguen 'valores democráticos y de derechos humanos' dirigidos a Xinjiang-Uigur, Tíbet y Hong Kong, y prometen 'oponerse a cualquier acto que socave, desestabilice o amenace el orden internacional basado en normas, y mantener una región del Indo-Pacífico inclusiva, libre y abierta'. Además, enfatizan la cooperación tecnológica para mejorar la resiliencia de la cadena de suministro en áreas como 5G/6G y semiconductores, la cooperación mutua para la innovación en tecnologías emergentes y la cooperación en la construcción de infraestructura en la región del Indo-Pacífico. De hecho, el código oculto de ambas declaraciones es la cooperación trilateral entre Corea, EE. UU. y Japón. Estados Unidos enfatiza la cooperación entre Corea, EE. UU. y Japón no solo en seguridad, sino también en valores democráticos, derechos humanos, normas internacionales, economía, tecnología e inversión en infraestructura para responder colectivamente al desafío de China. En este sentido, las relaciones Corea-Japón están siendo invitadas a entrar en una nueva etapa de cooperación multilateral en áreas temáticas multicapa.

III. Dirección de la reconstrucción

El punto de partida para la reconstrucción de las relaciones Corea-Japón por parte del nuevo gobierno es evaluar objetivamente el valor estratégico de Japón. A nivel macro, es cierto que el tamaño de Japón en relación con Corea ha disminuido en comparación con el pasado, a medida que la competencia estratégica entre Estados Unidos y China se acelera y China, el Sudeste Asiático y la India emergen económicamente. Sin embargo, la profunda interdependencia económica entre Corea y Japón no ha cambiado. Por ejemplo, cuanto más aumentan las exportaciones de productos eléctricos y electrónicos de Corea, más aumentan las importaciones de materiales, componentes y equipos de Japón, y cuanto más disminuyen las exportaciones, más disminuyen también las importaciones a Japón. La disputa comercial bilateral que ha durado dos años desde julio de 2019 ha demostrado, paradójicamente, la profunda interdependencia económica entre los dos países. A pesar de que el gobierno coreano ha promovido la localización (o la des-japonesización) de materiales, componentes y equipos (sobuja), que tienen una alta dependencia de Japón, en respuesta a las medidas de restricción a la exportación del gobierno japonés, las importaciones de Japón en 2021 aumentaron un 34% en comparación con el mismo período del año anterior, y el déficit se ha ampliado durante 13 meses consecutivos. En el centro de esto se encuentran el aumento del 55% en las importaciones de equipos de fabricación de semiconductores y el aumento del 12% en las importaciones de materiales químicos finos. A la inversa, las exportaciones de fotoresina, fluoruro de hidrógeno y poliimida, que fueron objeto de ataques precisos por parte del gobierno japonés con restricciones a la exportación, han superado los niveles anteriores a las restricciones. El mercado no reacciona según las intenciones políticas del gobierno japonés. Dado que las empresas de ambos países mantienen una profunda interdependencia en la cadena de suministro de productos clave, una relación económica cooperativa con Japón es esencial.

En términos de seguridad, Japón y Corea están en el mismo barco. A medida que la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, el mayor factor que determina el orden mundial, se intensifica y la emergencia del COVID-19 la acelera, Corea y Japón, como países medianos, sienten la necesidad de una respuesta conjunta para proteger su seguridad y prosperidad de la competencia hegemónica. Para crear un marco que controle el comportamiento coercitivo y a veces depredador de China a través del orden internacional basado en reglas, contrarreste la tendencia al unilateralismo y al nacionalismo de Estados Unidos, y amplíe el espacio de acción para los países medianos, no hay más remedio que cooperar con Japón. En particular, se debe evaluar objetivamente el valor estratégico de Japón, que ejerce una influencia principal en iniciativas regionales como el 'Indo-Pacífico Libre y Abierto (FOIP)', Quad y CPTPP.

