[EAI Working Paper] Serie de Recomendaciones de Política Exterior para el Nuevo Gobierno de EAI 2022 ④_Política hacia Corea del Norte: Una Nueva Concepción para la Desnuclearización de Corea del Norte y la Supervivencia y Prosperidad en el Siglo XXI

[Nota del editor]

En este documento de trabajo, Kim Byung-yeon, profesor de la Universidad Nacional de Seúl, y Ha Young-sun, presidente de la Junta Directiva del Instituto de Estudios de Asia Oriental (profesor emérito de la Universidad Nacional de Seúl), enfatizan que es muy probable que el éxito o fracaso de la desnuclearización de Corea del Norte se decida durante el mandato del próximo gobierno, y que la volatilidad de Corea del Norte y la península de Corea aumentará. Los autores proponen políticas sobre armas nucleares y hacia Corea del Norte que el nuevo gobierno debería perseguir en este entorno. Primero, argumentan que se debe preparar una nueva concepción para la desnuclearización de Corea del Norte, que promueva de manera integral una estrategia cuatripartita (sanciones, disuasión, compromiso, autodefensa), y una nueva concepción para la supervivencia y prosperidad de Corea del Norte. También añaden que se deben realizar mejoras institucionales para la nueva política hacia Corea del Norte.

Tres tareas políticas principales hacia China

1. Se debe preparar una nueva concepción para la desnuclearización de Corea del Norte que promueva de manera integral las sanciones, la disuasión, el compromiso y el cambio autónomo. En particular, las partes relevantes, incluidas Corea del Sur y Estados Unidos, deben promover simultáneamente medidas para la garantía del régimen norcoreano, el levantamiento de sanciones y el desarrollo económico, de acuerdo con las etapas de implementación de la desnuclearización de Corea del Norte.

2. Se debe presentar una nueva concepción para la supervivencia y prosperidad de una Corea del Norte completamente desnuclearizada en el siglo XXI. En particular, se debe ayudar al despegue económico de Corea del Norte apoyando el desarrollo tecnológico, la formación de personal de alto nivel y la adhesión a instituciones financieras internacionales de Corea del Norte, además de proporcionar la infraestructura tangible e intangible de Corea del Sur a Corea del Norte. Además, se debe perseguir una política hacia Corea del Norte orientada al futuro, teniendo en cuenta la división y la integración del trabajo económico entre Corea del Sur y Corea del Norte, incluida la Cuarta Revolución Industrial.

3. Para promover eficientemente la nueva política hacia Corea del Norte, se debe operar una red permanente a nivel de ministros y personal de trabajo de los ministerios relevantes para fortalecer la comunicación y coordinación interdepartamental. Al mismo tiempo, el Consejo de Seguridad Nacional debe ser complementado institucionalmente para poder promover de manera integral la nueva política hacia Corea del Norte.

I. Introducción

La desnuclearización de Corea del Norte y la formación de relaciones intercoreanas deseables ocuparán la más alta prioridad en la política exterior del nuevo gobierno. El problema de Corea del Norte está indisolublemente ligado a la identidad de Corea y a la historia del pueblo coreano, y está conectado con casi todos los campos, como la seguridad, la política, la sociedad, la diplomacia y la economía. En particular, el costo tangible e intangible que Corea del Sur tendría que pagar en caso de fracaso en la desnuclearización de Corea del Norte sería muy alto.

La volatilidad de Corea del Norte y la península de Corea durante el mandato del nuevo gobierno será significativamente mayor que antes. En primer lugar, es probable que se determine el éxito o fracaso de la desnuclearización. Si Corea del Norte se convierte en un país con armas nucleares de facto, podría implementar políticas más duras hacia Corea del Sur que antes. Por el contrario, podría emplear políticas más flexibles hacia Corea del Sur para el desarrollo económico. O existe la posibilidad de que intente fortalecer la cohesión interna bajo el lema de la autosuficiencia a pesar de las sanciones y la crisis del COVID-19, lo que podría llevar a una crisis del régimen. Además, la intensificación del conflicto entre Estados Unidos y China probablemente complicará aún más el problema de Corea del Norte. Si Estados Unidos y China abordan el problema de Corea del Norte desde diferentes posiciones estratégicas, la desnuclearización de Corea del Norte y el desarrollo de las relaciones intercoreanas se volverán más difíciles. En particular, dado que la naturaleza del conflicto entre Estados Unidos y China no se limita a los ámbitos militar y diplomático, sino que se extiende a los ámbitos de la tecnología, las empresas, la economía y la salud, el impacto del problema de Corea del Norte podría extenderse a la seguridad, la alianza, la diplomacia y la economía de Corea del Sur.

El propósito de este artículo es proponer políticas sobre armas nucleares y hacia Corea del Norte que el nuevo gobierno debería implementar. Este artículo primero examinará el entorno político al que se enfrentará el nuevo gobierno y luego evaluará las políticas sobre armas nucleares y hacia Corea del Norte del gobierno de Moon Jae-in. A continuación, se examinará la efectividad de la autosuficiencia como política económica de Corea del Norte y se discutirá el impacto de las relaciones entre Estados Unidos y China, y entre China y Corea del Norte, en la economía de Corea del Norte. Luego, se presentarán las políticas que el nuevo gobierno debe evitar y se propondrá una nueva concepción de la política hacia Corea del Norte para promover la desnuclearización de Corea del Norte y su supervivencia y prosperidad.

