[EAIワーキングペーパー] 2022 EAI新政府外交政策提言シリーズ④_対北政策：北朝鮮の非核化と21世紀の生存繁栄のための新構想

【編集者注】

本ワーキングペーパーにおいて、キム・ビョンヨン（ソウル大学教授）とハ・ヨウソン（東アジア研究院理事長、ソウル大学名誉教授）は、次期政府の任期中に北朝鮮の非核化の成否が決まる可能性が非常に高く、北朝鮮と朝鮮半島の変動性が増大すると強調しています。著者らは、このような環境下で新政府が推進すべき北朝鮮の核および対北政策を提言します。まず、対北4大複合戦略（制裁、抑止、関与、自律的変化）を複合的に推進する北朝鮮非核化の新構想と、北朝鮮の生存繁栄の新構想を策定する必要があると主張しています。さらに、新対北政策のための制度的改善も行われるべきだと付け加えています。

対中3大政策課題

1. 制裁、抑止、関与、自律的変化を複合的に推進する北朝鮮非核化の新構想を策定する必要がある。特に韓国、米国をはじめとする関係当事国は、北朝鮮の非核化実行段階に応じて、北朝鮮の体制保障、制裁解除、経済発展のための措置を並行して推進しなければならない。

2. 完全非核化後の北朝鮮の21世紀生存繁栄の新構想を提示しなければならない。特に、北朝鮮の技術開発、高度人材育成、国際金融機関への加盟を支援するだけでなく、韓国の有形・無形のインフラを北朝鮮に提供することで、北朝鮮経済の飛躍を助けなければならない。そして、第4次産業を含む南北経済の分業と統合を念頭に置いた未来志向的な対北政策を推進しなければならない。

3. 新対北政策を効率的に推進するため、関連省庁の長官および実務者レベルの常設ネットワーク組織を運営し、省庁間のコミュニケーションと調整を強化しなければならない。同時に、国家安全保障会議は、新対北政策を複合的に推進できるよう制度的に補完しなければならない。

I. 序論

北朝鮮の非核化と望ましい南北関係の形成は、新政府の外交政策においても最優先事項となるだろう。北朝鮮問題は、韓国のアイデンティティおよび朝鮮民族の歴史と不可分な関係にあり、安保、政治、社会、外交、経済など、ほぼ全ての分野と繋がっているからである。特に、北朝鮮の非核化に失敗した場合、韓国が負担する有形・無形のコストは非常に大きくなるだろう。

新政府の任期中に、北朝鮮と朝鮮半島の変動性は以前よりもはるかに高まる見通しである。まず、非核化の成否が決まる可能性が大きい。もし北朝鮮が実質的な核保有国となれば、以前よりも強硬な対南政策を打ち出す可能性もある。逆に、経済開発のために、より柔軟な対南政策を駆使する可能性もある。あるいは、制裁とコロナ事態にもかかわらず、自力更生を掲げて国内結束を図ろうとし、かえって政権の危機を招く可能性も存在する。さらに、米中対立の深化は、北朝鮮問題を一層複雑にする見通しである。米中が異なる戦略的立場から北朝鮮問題にアプローチする場合、北朝鮮の非核化と南北関係の発展はより困難になるだろう。特に、米中対立の様相が軍事的・外交的領域に限定されず、技術・企業・経済・保健領域にまで拡大するにつれて、北朝鮮問題の波及効果は韓国の安保・同盟・外交・経済にまで広がる可能性がある。

本稿の目的は、新政府が実行すべき北朝鮮の核および対北政策を提言することである。本稿ではまず、新政府が直面する政策環境を概観した後、文在寅（ムン・ジェイン）政権の北朝鮮の核および対北政策を評価する。次に、北朝鮮の経済政策としての自力更生の有効性を検討し、米中および北中関係が北朝鮮経済に及ぼす影響を論じる。その後、新政府が避けるべき政策を紹介し、北朝鮮の非核化と生存繁栄を促進するための対北政策の新構想を提言する。