Esto requiere un cambio radical en la forma en que vemos las relaciones Corea-Japón o Japón. En un futuro próximo, Japón ya no será el perpetrador de la explotación económica de Corea, una amenaza para la seguridad de Corea o un competidor de la identidad cultural. La era de ver las relaciones Corea-Japón con una hiperconciencia de Japón ha terminado. La percepción de la generación joven (generación MZ) de ambos países ya refleja esta tendencia. Según la encuesta de opinión pública sobre la percepción mutua Corea-Japón de EAI-Genron NPO, la generación joven no ve a Japón en términos dicotómicos de 'bien y mal' más allá del nacionalismo de resistencia y muestra más simpatía que la generación anterior. ([Tabla 5])

[Tabla 5] Tendencia del cambio en la preferencia japonesa por grupo de edad en Corea (2019-2020)

Las tareas que el nuevo gobierno debe emprender en los próximos cinco años se pueden dividir en tres categorías: la primera tarea, las cuestiones históricas, debe resolverse con una decisión en el primer año de mandato; las cuestiones de cooperación (mini)multilateral deben promoverse aprovechando el impulso político de la primera mitad del mandato; y las consideraciones relacionadas con el sistema de toma de decisiones políticas son tareas que deben mantenerse durante los cinco años.

1. Solución de cuestiones históricas

En cuanto a la compensación para las víctimas de las mujeres de confort y los trabajadores forzados, que es la principal cuestión de política hacia Japón que enfrentará el próximo gobierno, debemos partir de la premisa de que no podemos permitirnos desperdiciar otros cinco años en este problema, después de haber pasado los últimos nueve años en él día y noche. Si bien es cierto que las cuestiones históricas son asuntos importantes relacionados con la formación de la identidad nacional y el orgullo nacional, no pueden tener prioridad sobre la tarea de asegurar los intereses de seguridad, económicos y estratégicos de Corea en medio de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China.

En el caso de las mujeres de confort, el gobierno actual, al principio de su mandato, declaró que el acuerdo de 2015 sobre las mujeres de confort no podía ser una solución real desde la perspectiva centrada en la víctima y disolvió la 'Fundación de Reconciliación y Sanación', y desde entonces no ha tomado medidas significativas, lo que ha llevado a una dirección política ambigua. En abril pasado, un fallo judicial abrió el camino para la negociación diplomática. La solución para el próximo gobierno es relativamente clara: respetar oficialmente el acuerdo de 2015 sobre las mujeres de confort con la decisión política del presidente, y basándose en él, complementarlo y tomar medidas de seguimiento.

En el caso de los trabajadores forzados, las opciones de solución ya están disponibles. Se han reducido a opciones como el llamado 'plan Moon Hee-sang' que se maneja a través de un fondo privado, la opción en la que el gobierno coreano asume la reparación de las víctimas y exige una disculpa a Japón, y la opción de solicitar el juicio de la Corte Internacional de Justicia (CIJ). Ahora, en junio, el Tribunal Central de Distrito revocó el fallo de la Corte Suprema de 2018 y desestimó la demanda de indemnización, lo que también abrió el camino para la negociación diplomática en este asunto.

Es deseable que el próximo gobierno, con una decisión política y estratégica del presidente, resuelva las cuestiones actuales declarando que ya no se harán demandas monetarias a Japón. En lugar de responder a la conducta poco digna del gran país de Japón, que se adhiere a la diplomacia de vía única, debemos expresar nuestra voluntad de cerrar las cuestiones actuales de manera proactiva y concentrarnos en tareas más importantes. Esto también sirve como un medio para construir confianza entre los dos países. Puede tener el efecto de reducir los sentimientos antijaponeses y anti-coreanos prevalecientes en las sociedades de ambos países, y de mitigar la visión crítica de la disculpa en Japón y los altos estándares de disculpa en Corea.