II. Nuevo Entorno Político

La política del nuevo gobierno en 2022 sobre armas nucleares y hacia Corea del Norte debe ser impulsada prestando especial atención a dos cambios que se experimentarán de manera única. En primer lugar, los rápidos cambios en el entorno internacional que rodean a la península de Corea. Como lo demostraron las conversaciones de Alaska en abril pasado, Estados Unidos y China están desarrollando relaciones de competencia, conflicto y cooperación no solo en el escenario tradicional de la diplomacia y la seguridad, sino también en un escenario complejo y cuádruple de economía, tecnología, cultura y ecología. En particular, el conflicto entre Estados Unidos y China se está expandiendo desde el comercio hasta las tecnologías de punta. La administración Biden de Estados Unidos está promoviendo la construcción de cadenas de suministro globales que excluyan a China en tecnologías de punta como semiconductores e industrias espaciales. Al mismo tiempo, se está librando una confrontación de normas que presiona a China bajo el estandarte de la democracia, los derechos humanos y la libertad. De esta manera, el orden mundial ha cambiado a una estructura donde la diplomacia, la seguridad, la economía, la tecnología y las normas están interconectadas. La cumbre entre Corea del Sur y Estados Unidos celebrada en mayo pasado también confirmó estos cambios al abordar no solo temas relacionados con la seguridad y Corea del Norte, sino también tecnología, ciencia, medio ambiente y democracia. En segundo lugar, es muy probable que el éxito o el fracaso de la desnuclearización de Corea del Norte se decida durante los cinco años del nuevo gobierno. Dependiendo de este resultado, el nuevo gobierno deberá tomar decisiones muy importantes y difíciles con respecto a la seguridad, la diplomacia y la política hacia Corea del Norte. En particular, en el orden complejo del conflicto entre Estados Unidos y China, la política del nuevo gobierno hacia Corea del Norte tendrá un impacto significativo no solo en la seguridad de Corea del Sur, sino también en su economía. También se debe considerar la volatilidad resultante, ya que se espera que la estrategia de supervivencia de Corea del Norte, que busca promover simultáneamente el poder nuclear y el desarrollo económico, enfrente dificultades aún mayores.

Corea del Norte se encuentra en una grave crisis económica. Se estima que la economía norcoreana se vio gravemente afectada por las sanciones entre 2017 y 2019. Además, en 2020, las actividades económicas se contrajeron aún más debido al bloqueo comercial y las medidas de restricción de actividades del mercado resultantes de la pandemia de COVID-19, y esta situación continúa hasta el presente. El líder Kim Jong-un también admitió la crisis económica al mencionar la 'marcha ardua' en la reunión de secretarios celulares celebrada a principios de abril. En particular, dado que las exportaciones y la obtención de divisas han disminuido drásticamente, existe la posibilidad de que las reservas de divisas disponibles para el gobierno norcoreano se agoten en los próximos años. Además, la crisis económica puede acumular insatisfacción entre los ciudadanos norcoreanos, así como entre los funcionarios y las élites de poder, lo que representará una carga política grave para el régimen norcoreano. Si el régimen norcoreano intenta absorber forzosamente o sem Forzosamente las divisas del sector privado para evitar el agotamiento de las divisas del sector gubernamental, podría producirse una alienación popular.

El futuro curso de la desnuclearización dependerá no solo de la situación interna y las políticas de Corea del Norte, sino también de las relaciones entre Estados Unidos y China. Si las relaciones entre Estados Unidos y China continúan siendo conflictivas, el valor estratégico de Corea del Norte desde la perspectiva de China aumentará. Es decir, es más probable que China utilice el problema de Corea del Norte como una palanca para presionar a Estados Unidos o para negociar con Estados Unidos. Esto puede conducir a un aumento del apoyo de China a Corea del Norte, lo que aumentará el poder de negociación de Corea del Norte con Estados Unidos. Por otro lado, si las relaciones entre Estados Unidos y China mejoran en general o si Estados Unidos y China cooperan en el problema de las armas nucleares de Corea del Norte, China se volverá más activa en la aplicación de sanciones a Corea del Norte. Como resultado, la situación económica de Corea del Norte empeorará, pero la posibilidad de desnuclearización aumentará.

Como se mencionó anteriormente, el entorno político al que se enfrentará el próximo gobierno es complejo y multifacético. Las elecciones de Corea del Norte, los cambios internos y las relaciones entre Estados Unidos y China están intrincadamente entrelazados. Además, debido a la dinámica provocada por la tensión interna de Corea del Norte y el conflicto entre Estados Unidos y China, es poco probable que el estado actual persista durante todo el mandato del próximo gobierno. Por lo tanto, el próximo gobierno necesita prepararse para respuestas efectivas e integrales para cada uno de los diversos escenarios que se desarrollarán según la combinación de estos factores.