II. 新たな政策環境

2022年の新政府の北朝鮮の核および対北政策は、特に新たに直面する二つの変化に注目して推進する必要がある。第一に、朝鮮半島を取り巻く国際環境の急速な変化である。去る4月のアラスカ会談が示すように、米国と中国は、伝統的な外交・安保の舞台だけでなく、経済、技術、文化、生態という6つの複合舞台で競争、対立、協力関係を展開している。特に米中対立は、貿易から先端技術にまで拡大している。米国のバイデン政権は、半導体、宇宙産業などの先端技術において中国を排除した地球サプライチェーンの構築を推進している。同時に、民主主義と人権、自由を旗印に中国を圧迫する規範の対決も展開されている。このように、今や外交と安保、経済、そして技術と規範が相互に連結された構造へと世界秩序は変化した。去る5月に開催された米韓首脳会談も、北朝鮮と安保に関する内容だけでなく、技術、科学、環境、民主主義などを共に取り上げ、こうした変化を確認している。第二に、新政府の5年間で、北朝鮮の非核化の成功と失敗が分かれる可能性が大きい。この結果によって、新政府は安保と外交、そして対北政策に関して、非常に重要で困難な決定を下さなければならない。特に、米中対立の複合秩序において、新政府の対北政策は、韓国の安保だけでなく経済にも大きな影響を及ぼすだろう。核武力と経済発展を同時に推進しようとする北朝鮮の生存戦略も、一層大きな困難に直面すると予想されるため、それによる変動性も考慮しなければならない。

北朝鮮は深刻な経済難に陥っている。対北制裁により、2017年から2019年にかけて北朝鮮経済は大きな打撃を受けたものと判断される。さらに、2020年にはコロナ事態による貿易封鎖と市場活動制限措置により、経済活動は一層萎縮し、現在までこの状況は続いている。金正恩（キム・ジョンウン）委員長も、今年の4月初旬に開かれた細胞書記大会で「苦難の行軍」に言及するなど、経済危機を認めている。特に、輸出と外貨稼ぎが大幅に減少し、北朝鮮政府が利用できる外貨準備高が今後数年内に枯渇する可能性がある。さらに、経済難により、北朝鮮住民だけでなく、官僚や権力層の不満が蓄積される可能性があり、これは北朝鮮政権にとって深刻な政治的負担となるだろう。もし北朝鮮政権が、政府部門の外貨枯渇を防ぐために、民間部門の外貨を強制的に、あるいは半強制的に吸収しようとするならば、民心の離反が発生する可能性もある。

今後の非核化の様相は、北朝鮮の内部状況と政策だけでなく、米中関係によっても左右されるだろう。もし米中関係が対立関係を続けるならば、中国の視点から見た北朝鮮の戦略的価値は増大する。すなわち、中国は米国を圧迫したり、対米交渉カードとして北朝鮮問題を利用したりする可能性が高まる。これは中国の対北支援の増加につながり、北朝鮮の対米交渉力を高める可能性がある。一方、米中関係が全体的に改善されるか、あるいは北朝鮮の核問題に関して米中が協力するならば、中国は対北制裁にさらに積極的に乗り出すだろう。その結果、北朝鮮の経済状況はさらに深刻化するだろうが、非核化の可能性は高まるだろう。

以上のように、次期政府が直面する政策環境は複雑かつ多層的である。北朝鮮の選択と内部変化、そして米中関係が複合的に絡み合っている。さらに、北朝鮮内部の緊張と米中対立がもたらす力学により、次期政府の任期中、現在のような状況が継続する可能性は限定的である。したがって、次期政府は、こうした要因の組み合わせによって多様な状況が展開されることを予想し、それぞれのシナリオに対して効果的かつ複合的な対応策を準備する必要がある。