Las medidas de seguimiento deben dejarse en manos del sector privado para que se discutan y resuelvan con el tiempo. Ahora, a raíz del caso Yoon Mi-hyang, el problema de las mujeres de confort ha pasado de ser un 'santuario a la plaza pública'.[6] Se debe establecer un comité privado, que involucre a grupos de expertos, para fomentar un debate activo y la formulación de soluciones en el sector privado, y promover la 'historicización del problema de las mujeres de confort' a través de la instalación de instalaciones conmemorativas y programas educativos y de curación. El problema de los trabajadores forzados también debe abordarse de manera similar.

Sería bueno que el gobierno iniciara negociaciones cautelosas con el gobierno japonés sobre las medidas complementarias y los métodos de implementación propuestos por el comité privado, y finalmente planificara la preparación de una segunda declaración de asociación con Japón con motivo del 60º aniversario de la normalización de las relaciones Corea-Japón en la segunda mitad del mandato del próximo gobierno, incluyéndola allí.

Para que esta decisión política dé frutos entre los dos países, ambos deben esforzarse por mejorar la confianza mutua, reducir los sentimientos antijaponeses y anti-coreanos, y mitigar la visión crítica de la disculpa en Japón y los altos estándares de disculpa en Corea. Se debe promover sistemáticamente la diplomacia pública que desarrolle diálogos a varios niveles para comprender las opiniones públicas internas de ambos países sobre cuestiones históricas y reducir la brecha. Al mismo tiempo, el próximo gobierno debe realizar esfuerzos incipientes para crear una identidad compleja que trascienda el nacionalismo cerrado y de resistencia, se ajuste a los estándares de una nueva civilización del siglo XXI y permita la coexistencia con los países vecinos, con una perspectiva a largo plazo.

2. Cooperación bilateral en el marco del multilateralismo

Una tarea más fundamental que el nuevo gobierno debe abordar es establecer medidas de fomento de la confianza para aliviar la desconfianza, que se acerca a la hostilidad mutua, en las relaciones Corea-Japón. Se deben crear oportunidades de cooperación en áreas donde ambos puedan obtener 'ganar-ganar' para formar confianza y establecer relaciones de países amigos. Hasta ahora, el gobierno coreano ha priorizado la cooperación política con Japón en la respuesta al problema de Corea del Norte. En particular, la administración Moon Jae-in ha promovido enérgicamente la mejora de las relaciones intercoreanas a través de su llamada 'Política de Prioridad a Corea del Norte (North Korea First Policy)', pero ha sido difícil encontrar incentivos y motivación para la cooperación debido a las diferencias políticas con Japón sobre la solución a la cuestión nuclear norcoreana. Sin embargo, existen amplias áreas donde la cooperación Corea-Japón es necesaria debido a intereses mutuos coincidentes.

La presión de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, el mayor desafío diplomático que enfrentan Corea y Japón, ofrece una oportunidad para fomentar la confianza entre los dos países. Como se describió anteriormente, la cooperación Corea-Japón en diversas áreas como el comercio, la producción, la tecnología, el cambio climático, la salud, la militar y la ciberseguridad se enmarca en la cooperación entre Corea, EE. UU. y Japón. Dada la naturaleza de los asuntos, no son cuestiones de relaciones bilaterales Corea-Japón, sino cuestiones orientadas al futuro para la cooperación regional y la construcción del orden regional. Al mismo tiempo, dado que Estados Unidos está planeando una respuesta colectiva al desafío de China a través de la cooperación con Japón y Corea, la cooperación trilateral también tiene el carácter de contención de China.

En términos de seguridad, hay áreas en las que Corea y Japón deben cooperar activamente y áreas que requieren una coordinación cuidadosa. En asuntos que contribuyen al fortalecimiento de la alianza Corea-EE. UU. y la postura de disuasión contra Corea del Norte, y que también contribuyen a la cooperación multilateral de seguridad regional y al fomento de la confianza, como el GSOMIA o el Acuerdo de Adquisición y Servicio Cruzado (ACSA), ambos países deben cooperar activamente. Además, se debe expandir y desarrollar el sistema de cooperación trilateral, incluida la mejora de la fiabilidad del paraguas nuclear y la disuasión ampliada, y la cooperación conjunta en sistemas de defensa antimisiles. Al mismo tiempo, ambos países deben asegurarse de que la cooperación bilateral en seguridad se lleve a cabo de manera coherente con los esfuerzos para construir la coexistencia pacífica y lograr la reunificación pacífica con Corea del Norte, sin obstaculizar el diálogo y la mejora de las relaciones intercoreanas.