III. Evaluación de la Política del Gobierno de Moon Jae-in hacia Corea del Norte

El gobierno de Moon Jae-in, que asumió el cargo en la primera mitad de 2017, tuvo que abordar la tarea apremiante de la desnuclearización de Corea del Norte. Sin embargo, el espacio para la política no era amplio. Sobre todo, las fuertes sanciones de la ONU contra Corea del Norte y las sanciones unilaterales de Estados Unidos estaban operando como medios para la desnuclearización. En este entorno, el gobierno de Moon Jae-in, creyendo que la relación virtuosa entre Corea del Sur y Estados Unidos y las relaciones intercoreanas contribuirían a la paz en la península de Corea, se esforzó primero por mejorar las relaciones intercoreanas. Como resultado, se celebraron tres cumbres intercoreanas y dos cumbres entre Estados Unidos y Corea del Norte. Sin embargo, fracasó en lograr avances en la desnuclearización de Corea del Norte. Es más, contrariamente a las expectativas del gobierno de Moon Jae-in, Corea del Norte ha aclarado explícitamente su posesión de armas nucleares en su constitución y en el 8º Congreso del Partido, y ha continuado mejorando sus armas nucleares y misiles.

El gobierno de Moon Jae-in subestimó la determinación de Corea del Norte de poseer armas nucleares. Sin embargo, el enviado especial del gobierno de Moon Jae-in a Corea del Norte interpretó demasiado optimista la declaración del líder Kim Jong-un durante su visita a Pyongyang en marzo de 2018, es decir, 'Si se eliminan las amenazas militares a Corea del Norte y se garantiza la seguridad del régimen norcoreano, no hay razón para poseer armas nucleares'. Kim Jong-un no tomó la decisión estratégica de desnuclearización completa, sino que discutió la desnuclearización parcial en forma de congelación nuclear para el levantamiento de sanciones y la garantía del régimen. A pesar de esto, el presidente de Estados Unidos, Donald Trump, que carecía de comprensión sobre Corea del Norte, tomó la decisión inmediata de reunirse con Kim Jong-un en una reunión con el enviado especial de Corea del Sur. Este giro contribuyó a controlar las provocaciones de Corea del Norte y a crear una atmósfera de paz temporal, pero en realidad perjudicó el progreso sustancial de la desnuclearización. Esto se debió a que China, preocupada por el rápido mejoramiento de las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte, intervino para aliviar las sanciones. Si las sanciones hubieran continuado al nivel implementado por China a fines de 2017, habrían impulsado la desnuclearización de Corea del Norte, pero las negociaciones intercoreanas y entre Estados Unidos y Corea del Norte se abrieron demasiado rápido, y los responsables políticos de Corea del Sur y Estados Unidos no comprendieron la dinámica resultante de la estrecha colaboración entre Corea del Norte y China y el alivio de las sanciones.

El gobierno de Moon Jae-in creyó que la clave de la desnuclearización era la mejora de las relaciones intercoreanas y se centró en ello. Sin una revisión profunda de la complejidad y la dinámica de las relaciones internacionales, así como de los medios y efectos de la desnuclearización, incluso surgieron argumentos de que las sanciones, el principal medio de desnuclearización, debían ser aliviadas primero para persuadir a Corea del Norte. Es innegable que esto provocó grietas en la cooperación entre Corea del Sur y Estados Unidos y amplificó los conflictos internos en Corea del Sur. Además, el deterioro de las relaciones con Japón, con quien se debería haber cooperado estrechamente para la desnuclearización de Corea del Norte, y la excesiva expectativa de que se podría obtener la cooperación de China en el tema de Corea del Norte, actuaron como factores que disminuyeron la efectividad de las políticas del gobierno de Moon Jae-in.

IV. Evaluación de los Intentos de Autosuficiencia de Corea del Norte

A medida que las sanciones contra Corea del Norte se intensificaron, Corea del Norte comenzó a enfatizar la autosuficiencia. En particular, después del fracaso de la cumbre de Hanoi, implementó plenamente la política de autosuficiencia. Sin embargo, los intentos de autosuficiencia son difíciles de tener éxito. Sobre todo, la economía norcoreana ha cambiado a una estructura que depende en gran medida de factores externos. La comercialización y el comercio exterior fueron las principales razones de la recuperación económica de Corea del Norte después de la 'marcha ardua' de mediados y finales de la década de 1990. En particular, a través del comercio con el extranjero, las empresas norcoreanas pudieron importar las materias primas, equipos y piezas necesarias, así como petróleo. Y pudieron obtener divisas exportando minerales, ropa, mariscos, etc., y enviando trabajadores a Rusia, China, Oriente Medio, etc. Reflejando esto, la dependencia comercial de Corea del Norte en 2014 alcanzó el 52%, solo 8 puntos porcentuales menos que el promedio mundial del 60% ese año. Si se agrega el comercio ilícito entre Corea del Norte y China, no es exagerado decir que la dependencia comercial de Corea del Norte antes de las sanciones era mayor que el promedio mundial.