III. 文在寅（ムン・ジェイン）政権の対北政策評価

2017年上半期に発足した文在寅政権は、北朝鮮の非核化という喫緊の課題に取り組まなければならなかった。しかし、政策の余地は広くなかった。何よりも、強力な国連対北制裁と米国独自の制裁が非核化の手段として機能していた。このような環境下で、文在寅政権は、韓米および南北関係の好循環が朝鮮半島の平和に貢献するという判断から、まず南北関係の改善に努めた。その結果、3回の南北首脳会談と2回の米朝首脳会談が開催された。しかし、北朝鮮の非核化の成果を収めることには失敗した。さらに、文在寅政権の期待とは異なり、北朝鮮は憲法や第8回党大会などで核保有を明確にしたと同時に、核とミサイルの高度化を継続的に推進している。

文在寅政権は、北朝鮮の核保有意思を過小評価した。しかし、文在寅政権の対北特使は、2018年3月に平壌を訪問した際、金正恩委員長の「北朝鮮に対する軍事的脅威が解消され、北朝鮮の体制安全が保障されるならば、核を保有する理由はない」という発言を過度に楽観的に解釈した。金正恩委員長は、制裁解除と体制保障のために核凍結レベルの部分的非核化を議論したが、核能力の完全な非核化という戦略的決断を下したわけではなかった。それにもかかわらず、北朝鮮に対する理解が不足していた米国のドナルド・トランプ大統領は、韓国特使との面談で金正恩委員長に会うという決定を即座に下した。このような展開は、北朝鮮の挑発を抑制し、一時的であれ平和な雰囲気を作り出すことに貢献したが、非核化の実質的な進展にはむしろ害となった。米朝関係が急速に好転することを懸念した中国が、制裁緩和に乗り出したからである。中国が2017年下半期に実行していたレベルの制裁がさらに継続されていれば、北朝鮮の非核化を推進できたはずだが、南北および米朝交渉が早すぎた上に、韓国と米国の政策決定者は、それによる中朝の接近と制裁緩和の力学を理解していなかった。

文在寅政権は、非核化の鍵を南北関係の改善にあると信じ、それに没頭した。国際関係の複雑性と力学、そして非核化の手段とその効果を深く検討することなく、非核化の主要手段である制裁をまず緩和して北朝鮮を説得すべきだという主張まで出た。これにより、韓米の協調に亀裂の兆候が見られ、韓国国内の対立が増幅された点は否定できない。また、北朝鮮の非核化のために緊密に協力すべき日本との関係が悪化したことや、北朝鮮問題に関して中国の協力を得られるという過度な期待は、文在寅政権の政策効果を低下させる要因となった。

IV. 北朝鮮の自力更生試みの評価

対北制裁が本格化すると、北朝鮮は自力更生を強調し始めた。特に、ハノイ会談が決裂した後には、自力更生政策を本格化した。しかし、自力更生の試みは成功しにくい。何よりも、北朝鮮経済が対外要因に大きく依存する構造へと変化したからである。市場化と対外貿易は、1990年代後半の苦難の行軍から北朝鮮経済を回復させた主な理由である。特に、外国との貿易を通じて、北朝鮮企業は必要な原材料や機械設備、部品、そして石油を輸入することができた。そして、鉱物、衣類、魚介類などを輸出し、労働者をロシア、中国、中東などに派遣することで外貨を調達することができた。これを反映して、2014年の北朝鮮の貿易依存度は52%に達しており、これは同年の世界平均貿易依存度60%とわずか8パーセントポイントの差しかなかった。これに加えて、中朝間の密貿易を合算すると、制裁以前の北朝鮮の貿易依存度は世界平均よりも高かったと言っても過言ではない。