Por otro lado, Japón tiene diferencias estratégicas con Corea, ya que participa en la contención militar contra China a través de la alianza bilateral con Estados Unidos y el Quad. Ante esto, Corea debe prestar especial atención para garantizar que la cooperación trilateral entre Corea, EE. UU. y Japón no se desarrolle explícitamente en una alianza regional para la contención de China, y debe hacer esfuerzos multidimensionales para garantizar que la cooperación trilateral y la red de cooperación Corea-China puedan coexistir y vincularse de manera cooperativa.

En términos económicos, las posiciones de Corea y Japón convergen en la política hacia China. Ambos países pretenden adherirse al principio de 'separación de la política y la economía' con respecto a China. Es decir, mientras mantienen la cooperación con Estados Unidos en áreas de seguridad y normas como la seguridad militar, la democracia y los derechos humanos, pretenden mantener y desarrollar los vínculos económicos con China. El gobierno japonés ha cambiado su 'estrategia' del Indo-Pacífico a una 'iniciativa' del Indo-Pacífico, debilitando los elementos de contención de China y enfatizando el orden internacional basado en normas y reglas, al tiempo que mantiene la participación económica con China a través de la decisión de participar condicionalmente en la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China (2017) y la creación del 'Foro de Cooperación en Terceros Mercados Japón-China' (2018), intercambiando 52 memorandos de entendimiento para inversiones conjuntas en terceros países. Esta postura coincide con los intereses nacionales de Corea, por lo que ambos países deben impulsar políticas para ampliar el alcance de la cooperación económica a nivel regional.

En términos de cooperación regional, Corea y Japón deben tener en cuenta que su influencia se duplica cuando van juntos. El CPTPP es un buen ejemplo. El CPTPP es un medio geoeconómico que tiene efectos multifacéticos, como presionar económicamente a China y contenerla políticamente a través de un acuerdo comercial de alto nivel, y a largo plazo, lograr que China se reforme y transicione a un sistema abierto. El próximo gobierno, más allá de las negociaciones sobre la eliminación de las medidas de restricción a la exportación con Japón, debe promover la adhesión al CPTPP en cooperación con Japón, como un mecanismo clave para restaurar el orden internacional liberal y basado en reglas, que es la base de la prosperidad y estabilidad a largo plazo de Corea y Japón, para la expansión y fortalecimiento del CPTPP.

Desde la perspectiva de Japón, el CPTPP es un logro cumbre de la diplomacia japonesa, que logró su reestructuración bajo su propio liderazgo a pesar de la retirada de Estados Unidos. Por lo tanto, la adhesión de Corea, un país comercial avanzado y una de las 10 economías más grandes del mundo, proporcionará un impulso importante para expandir y fortalecer el CPTPP, cuyo tamaño se ha reducido debido a la retirada de Estados Unidos. Además, si Corea y el Reino Unido se unen, podría ser un factor para atraer la futura readhesión de Estados Unidos.

En el caso de Corea, la negociación de adhesión al CPTPP tiene, en última instancia, el significado de una negociación de TLC entre Corea y Japón. Esto se debe a que Corea ya tiene TLC bilaterales con nueve países miembros. Los mayores obstáculos en las negociaciones entre Corea y Japón son los automóviles de pasajeros terminados, algunas maquinarias y la industria de materiales, componentes y equipos. Si observamos los anexos bilaterales de concesiones entre Corea y Japón del Acuerdo Integral de Asociación Económica Regional (RCEP) firmado el año pasado, podemos ver que sectores como la automoción y la maquinaria se excluyeron como artículos sensibles, y la liberalización fue de bajo nivel, con el 83% de los artículos sujetos a reducción arancelaria entre ambos países y menos de la mitad de los productos pesqueros abiertos. Por lo tanto, las futuras negociaciones CPTPP entre Corea y Japón serán negociaciones de alta dificultad que elevarán significativamente el nivel de liberalización. El próximo gobierno debe tomar una decisión magnánima, considerando de manera integral el desarrollo general de la economía coreana, la mejora de las relaciones entre Corea y Japón y el aumento del papel internacional de Corea, más allá del cálculo de ganancias y pérdidas económicas bilaterales limitadas entre Corea y Japón.