El aumento del comercio tuvo efectos positivos en la industria y las actividades del mercado. Las brechas en la cadena de suministro, una dolencia crónica de la economía de planificación centralizada, se llenaron hasta cierto punto, lo que aumentó la producción industrial y la actividad productiva de las empresas relacionadas con la exportación. Y al poder importar bienes de consumo, aumentó la oferta en el mercado norcoreano. Al mismo tiempo, a medida que los ingresos del comercio y la obtención de divisas fluían hacia el interior, la demanda del mercado también aumentó. Esto condujo a un aumento de las transacciones del mercado y a un aumento de los ingresos de los hogares norcoreanos. Es poco probable que la economía se autosuficiente sin el comercio, que fue el motor de la recuperación económica de Corea del Norte.

Los intentos de autosuficiencia de Corea del Norte pueden interpretarse como un intento de presionar a Estados Unidos para abrir negociaciones de desarme nuclear en una etapa temprana. Es un intento de obtener una ventaja en las negociaciones de desnuclearización al enviar una señal de que la economía norcoreana puede resistir firmemente a pesar de las sanciones y la pandemia de COVID-19. Además, en estas negociaciones, Corea del Norte puede tener la intención de ser reconocida como un país con armas nucleares de facto y, al mismo tiempo, recibir el levantamiento de las sanciones existentes a cambio de renunciar a algunas de sus armas nucleares.

V. Relaciones entre Estados Unidos y China, y entre China y Corea del Norte, y la Economía Norcoreana

Existe la opinión de que la economía norcoreana se recuperará cuando se reanuden los intercambios entre Corea del Norte y China después de que termine la pandemia de COVID-19. En este sentido, la autosuficiencia se interpreta como un esfuerzo por resistir hasta entonces. Esta posibilidad dependerá no solo de la duración de la pandemia de COVID-19, sino también de las relaciones entre Estados Unidos y China. Si las relaciones entre Estados Unidos y China se deterioran aún más que en la actualidad, China podría intentar presionar a Estados Unidos utilizando a Corea del Norte. La expectativa es que China aumentará el apoyo a Corea del Norte, ayudando a que su economía se recupere, al menos parcialmente, y si el régimen norcoreano continúa mejorando sus armas nucleares y misiles con este impulso, Estados Unidos cooperará con China para resolver el problema de Corea del Norte. Sin embargo, esta estrategia puede ser contraproducente. Existe la posibilidad de que Estados Unidos imponga sanciones secundarias a empresas o instituciones chinas en lugar de buscar la cooperación de China. Esto no solo restringirá el apoyo de China a Corea del Norte, al menos parcialmente, sino que también deteriorará aún más las relaciones entre Estados Unidos y China. Por lo tanto, a menos que las relaciones entre Estados Unidos y China se hayan deteriorado irreversiblemente, es poco probable que las violaciones de sanciones y el apoyo a Corea del Norte por parte de China aumenten significativamente incluso después de que termine la pandemia de COVID-19.

Incluso si se regresa a la situación de 2019, justo antes de la pandemia de COVID-19, será difícil para la economía norcoreana normalizarse. Para que la economía crezca, la importación de equipos de capital, piezas y energía debe ser fluida, pero esto está sujeto a las restricciones de las sanciones. Incluso si se pueden realizar importaciones, el déficit comercial es inevitable porque las sanciones dificultan las exportaciones y la obtención de divisas. Si bien este déficit puede compensarse temporalmente utilizando las reservas de divisas existentes, la crisis económica se manifestará una vez que las reservas de divisas se agoten. De esta manera, el problema económico de Corea del Norte es estructural. En este sentido, "las sanciones han encerrado la economía norcoreana en una jaula".

Los resultados de la revisión de la política de Estados Unidos hacia Corea del Norte también se evalúan como basados en esta percepción de la realidad. Según la portavoz de la Casa Blanca, Jen Psaki, la política de la administración Biden hacia Corea del Norte se resume como un "enfoque pragmático calibrado" (Calibrated pragmatic approach). Para detener rápidamente la mejora continua de la capacidad nuclear de Corea del Norte, la administración Biden ha adoptado un enfoque pragmático que utiliza la congelación nuclear como un trampolín hacia la desnuclearización completa. Sin embargo, Estados Unidos no acepta la nueva aritmética de Corea del Norte de generación de confianza, congelación nuclear y desnuclearización completa, y enfatiza un enfoque rigurosamente coordinado que permita verificar de manera exhaustiva la sinceridad de la desnuclearización completa de Corea del Norte en las tres etapas. Por lo tanto, es apropiado e inevitable posicionar la política de la administración Biden entre la "paciencia estratégica" (strategic patience) de la administración Obama y el "gran acuerdo" (grand bargain) de la administración Trump. Sin embargo, el plan de política de la administración Biden, cuyo texto completo no se ha hecho público, debe resolver dos tareas difíciles. En primer lugar, incluso si la congelación nuclear se considera la primera tarea de negociación como un trampolín hacia la desnuclearización completa, se deben unificar los diversos enfoques de implementación paralela de Estados Unidos, China, Corea del Norte y Corea del Sur. En segundo lugar, para ir más allá de la congelación nuclear y lograr la desnuclearización completa, se debe construir de manera efectiva la confianza mutua en la sinceridad de la desnuclearización completa y la garantía completa del régimen.