貿易の増加は、産業と市場活動に肯定的な波及効果をもたらした。中央計画経済の慢性的な問題であったサプライチェーンの断絶がある程度埋められ、産業生産が増加し、輸出関連企業の生産活動も活発になった。そして、消費財を輸入できるようになったことで、北朝鮮国内の市場供給が増加した。同時に、貿易と外貨稼ぎの所得が国内に流入することで、市場の需要も増加した。これは市場取引の増加、そして北朝鮮家計所得の上昇につながった。このように、北朝鮮経済回復の原動力であった貿易なしに、経済が自力更生する可能性は希薄である。

北朝鮮の自力更生の試みは、早期の核軍縮交渉を開始するための対米圧力と解釈できる。北朝鮮経済は、制裁とコロナ事態にもかかわらず、堅調に持ちこたえられるというシグナルを送ることで、非核化交渉で優位に立とうとする試みである。さらに、この交渉で北朝鮮は、実質的な核保有国として認められると同時に、一部の核を放棄する代償として既存の制裁を解除してもらおうという意図が含まれている可能性がある。

V. 米中、北中関係と北朝鮮経済

コロナ事態が終息し、中朝間の交流が再開されれば、北朝鮮経済は回復するという見方もある。自力更生は、それまで持ちこたえようとする意志の表れという意味である。この可能性は、コロナ事態の持続期間だけでなく、米中関係にも影響を受けるだろう。もし米中関係が現在よりもさらに悪化するならば、中国は北朝鮮を利用して米国を圧迫しようとする可能性がある。中国は対北支援を増加させることで、経済が一部でも回復するのを助け、それに後押しされて北朝鮮政権が核・ミサイル高度化を続けるならば、米国は北朝鮮問題解決のためにも中国に協力するだろうという期待からである。しかし、この戦略は逆効果を招く可能性がある。米国は、中国の協力を求めるよりも、中国企業や機関に対して第三国制裁（secondary boycotts）を科す可能性が存在する。これは、中国の対北支援を少なくとも部分的に制約する要因となるだけでなく、米中関係をさらに悪化させるだろう。したがって、米中関係が取り返しのつかないほど悪化した場合でなければ、コロナ事態が終息しても、中国の制裁違反と対北支援が以前より急増する可能性は高くない。

コロナ事態直前の2019年の状況に戻れたとしても、北朝鮮経済が正常化することは難しい。経済が成長するためには、資本装備品や部品、エネルギーの輸入が円滑に行われなければならないが、これは制裁の制約を受ける。輸入が可能だとしても、制裁が輸出と外貨稼ぎを困難にしているため、貿易赤字が増加することは避けられない。一時的には、既存の外貨準備高を動員してこの赤字を埋めることができるが、いつか外貨準備高が底をつきれば、経済危機は顕在化する。このように、北朝鮮の経済問題は構造的である。この意味で、「制裁は北朝鮮経済を鳥かごに閉じ込めた」と言える。

米国の対北政策レビューの結果も、こうした現実認識に基づいたものと評価される。ジェン・サキ米大統領報道官によると、バイデン政権の対北政策は「調整された実用主義的アプローチ」（Calibrated pragmatic approach）と要約される。バイデン政権は、持続的な北朝鮮の核能力の高度化を早期に阻止するため、まず核凍結を完全非核化への中間段階と見なす実用主義的アプローチを採用した。しかし、米国は、北朝鮮が要求する信頼醸成、核凍結、完全非核化という新たな計算式をそのまま受け入れず、三段階で北朝鮮の完全非核化の真誠さを十分に検証できるよう、徹底的に調整されたアプローチを強調している。したがって、オバマ政権の戦略的忍耐（strategic patience）とトランプ政権初期のグランドバーゲン（grand bargain）の間にバイデン政権の政策を位置づけることは妥当であり、不可避な決定である。しかし、全文が公開されていないバイデン政権の対北政策案は、二つの難しい宿題を解決しなければならない。第一に、完全非核化に至る中間段階として核凍結を一次交渉課題としたとしても、米国、中国、北朝鮮、そして韓国のそれぞれ異なる並行推進案を単一化できなければならない。第二に、核凍結を超えて完全非核化に至るためには、完全非核化と完全体制保障の真誠さに対する双方の信頼を効果的に構築できなければならない。