La participación en el Quad Plus también será un importante punto de inflexión en la cooperación entre Corea y Japón. Originalmente, el Quad se desarrolló para contener a China, pero a medida que la agenda de cooperación no militar se amplió, el elemento de contención de China se debilitó y se enfatizó el aspecto de la cooperación regional funcional. Un ejemplo reciente es la promoción del Quad Plus mediante la creación de grupos de trabajo en las áreas de distribución de vacunas contra el COVID-19, energía limpia y tecnología avanzada en la reciente cumbre del Quad. Dado que tanto Corea como Japón ocupan posiciones clave en la cadena de suministro global en los campos de la tecnología avanzada y la energía limpia, la participación de Corea es un camino de 'ganar-ganar' para ambos países. Si Corea puede participar en el Quad Plus caso por caso y, en última instancia, ayudar a la transformación funcional del Quad de una manera que también beneficie a China, esto, en consecuencia, contribuirá en gran medida a mejorar las relaciones entre Corea y Japón.

3. Base doméstica de la política hacia Japón

El próximo gobierno debe adherirse a un principio de cierto desacoplamiento con la política interna al implementar las políticas hacia Japón mencionadas anteriormente. Dado que el nacionalismo antijaponés se ha elevado en la sociedad coreana durante los últimos años, existe una gran tentación política de estimularlo. El liderazgo político que persigue los intereses nacionales a largo plazo es más importante que el apoyo político temporal obtenido al estimular los sentimientos antijaponeses.

El éxito o fracaso de este liderazgo presidencial está relacionado con la condición institucional de desvincular la política pública del liderazgo de la Casa Azul. Cuando la Casa Azul lidera la política hacia Japón, es inevitable que se vea influenciada por la política y la opinión pública debido a la naturaleza de la organización. La Casa Azul es inherentemente una organización sensible a la popularidad pública y al apoyo político del presidente. Por lo tanto, las políticas lideradas por la Casa Azul tienen una alta probabilidad de aprovechar o fomentar los sentimientos antijaponeses. Otro inconveniente de la política liderada por la Casa Azul es que fomenta el secretismo y debilita la rendición de cuentas. El poder de la Casa Azul, en lugar de derivar de las instituciones, depende de la confianza personal del presidente, por lo que es intrínsecamente arbitrario, cerrado y su responsabilidad no está clara. La negociación secreta sobre las mujeres de confort del gobierno de Park Geun-hye es un ejemplo típico. Las negociaciones secretas de alto nivel entre el Jefe de Gabinete de la Casa Azul y el Director de Seguridad Nacional de la Oficina del Primer Ministro de Japón se llevaron a cabo sin una consulta adecuada con las partes interesadas nacionales (las víctimas), lo que resultó en la oposición pública. Finalmente, cuanto más se concentra el poder en la Casa Azul, mayores son los costos de la inacción. Un ejemplo cercano es la falta de una respuesta responsable del gobierno coreano después de la revisión del acuerdo sobre las mujeres de confort y la disolución de la Fundación de Reconciliación y Sanación, y después del fallo de la Corte Suprema sobre la movilización forzada. En el futuro, la política hacia Japón requerirá complementos institucionales para otorgar autonomía y liderazgo en las negociaciones al ministerio de asuntos exteriores responsable de la política, al tiempo que se fortalece la comunicación y la coordinación con los ministerios relacionados. Especialmente en el caso de cuestiones históricas, es necesario establecer un comité civil que incluya a expertos civiles y organizaciones cívicas para recopilar opiniones de manera amplia, dialogar y preparar soluciones a mediano y largo plazo, lo que aliviará la carga del gobierno y, al mismo tiempo, garantizará la legitimidad de la política y la capacidad de negociación con Japón.