VI. Trampas que el Nuevo Gobierno Debe Evitar

El nuevo gobierno debe comprender la complejidad del problema de Corea del Norte. Mientras que el entorno político es multifacético y complejo, si la política hacia Corea del Norte es de una sola capa y simple, como la del gobierno de Moon Jae-in, la efectividad de la política disminuirá drásticamente y el costo de la política aumentará drásticamente. Es decir, el nuevo gobierno debe abandonar la mentalidad simplista de que un "bala de plata" (golden bullet) puede resolver todos los problemas. Un ejemplo representativo de este pensamiento simple y de una sola capa es la teoría de la autodeterminación nacional. Si, siguiendo esta línea, se priorizan las relaciones intercoreanas y se mantiene una relación amistosa con Corea del Norte como el objetivo político más importante, la desnuclearización de Corea del Norte se volverá aún más difícil. No solo se socava la cooperación en materia de sanciones y su efectividad disminuye, sino que tampoco hay medios adecuados para evitar que Corea del Norte explote inversamente las políticas de Corea del Sur. Además, afecta negativamente a la alianza entre Corea del Sur y Estados Unidos, perjudicando la estabilidad y la paz en la península de Corea, y puede tener un impacto negativo en el desarrollo tecnológico y la competitividad de las empresas surcoreanas, así como en la macroeconomía en el entorno internacional de intensificación de la confrontación entre Estados Unidos y China.

La teoría del rearme nuclear de Corea del Sur también es una trampa que se debe evitar. Desde la perspectiva estrecha de expandir los medios diplomáticos o la disuasión mutua nuclear, se puede plantear el argumento de que Corea del Sur también debería armarse nuclearmente en respuesta a las armas nucleares de Corea del Norte. Sin embargo, si se realiza una evaluación preliminar de viabilidad desde una perspectiva integral, el desarrollo de armas nucleares por parte de Corea del Sur probablemente causará un daño fatal a los intereses nacionales. Al igual que las armas nucleares de Corea del Norte, desarrolladas para garantizar su supervivencia, paradójicamente amenazan su supervivencia, es muy probable que el desarrollo de armas nucleares por parte de Corea del Sur sea similar. Como ya se experimentó en la década de 1970, el desarrollo de armas nucleares por parte de Corea del Sur inevitablemente enfrentará sanciones económicas, tecnológicas y de seguridad. Al mismo tiempo, tendrá efectos de propagación negativos, como la proliferación nuclear en el noreste de Asia, además de la península de Corea. En particular, la teoría del rearme nuclear socava la legitimidad de las sanciones contra Corea del Norte, lo que reduce la efectividad de las sanciones actualmente en vigor. Por lo tanto, la respuesta de Corea del Sur a la mejora de la capacidad nuclear táctica de Corea del Norte no reside en la teoría del rearme nuclear, sino en una alternativa integral que incluya el fortalecimiento de la disuasión con armas convencionales y el intercambio de la disuasión nuclear extendida de Estados Unidos hasta que se establezca un sistema de paz desnuclearizado en la península de Corea.

La cooperación económica intercoreana tampoco es una panacea. Tanto los gobiernos conservadores como los progresistas han considerado la cooperación económica como la palanca más importante para influir en Corea del Norte. Sin embargo, para que la cooperación económica logre los resultados deseados, se debe cumplir al menos una de las siguientes dos condiciones. En primer lugar, la voluntad de Corea del Norte de reformarse y abrirse. Si el régimen norcoreano no desea la reforma y la apertura, la cooperación económica que desean se limitará a negocios como el turismo, que generan ingresos en divisas o contribuyen al desarrollo industrial, pero no afectan el cambio del régimen. Sin embargo, este tipo de cooperación económica puede reducir la posibilidad de desnuclearización o reforma y apertura de Corea del Norte. En segundo lugar, la cooperación económica debe ser diseñada y ejecutada de manera sofisticada. No toda la cooperación económica beneficia a la economía de Corea del Sur, y algunas cooperaciones económicas incluso obstaculizan el cambio deseable de Corea del Norte. Por lo tanto, en lugar de tratar toda la cooperación económica de la misma manera, se debe implementar después de evaluar cuidadosamente los pros y los contras de cada cooperación económica para contribuir al desarrollo económico y la desnuclearización de Corea del Norte. La cooperación económica que no cumple estas condiciones, aunque tiene significado como un pilar de la política hacia Corea del Norte, difícilmente tendrá un efecto mayor.

VII. Nueva Concepción para la Desnuclearización de Corea del Norte

Algunos argumentan que la desnuclearización de Corea del Norte es imposible y que Corea del Sur debe aceptarlo como un hecho consumado y buscar contramedidas. Sin embargo, este es un juicio precipitado. Corea del Norte, debido a su crisis económica, no puede mantener una política de "statu quo" durante mucho tiempo. Esto significa que es muy probable que Corea del Norte tenga que elegir entre negociar la desnuclearización o intentar un cambio de rumbo mediante provocaciones audaces. Por lo tanto, la oportunidad para la desnuclearización de Corea del Norte todavía está abierta. En consecuencia, la concepción del nuevo gobierno para la desnuclearización de Corea del Norte debe prestar atención a los siguientes cuatro puntos.