VI. 新政府が避けるべき落とし穴

新政府は、北朝鮮問題の複雑性を理解しなければならない。政策環境は多層的かつ複合的であるのに対し、文在寅政権のように対北政策が単層的、単純である場合、政策の実効性は急減し、政策コストは急増する。すなわち、新政府は、一つの「黄金の弾丸」（golden bullet）ですべての問題を解決できるという素朴な考え方から脱却しなければならない。こうした単層的単純思考の代表的な事例が民族自主論である。この基調に従って南北関係を優先し、北朝鮮と友好的な関係を維持することが最も重要な政策目標となる場合、北朝鮮の非核化はさらに困難になる。制裁協力が崩壊してその効果が減少するだけでなく、韓国の政策を北朝鮮が逆に利用しようとする際に、それを阻止する適切な手段がない。そして、韓米同盟にも否定的な影響を与え、朝鮮半島の安定と平和を阻害し、米中対立が激化した国際環境において、韓国企業の技術開発と競争力、そしてマクロ経済にも悪影響を及ぼす可能性がある。

韓国の核武装論も避けるべき落とし穴である。外交手段の拡大や核による相互抑止という狭い視点から見れば、北朝鮮の核に対抗して韓国も核武装すべきだという主張が出てくる可能性がある。しかし、総合的な視点から予備的妥当性検査を行えば、韓国の核武装は国家利益に致命的な被害を与える可能性が大きい。生存を確保するために開発した北朝鮮の核兵器が、逆説的に彼らの生存を脅かすように、韓国の核兵器開発も同様の可能性が高い。既に1970年代に経験したように、韓国の核兵器開発は、必然的に経済的、技術的、そして安保的な制裁に直面することになるだろう。同時に、朝鮮半島だけでなく、東アジアの核武装という否定的な波及効果をもたらすだろう。特に、核武装論は対北制裁の正当性を否定するため、現在機能している対北制裁の効果を低下させる。したがって、北朝鮮の戦術核能力の高度化に対する韓国の対応策は、核武装論ではなく、朝鮮半島に非核平和体制が定着するまで、通常兵器による抑止力の強化と、米国の核の傘の共有という複合的な代替案にある。

南北経済協力も万能の宝剣ではない。これまで保守政権も進歩政権も、経済協力を北朝鮮を動かす最も重要なてこだと認識してきた。しかし、経済協力が意図した成果を出すためには、二つのうち少なくとも一つの条件を満たす必要がある。第一に、北朝鮮の改革・開放の意志である。もし北朝鮮政権が改革・開放を望まないならば、彼らが望む経済協力は、観光事業のように外貨収入や産業発展には寄与するが、体制変化には影響を与えない事業に限定されるだろう。しかし、このような種類の経済協力は、かえって北朝鮮の非核化や改革・開放の可能性を低下させる可能性がある。第二に、経済協力が精巧に設計・実行されなければならない。全ての経済協力が韓国経済に役立つわけではなく、一部の経済協力は北朝鮮の望ましい変化を阻害することもある。したがって、全ての経済協力を同一視するのではなく、個々の経済協力の長所と短所を綿密に把握し、北朝鮮経済の発展と非核化に寄与するように推進しなければならない。こうした条件を満たすことが困難な経済協力は、対北政策の一つの軸としての意味は持つが、それ以上の効果を期待するのは難しい。

VII. 北朝鮮非核化のための新構想

一部では、北朝鮮の非核化は不可能であり、韓国はこれを既成事実として認め、対応策を模索すべきだと主張している。しかし、これは早計な判断である。北朝鮮は経済難により、「現状維持」（status quo）政策を長く続けることは難しい。これは、北朝鮮が非核化交渉に出てくるか、あるいは激しい挑発で局面転換を図るかのいずれかを選択する可能性が大きいことを意味する。したがって、北朝鮮非核化の機会は依然として開かれている。これに伴い、新政府の北朝鮮非核化構想は、以下の四点に注目する必要がある。