Finalmente, se debe promover activamente y de manera sistemática la diplomacia pública hacia Japón. A nivel público, se debe apoyar activamente el intercambio cultural y turístico. La encuesta de opinión pública EAI-Genron NPO muestra que cuanto más se visita el país del otro o más familiarizado se está con su cultura, mejor impresión se tiene del otro país. El apoyo al intercambio a nivel de intelectuales también es importante. Se deben hacer esfuerzos serios para construir la confianza mutua y ampliar la comprensión y empatía pública acumulando experiencias de diálogo histórico y desarrollo conjunto de la historia entre expertos civiles. En estos espacios, ambos países podrán liberarse de la actitud de ver la historia de manera excesivamente egocéntrica, o de la visión estrecha de entender al otro país únicamente a través de los asuntos relacionados con su propio país, y podrán crear una oportunidad para mirar al otro país desde diversas perspectivas y construir identidades complejas para coexistir. ■

[1] Son Yeol, “La relación Corea-Japón en crisis vista a través de encuestas de opinión: el público quiere un cambio” EAI Issue Briefing (22/10/2020).

[2]Maeil Business Newspaper, “El déficit comercial con Japón vuelve a aumentar drásticamente, la dependencia de Japón ha crecido.” (22/08/2020).

[3] Ha Young-sun, Son Yeol, “Competencia EE.UU.-China 2050: Ampliación del conflicto y vías de compromiso,” EAI Special Report (12/06/2021).

[4] “Presidente Moon, acuerdo sobre mujeres de confort con defectos graves... el problema no se ha resuelto,” Yonhap News (28/12/2017).

[5] Son Yeol, “La política internacional del acuerdo sobre mujeres de confort: el nexo identidad-seguridad-economía y la diplomacia del gobierno de Park Geun-hye hacia Japón,” Revista Internacional de Política Vol. 58 No. 2 (2018).

[6] Shim Gyu-seon. 2021. 『El movimiento de las mujeres de confort, del santuario a la plaza』. Nanam.

■ Autor: Son Yeol_ Director de EAI, Profesor de la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad de Yonsei. Doctorado en Ciencias Políticas por la Universidad de Chicago. Ha sido Director de la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad de Yonsei y Jefe del Departamento de Estudios Internacionales Underwood, Director del Instituto de Investigación para el Desarrollo Sostenible y Director del Instituto de Investigación de Estudios Internacionales, entre otros. Ha sido Profesor Visitante Especial en la Universidad de Tokio, y académico visitante en la Universidad de Carolina del Norte (Chapel Hill) y la Universidad de California (Berkeley). Ha presidido la Asociación Coreana de Política Internacional (2019) y la Asociación de Estudios Japoneses Contemporáneos (2012). Ha sido becario senior de Fulbright, MacArthur, la Fundación Japón y el Instituto de Investigación Avanzada de la Universidad de Waseda, y ha servido como asesor del Ministerio de Asuntos Exteriores, el Instituto Nacional de Diplomacia, la Fundación Histórica de Asia Oriental y la Fundación Coreana para el Intercambio Internacional, y miembro experto del Comité para la Era de Asia Oriental, y actualmente es miembro de la autoevaluación del Ministerio de Asuntos Exteriores. Su campo de especialización incluye la diplomacia japonesa, la economía política internacional, la política internacional de Asia Oriental y la diplomacia pública. Sus obras recientes incluyen Japan and Asia's Contested Order (2019, con T. J. Pempel), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, con Jan Melissen), “South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review (2019), 32, 6, y 『Corea como potencia intermedia』(2017, coeditado).

■ Coordinación y Edición: Baek Jin-kyung Jefe de Investigación de EAI

    Contacto: 02 2277 1683 (ext. 209) | j.baek@eai.or.kr