En primer lugar, las sanciones económicas, como medio efectivo y pacífico para la desnuclearización de Corea del Norte, son de importancia fundamental, por lo que se debe participar activamente en la cooperación internacional en materia de sanciones contra Corea del Norte.[1]Es difícil encontrar actualmente otros métodos pacíficos además de la propuesta de maximizar el costo de oportunidad del desarrollo y posesión de armas nucleares a través de sanciones y maximizar los beneficios esperados al renunciar a ellas para presentárselas a Corea del Norte. Para ello, se debe abordar la desnuclearización desde la perspectiva de la "utilidad de las sanciones", no de la "inutilidad de las sanciones" o la "omnipotencia de las sanciones". En primer lugar, la teoría de la inutilidad de las sanciones es casi un error fáctico. Corea del Norte misma admite el impacto de las sanciones, y hay abundante evidencia empírica al respecto. Como ejemplo concreto, en la cumbre de Hanoi, Corea del Norte deseaba intercambiar el alivio de sanciones importantes por la desnuclearización parcial. Esto sugiere que cuanto mayor sea la efectividad de las sanciones, mayor será el nivel de desnuclearización alcanzable. Sin embargo, también es necesario reconocer que es difícil lograr el nivel de desnuclearización que deseamos solo con sanciones. Por lo tanto, se debe aumentar la efectividad de las sanciones, pero se debe ser realista sobre el nivel de desnuclearización que se puede lograr solo a través de ellas. Al mismo tiempo, la ayuda humanitaria a los grupos vulnerables de Corea del Norte que enfrentan una situación límite puede no solo reducir los efectos secundarios no deseados de las sanciones, sino que también es deseable desde la perspectiva de la protección de los derechos humanos.

En segundo lugar, se debe reconocer el papel de China en la desnuclearización y buscar conjuntamente con Estados Unidos formas de influir en China. En primer lugar, Estados Unidos debe preparar formas de cooperar con China para la desnuclearización de Corea del Norte en el curso de la implementación de su estrategia hacia China. Específicamente, se deben encontrar puntos de convergencia entre el método de desnuclearización de "doble vía paralela" de China y el método de "declaración y inspección nuclear seguida de desnuclearización gradual" de Estados Unidos. Para ello, Corea del Sur y Estados Unidos deben considerar la mejor manera de aumentar la posibilidad de iniciar la desnuclearización y reducir la probabilidad de fracaso a mitad de camino. Como ejemplo, si Corea del Norte acepta la definición y la hoja de ruta de la desnuclearización completa y muestra sinceridad, se podría considerar un plan en el que Estados Unidos y China ejecuten tareas paralelas en etapas, y se realicen declaraciones, verificaciones e inspecciones nucleares en etapas apropiadas, en lugar de en la puerta de entrada a la desnuclearización. Además, se pueden incluir en el sistema de paz de la península de Corea formas de disipar las preocupaciones de China sobre Corea del Norte después de la desnuclearización. Mientras tanto, Corea del Sur necesita preparar diversos espacios para cooperar con China. Ejemplos de esto incluyen intentos de comunidades multilaterales como la comunidad de salud y cuarentena de Asia Oriental, y la construcción de infraestructura en Asia Oriental que conecte las tres provincias del noreste de China y la cooperación económica multilateral para ello. También se debe considerar la posibilidad de formar un comité de cooperación de cuatro o seis partes en un canal de "segunda vía" o "vía 1.5" para proyectos de desarrollo económico de Corea del Norte, en los que participe China.

En tercer lugar, se debe crear una hoja de ruta para la desnuclearización de Corea del Norte junto con Estados Unidos. Esa hoja de ruta debe incluir el contenido específico del compromiso, secuenciado con las sanciones y el compromiso, y adaptado a las etapas de desnuclearización. Además, la política de compromiso debe dividirse en dos grandes categorías: el establecimiento de un sistema de paz en la península de Corea y el apoyo al desarrollo económico, y se deben crear menús de políticas detallados para cada una. Y, a medida que se levanten o alivien las sanciones, se deberá proponer a Corea del Norte un paquete que incluya medidas graduales para el establecimiento de un sistema de paz y apoyo al desarrollo económico de Corea del Norte. A través de esto, se debe construir confianza entre Estados Unidos y Corea del Norte, y entre Corea del Sur y Corea del Norte. Con respecto al levantamiento de sanciones, se pueden considerar medidas como levantar primero las sanciones adoptadas más recientemente, levantar las sanciones por sector, o crear nuevos proyectos para levantarlas. Estados Unidos y Corea del Sur necesitan diseñar la secuencia y el contenido específicos del levantamiento de sanciones y el compromiso para contribuir a la desnuclearización permanente de Corea del Norte. Si el método y la secuencia del levantamiento de sanciones, así como el contenido del compromiso, son incorrectos, se puede perder el impulso para una mayor desnuclearización, por lo que se requiere una revisión profesional y minuciosa al respecto.