第一に、北朝鮮非核化のための実効的かつ平和的な手段として、経済制裁は核心的に重要であるため、国際的な対北制裁協力に積極的に参加しなければならない。[1]制裁を通じて核開発・保有の機会費用を最大化すると同時に、核を放棄した場合に得られる期待収益を最大化して北朝鮮に提示する案以外に、平和的な方法は現時点では見出しにくい。そのため、制裁無用論や制裁万能論ではなく、制裁有用論の視点から非核化にアプローチする必要がある。まず、制裁無用論は事実に近い誤りである。北朝鮮自身が制裁の衝撃を認めているだけでなく、それに関する実証的な証拠も豊富である。具体的な例として、ハノイ会談で北朝鮮は重要な制裁解除と部分的非核化の交換を望んだ。これは、制裁の実効性が高まるほど、達成可能な非核化のレベルも上昇することを示唆している。しかし、制裁だけで我々が望むレベルの非核化を達成することは難しいことも認識する必要がある。したがって、制裁の効果は高めつつも、制裁だけで達成できる非核化のレベルについては現実的である必要がある。同時に、限界状況に直面した北朝鮮の脆弱層のための人道的支援は、制裁の意図しない副作用を軽減できるだけでなく、人権保護の観点からも望ましい。

第二に、非核化における中国の役割を認め、中国を牽引する方法を米国と共に模索しなければならない。まず、米国が対中戦略を推進する過程で、北朝鮮非核化のために中国と協力する 방안を 마련해야 한다.具体的には、中国の「双軌並行」非核化方式と米国の「核申告・査察後の段階的非核化方式」との接点を見つけなければならない。このため、韓米両国は、非核化の開始可能性は高めつつ、中途失敗の確率を減らす最適な 방안を検討しなければならない。一例として、完全な非核化の定義とロードマップに北朝鮮が同意し、真誠さを示した場合、米国と中国がすべきことを段階別に並行実行し、非核化の入り口ではなく適切な段階で核申告、検証及び査察を進める 방안を考慮することができる。また、非核化後の北朝鮮に関する中国の懸念を払拭する 방안を朝鮮半島の平和体制に盛り込むことができる。一方、韓国は中国と協力できる多様な空間を 마련する必要がある。東アジア防疫保健共同体のような多国間共同体の試み、中国の東北3省を結ぶ東アジアインフラ建設とそれのための多国間経済協力などがその例となり得る。また、北朝鮮の経済開発プロジェクトのための4者あるいは6者協議体を2トラックや1.5トラックで構成し、中国が参加する 방안も考慮する必要がある。

第三に、米国と共に北朝鮮非核化のためのロードマップを作成しなければならない。そのロードマップには、制裁と関与の順次および非核化段階に合わせた関与の具体的な内容が含まれていなければならない。また、関与政策を朝鮮半島平和体制樹立と経済開発支援に大きく分け、それぞれの詳細な政策メニューを作成しなければならない。そして、制裁解除または緩和に伴い、平和体制樹立のための段階的 방안及び北朝鮮経済発展のための支援が、一つのパッケージとして北朝鮮に提案される必要がある。これにより、米国と北朝鮮、そして韓国と北朝鮮の間で信頼を築かなければならないだろう。制裁解除と関連しては、最も後に採択された制裁から解除する 방안、制裁対象の部門別に解除する 방안、あるいは新たなプロジェクトを作成して解除する 방안などが考慮され得るだろう。韓米は、北朝鮮の永続的な非核化に貢献できるよう、制裁解除と関与の具体的な順次と内容を設計する必要がある。もし制裁解除の方法と順序、そして関与の内容が誤っていれば、追加的な非核化の動力を失いかねないため、これに関する専門的かつ綿密な検討が必要である。

第四に、完全非核化後の北朝鮮の生存繁栄のための構想が必要である。このため、南北経済の分業と共生、そして統合を目標とした発展戦略を策定しなければならない。これには、高度人材育成を含む北朝鮮の人材資本向上、技術のアップグレード、韓国が保有する有形・無形のインフラ提供と、北朝鮮の国際金融機関への加盟が必須的に含まれなければならない。

第五に、北朝鮮の非核化のためには、制裁、抑止、関与の努力が必須的に重要であるが、最終的に重要なのは、共同進化的な視点から、北朝鮮自身が現在の19世紀的な地平ではなく、21世紀の新たな地平に立ち、新たな生存繁栄構想を 마련できるよう支援することである。このため、何よりも重要なのは北朝鮮の情報化である。北朝鮮が21世紀のアジア太平洋秩序の新たな主人公となるためには、21世紀的な核心国家利益を正確に計算できるようにする情報化が不可欠である。情報化は、北朝鮮の統計構築、知識獲得、能力構築を包括する。したがって、韓国の対北政策が北朝鮮の情報化に貢献できるよう、その方法を模索しなければならない。このため、北朝鮮の官僚や専門家の教育、および他国との学術交流を支援する 방안も考慮する必要がある。

VIII. 非核化された北朝鮮の生存繁栄の新構想

新政府の対北政策は、北朝鮮非核化の新構想と共に、北朝鮮の生存繁栄の新構想が必要である。新構想のための最善のシナリオは、北朝鮮が核とミサイルを放棄し、市場経済体制へ移行する場合である。最悪のシナリオは、非核化と体制移行の双方を拒否する場合である。第三のシナリオは、この二つのうち一つを推進する場合である。そして、可能性は低いが、北朝鮮体制が急変事態を迎える場合も想定できる。こうした多様な場合に備えた政策を 마련しなければならない。

最善のシナリオでは、北朝鮮の非核化と共に、朝鮮半島の平和体制が確立され、米朝間の正常な外交関係が樹立される可能性が大きい。この時、関与政策の核心は、北朝鮮の経済開発と南北経済の相乗効果の創出である。このため、韓国は経済開発に必要な各種技術支援と、北朝鮮の人材資本向上に向けた関与、そして北朝鮮の国際金融機関への加盟を支援する努力が必要である。また、韓国が保有する有形・無形のインフラを北朝鮮に提供することで、北朝鮮経済のジャンプスタートに貢献するだけでなく、第4次産業を含む南北経済の分業と統合を念頭に置いた未来志向的な対北政策を 마련しなければならない。

最善のシナリオと共に、最悪のシナリオに対する備えも同時に準備しなければならない。この場合、韓国の安保上の脆弱性が大きく浮き彫りになり、軍事的抑止力確保に重点を置く政策が不可避となる。しかし、この場合でも、抑止力確保の複数の代替案を検討しつつ、その代替案が韓国企業と経済、そして政治と社会及び未来の南北関係、韓米同盟と韓中関係に及ぼす影響を複合的に考慮しなければならない。すなわち、軍事部門に限定された部分均衡アプローチではなく、韓国の現在と未来、そしてそれに伴う国際関係の波及効果まで考慮した一般均衡アプローチを取らなければならない。また、適切な経済的関与は、現在の北朝鮮に蔓延している市場化を促進し得るという点に注目する必要がある。

第三のシナリオでは、抑止と関与の組み合わせが必要である。北朝鮮が非核化せずに市場経済へ移行する場合、時間が経つにつれて核の効用は低下するだろう。この場合、新政府は韓国の軍事的抑止力増強と共に、北朝鮮の市場経済トラックでの経済発展を加速させるよう政策を設計しなければならない。逆に、北朝鮮が非核化はしたが、依然として社会主義を維持しようとする場合には、南北経済協力を通じて下からの経済変化を支援する 방안を模索することができる。同時に、北朝鮮の人権状況を改善できる実用的な関与政策を펴야 할 것이다。