En cuarto lugar, se necesita una concepción para la supervivencia y prosperidad de una Corea del Norte completamente desnuclearizada. Para ello, se debe preparar una estrategia de desarrollo orientada a la división del trabajo, la coexistencia y la integración de las economías de Corea del Sur y Corea del Norte. Esto debe incluir esencialmente la mejora del capital humano de Corea del Norte, incluida la formación de personal de alto nivel, la actualización tecnológica, la provisión de infraestructura tangible e intangible de Corea del Sur y la adhesión de Corea del Norte a las instituciones financieras internacionales.

En quinto lugar, aunque los esfuerzos de sanciones, disuasión y compromiso son esenciales para la desnuclearización de Corea del Norte, lo más importante es ayudar a Corea del Norte a formular una nueva concepción de supervivencia y prosperidad, situándose en un nuevo horizonte del siglo XXI en lugar del horizonte del siglo XIX actual, desde una perspectiva de coevolución. Para ello, lo más importante es la informatización de Corea del Norte. Para que Corea del Norte se convierta en un nuevo protagonista del orden de Asia y el Pacífico en el siglo XXI, la informatización es esencial para calcular con precisión los intereses nacionales clave del siglo XXI. La informatización abarca la construcción de estadísticas, la adquisición de conocimientos y el desarrollo de capacidades de Corea del Norte. Por lo tanto, se debe buscar cómo la política de Corea del Sur hacia Corea del Norte puede contribuir a la informatización de Corea del Norte. Para ello, también se debe considerar la posibilidad de apoyar la formación de funcionarios y expertos norcoreanos y el intercambio académico con otros países.

VIII. Nueva Concepción para la Supervivencia y Prosperidad de una Corea del Norte Desnuclearizada

La política del nuevo gobierno hacia Corea del Norte requiere, junto con una nueva concepción de la desnuclearización de Corea del Norte, una nueva concepción de la supervivencia y prosperidad de Corea del Norte. El mejor escenario para la nueva concepción es que Corea del Norte renuncie a sus armas nucleares y misiles y transite hacia una economía de mercado. El peor escenario es que rechace tanto la desnuclearización como la transición del régimen. Un tercer escenario es que persiga uno de estos dos. Y, aunque la posibilidad es pequeña, también se puede plantear la posibilidad de que el régimen norcoreano experimente un cambio repentino.

En el mejor de los escenarios, es muy probable que, junto con la desnuclearización de Corea del Norte, se establezca un sistema de paz en la península de Corea y se establezcan relaciones diplomáticas normales entre Estados Unidos y Corea del Norte. En este caso, el núcleo de la política de compromiso será el desarrollo económico de Corea del Norte y la creación de sinergias económicas intercoreanas. Para ello, Corea del Sur necesita proporcionar diversos apoyos técnicos para el desarrollo económico, compromiso para la mejora del capital humano de Corea del Norte y esfuerzos para ayudar a Corea del Norte a unirse a las instituciones financieras internacionales. Además, al proporcionar la infraestructura tangible e intangible que posee Corea del Sur a Corea del Norte, se contribuirá al "arranque rápido" de la economía norcoreana, y se debe preparar una política hacia Corea del Norte orientada al futuro que tenga en cuenta la división y la integración del trabajo económico entre Corea del Sur y Corea del Norte, incluida la Cuarta Revolución Industrial.

Junto con el mejor escenario, también se deben preparar contramedidas para el peor escenario. En este caso, la vulnerabilidad de seguridad de Corea del Sur se destacará significativamente, y será inevitable una política centrada en asegurar la disuasión militar. Sin embargo, incluso en este caso, se deben examinar varias alternativas para asegurar la disuasión, y se deben considerar de manera integral los impactos que esas alternativas tendrán en las empresas y la economía de Corea del Sur, así como en la política, la sociedad, las futuras relaciones intercoreanas, la alianza entre Corea del Sur y Estados Unidos y las relaciones entre Corea del Sur y China. Es decir, en lugar de un enfoque de equilibrio parcial limitado al sector militar, se debe adoptar un enfoque de equilibrio general que considere el presente y el futuro de Corea del Sur, así como los efectos de propagación en las relaciones internacionales resultantes. Además, cabe señalar que el compromiso económico apropiado puede promover la comercialización generalizada en Corea del Norte en la actualidad.

En el tercer escenario, se requiere una combinación de disuasión y compromiso. Si Corea del Norte transita hacia una economía de mercado sin desnuclearización, la utilidad de las armas nucleares disminuirá con el tiempo. En este caso, el nuevo gobierno debe diseñar políticas para acelerar el desarrollo económico de Corea del Norte en la vía de la economía de mercado, junto con el fortalecimiento de la disuasión militar de Corea del Sur. Por el contrario, si Corea del Norte se ha desnuclearizado pero todavía intenta mantener el socialismo, se pueden buscar formas de apoyar el cambio económico desde abajo a través de la cooperación económica intercoreana. Al mismo tiempo, se deben implementar políticas de compromiso prácticas que puedan mejorar la situación de los derechos humanos en Corea del Norte.