北朝鮮の急変事態は、短期的に発生する可能性は小さいが、潜在的な爆発力は非常に大きい。特に、米中対立が悪化した状態で北朝鮮の急変事態が発生した場合、この事態がどのように展開し、どこまで影響を及ぼすか予測することは困難である。しかし、こうした事態の可能性を完全に排除できないため、それに対する準備が必要である。過去のドイツ統一や旧ソ連、東欧の体制移行の経験を振り返ると、準備なく迎えた統一と体制移行の衝撃は非常に大きかった。

IX. 新対北政策のための制度的改善

新政府の新たな対北政策構想は、空間的には、過去どの時よりも朝鮮半島の南北関係を超えて米中関係をはじめとする複合的な空間的分析力と想像力が必要である。また、外交、安保だけでなく、経済、技術、文化、生態の複合舞台で繰り広げられている。したがって、新政府は対北政策のガバナンスを改善しなければならない。北朝鮮の核および対北政策に関する各省庁間のコミュニケーションと調整を強化するだけでなく、これに関連する制度を変える努力が何よりも必要である。NSCには、新対北政策を複合的に推進できる制度的な補完が必要である。そして、こうした新対北構想を効率的に推進するためには、関連省庁の長官および実務者の常設ネットワーク組織も重要である。■

[1]ある討論者は、このアプローチと李明博（イ・ミョンバク）政権時代の「非核・開放・3000」政策との違いを質問した。その違いは以下の通りである。第一に、状況が変わったため、避けられない選択である。李明博政権時代には、北朝鮮の核保有が既成事実となる前であったため、他のアプローチを選択することも可能だった。しかし、北朝鮮が実質的な核を保有する現在では、これ以外にこれより良い代替案はない状況である（キム・ビョンヨン、2020）。第二に、制裁と圧力の成功確率が高まった。「非核・開放・3000」のように、韓国独自の制裁と圧力だけで北朝鮮の非核化を牽引することは、ほとんど不可能だった。しかし、現在は国連対北制裁という国際協力の枠組みの中で制裁が行われているため、このアプローチが機能する環境が 조성された。

■ 著者: キム・ビョンヨンソウル大学経済学部教授。オックスフォード大学経済学博士。英国エセックス大学、西江大学教授を歴任し、大韓民国学術院賞（2018）、ソウル大学学術研究賞（2018）、ニア財団研究賞（2019）、韓国経済学会青蘭賞（2005）、英国経済史学会T.S. Ashton Prizeを受賞した。代表的著書に『Unveiling the North Korean Economy』（Cambridge University Press, 2017）などがある。

■ 著者: ハ・ヨウソンEAI理事長、ソウル大学名誉教授。米国ワシントン大学（University of Washington）で国際政治学博士号を取得し、ソウル大学政治学科教授、米国プリンストン大学国際問題研究所招聘研究員、スウェーデン・ストックホルム国際平和研究所招聘研究員、ソウル大学国際問題研究所長、米国学研究所長、韓国平和学会会長、日韓新時代共同研究韓国側共同委員長、大統領国家安保諮問団、南北首脳会談準備委員会元老諮問会議委員などを歴任した。現在はEAI理事長およびソウル大学名誉教授として活動している。最近の著書および編著には、『愛の世界政治：戦争と平和』、『韓国外交史を正しく見る：伝統と近代』、『米中のアジア太平洋秩序建築競争』、『四行の国際政治：16-19世紀朝天・燕行録分析』などがあり、『朝鮮日報』と『中央日報』に「ハ・ヨウソンコラム」を7年間連載した。

■ 担当・編集: ペク・ジンギョン EAI研究室長

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