Aunque la posibilidad de un cambio repentino en Corea del Norte es pequeña a corto plazo, su potencial explosivo es muy grande. En particular, si se produce una situación de cambio repentino en Corea del Norte en un estado de conflicto intensificado entre Estados Unidos y China, es difícil predecir cómo se desarrollará esta situación y hasta dónde se extenderá su impacto. Sin embargo, dado que no se puede descartar por completo la posibilidad de tal situación, es necesaria la preparación. Si examinamos las experiencias de la reunificación alemana y la transición de régimen en la antigua Unión Soviética y Europa del Este, el impacto de la reunificación y la transición de régimen sin preparación fue muy grande.

IX. Mejoras Institucionales para la Nueva Política hacia Corea del Norte

La nueva concepción de política hacia Corea del Norte del nuevo gobierno requiere, en términos espaciales, un análisis y una imaginación más allá de las relaciones intercoreanas de la península de Corea, que abarquen las relaciones entre Estados Unidos y China, que son más complejas que nunca. Además, se está desarrollando en un escenario complejo de diplomacia, seguridad, economía, tecnología, cultura y ecología. Por lo tanto, el nuevo gobierno debe mejorar la gobernanza de la política hacia Corea del Norte. No solo se debe fortalecer la comunicación y la coordinación entre los ministerios en materia de armas nucleares y política hacia Corea del Norte, sino que también son necesarios esfuerzos para cambiar los sistemas relacionados. El Consejo de Seguridad Nacional (NSC) debe ser complementado institucionalmente para poder promover de manera integral la nueva política hacia Corea del Norte. Y, para promover eficientemente esta nueva concepción hacia Corea del Norte, también es importante una red permanente a nivel de ministros y personal de trabajo de los ministerios relevantes. ■

[1] Un panelista preguntó sobre las diferencias entre este enfoque y la política de "desnuclearización, apertura y 3000" del gobierno de Lee Myung-bak. Las diferencias son las siguientes. En primer lugar, es una elección inevitable debido al cambio de circunstancias. Durante el gobierno de Lee Myung-bak, antes de que la posesión de armas nucleares por parte de Corea del Norte se convirtiera en un hecho consumado, se podía adoptar un enfoque diferente. Sin embargo, ahora que Corea del Norte tiene armas nucleares de facto, no hay una mejor alternativa que esta (Kim Byung-yeon, 2020). En segundo lugar, la probabilidad de éxito de las sanciones y la presión ha aumentado. Era casi imposible impulsar la desnuclearización de Corea del Norte solo con sanciones y presión de Corea del Sur, como en la política de "desnuclearización, apertura y 3000". Sin embargo, ahora que las sanciones se implementan dentro del marco de la cooperación internacional de las "sanciones de la ONU contra Corea del Norte", se ha creado un entorno propicio para que este enfoque funcione.

■ Autor: Kim Byung-yeon_Profesor del Departamento de Economía de la Universidad Nacional de Seúl. Doctor en Economía por la Universidad de Oxford. Ha sido profesor en la Universidad de Essex (Reino Unido) y en la Universidad de Seogang, y ha recibido el Premio de la Academia Nacional de Ciencias de Corea (2018), el Premio de Investigación Académica de la Universidad Nacional de Seúl (2018), el Premio de Investigación del Instituto Nier (2019), el Premio Cheongnam de la Asociación Económica de Corea (2005) y el Premio T.S. Ashton de la Sociedad de Historia Económica del Reino Unido. Sus obras publicadas incluyen "Unveiling the North Korean Economy" (Cambridge University Press, 2017).

■ Autor: Ha Young-sun_Presidente de la Junta Directiva de EAI, Profesor Emérito de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo un doctorado en Relaciones Internacionales en la Universidad de Washington (EE. UU.), y ha sido profesor en el Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl, investigador invitado en el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Princeton (EE. UU.), investigador invitado en el Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz (Suecia), director del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl, director del Instituto de Estudios Americanos, presidente de la Asociación Coreana de Estudios de la Paz, copresidente del Comité Conjunto de Investigación para una Nueva Era entre Corea del Sur y Japón, miembro del Comité Asesor de Seguridad Nacional del Presidente y miembro del Comité Asesor de Ancianos para la Reunión Cumbre Intercoreana. Actualmente, se desempeña como presidente de la Junta Directiva de EAI y profesor emérito de la Universidad Nacional de Seúl. Sus obras y ediciones recientes incluyen "Política Mundial del Amor: Guerra y Paz", "Una Mirada Correcta a la Historia de la Diplomacia Coreana: Tradición y Modernidad", "La Competencia de Arquitectura del Orden de Asia y el Pacífico entre Estados Unidos y China", "Política Internacional de Cuatro Viajes: Análisis de los Registros de Viajes a China (Joseon y Yeonheng) en los Siglos XVI-XIX", y ha publicado la columna "Ha Young-sun Column" en Chosun Ilbo y JoongAng Ilbo durante 7 años.

■ Coordinación y Edición: Baek Jin-kyung EAI 연구실장

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