[EAI工作论文] 2022 EAI新政府外交政策建议系列 ②_对美政策：构建包容性韩美同盟的新政府课题

编者按

在本期工作论文中，全在成教授指出，将于2022年上任的新政府将与美国拜登政府在更广泛的领域建立同盟关系。在此背景下，作者强调，在未来规划韩美关系时，明确拜登政府追求的外交大战略在长期的历史进程中具有何种意义、是否可持续，以及韩国可以利用哪些战略因素至关重要。他将新政府应面临的政策课题阐述为：在地区和全球层面，就符合韩国所追求的价值观的治理提出明确立场；在美中战略竞争中，在排除价值观因素、基于国家利益的考量下，提出成熟且面向未来的立场；以及从务实角度出发，寻求韩美技术合作的具体方案，并为朝鲜无核化和朝鲜半岛和平而努力推动韩美合作。

对美三大政策课题

1. 新政府应在中美战略竞争中明确建立自身独立的价值与利益体系，并在此基础上展开对中美两国外交。尽管韩美两国在国际秩序的未来方面在很大程度上共享价值观、原则和利益，但韩国自身也必须明确通过公民社会共识所追求的独立价值观和原则。应进一步促进中美在合作领域的合作，在对抗领域维持现状并追求朝鲜半岛的稳定，同时努力使竞争领域成为基于原则的竞争。

2. 新政府应积极参与民主主义联盟，并最大限度地寻求在议题上的“四方安全对话”（Quad）参与，并最终推动加入“四方安全对话”。必须强调的前提是，“四方安全对话”应成为符合韩国所追求的地区愿景且不排斥特定国家（中国）的组织。同时，应通过与美国及“四方安全对话”的合作来确保具体的实际利益。

3. 新政府应在促进朝美为朝鲜无核化而进行的合作的同时，为朝鲜的未来经济发展和朝鲜半岛和平的实现，维持韩美之间广泛而紧密的合作。应努力将朝鲜半岛问题在美国外交政策进程中置于较高的优先地位，并使朝鲜无核化进程成为美中合作领域的一部分。

I. 导论

2022年即将诞生的韩国下一届政府将与美国拜登政府在广泛的领域建立联系。在长达70年的同盟关系中，韩美两国取得了许多成就，也经历了许多考验。在急剧变化的国际关系中，韩美两国必须重新构建未来能否作为共享价值观和利益的同盟国共同前进的愿景。尽管2021年5月韩美首脑会谈已就两国共享的广泛议题进行了讨论，对今后的合作前景具有很大的规定性，但韩国新政府在如何将协议原则具体转化为具体政策方面将面临诸多选择。作为共同塑造未来亚洲和世界格局的伙伴，韩美两国的合作方向，不仅关乎短期议题，更具有长远意义。在拜登政府深化与中国全面竞争关系的背景下，美国对华战略、印太战略与韩国的地区战略之间的关系，将是与韩国中长期命运息息相关的重大议题。

II. 拜登政府的外交大战略与韩美关系的环境变化

2021年韩国外交环境变化的一个重要因素是美国行政当局的更迭。拜登政府上任后，不仅着手应对新冠疫情和经济问题，还迅速审视了对华战略、供应链战略、对朝核战略等主要战略，并通过与“四方安全对话”国家、韩国、日本的首脑会谈，以及G7、北约国家等的外交活动，展开了积极的外交攻势。

拜登政府执政第一年的变化之所以重要，不仅在于唐纳德·特朗普总统被乔·拜登总统取代，更在于美国外交大战略的基本方向发生了转变。特朗普总统认为，美国的利益将通过对现有自由主义国际秩序的根本性改变以及单边主义外交战略（而非多边主义）来增进。然而，拜登政府的前提是，基于多边主义和同盟的自由主义国际秩序的恢复对维持和改善美国霸权不可或缺，并正在迅速推行政策基调的转变。

从执政第一年的变化来看，从2022年起，拜登政府的外交战略在基本方向确立的基础上，将进一步具体化为更加务实性的政策，并且随着支撑这些政策的财源和国内共识的形成，可能以很快的速度推进。特别是，尽管美国国内政治两极分化严重，但拜登政府对华的竞争和制衡政策却获得了跨党派共识，因此预计将持续相当长一段时间。

从长远战略的角度审视拜登政府的外交政策方向是必要的。虽然美国作为世界唯一强国的一极体制的性质正在减弱，但美国自身确信有能力和意愿提供全球公共产品，许多国家也寄希望于美国的霸权领导。拜登政府推行的外交大战略将在未来几年成为影响韩国外交环境的重要变量。这不仅影响韩美双边关系，也对美国追求的印太地区战略以及全球层面的战略构成重大挑战。

拜登政府重视解决新冠疫情和恢复作为美国霸权基础的经济实力，特别是重建中产阶级，但同时也在推进旨在巩固长期霸权基础的战略。美国在1991年至2021年的30年单极体制期间，经历了“9·11”事件、经济危机、新冠疫情三大危机，在有效维持霸权和提供适应时代变化的领导力方面经历了许多试错。它受到了反对单极体制的非西方国家、恐怖组织等众多敌对势力的攻击，而作为霸权基础的新自由主义全球化给美国及其资本主义同盟带来了巨大的经济打击。美国单边主义外交阻碍了对新冠疫情进行有效多边主义应对，最终导致美国自身成为最大的受害国。

拜登政府在上任第一年推行了巩固全球领导力联盟的战略，与韩国、日本等亚洲同盟国以及北约、欧盟、G7等主要伙伴国家携手合作。在进入无法仅凭美国一国维持霸权的时代，美国试图建立基于价值观和规范的可持续领导力联盟，并在气候环境、大流行病、新技术等新战线上 확보领导力和优势。

在推动基于多边主义、同盟、人权和民主主义规范的霸权领导力改进的同时，美国的核心战略是对中国的制衡。拜登政府将中国视为长期且强大的战略竞争对手，正将合作范式转向竞争范式。尽管拜登政府提出了合作、竞争、对抗中美战略的三大路线，但竞争已占据主导地位。虽然承认在保护全球环境、防止大流行病、核不扩散等美中两国都面临的生存性问题上合作不可避免，但中美关系最终将设定为竞争性共存是明确的。由于竞争走向破裂和对抗不符合美中两国的意愿，短期内不会形成军事冲突等破局局面，但各领域的激烈竞争将持续进行。

如果美国建立的霸权联盟建立在人权、民主主义和自由主义国际经济秩序的基石之上，那么中国在许多领域就必然会被定义为挑战现有秩序的力量。特别是，在经历了新冠疫情之后，中国试图通过威权主义模式、提供卫生公共产品以及扩大经济影响力、领土争端等政策来替代美国，以此证明自身实力，同时也在许多国家成为批评的对象。中国因与东海、南海、印度等地的领土争端，与日本、印度、东南亚国家关系疏远；因香港、新疆人权问题，与欧洲国家及民主主义国际社会关系紧张。在新冠疫情前后两三年内的事态变化中，拜登政府迎来了在印太地区和全球层面构建反华联盟的良机，并以此为基础奠定了长期制衡中国的路线。

美国霸权的衰落与中美竞争是密切相关的问题。美国暴露出了制造业竞争力减弱、对卫生、医药、半导体等关键领域供应链的脆弱依赖、在新技术领域的部分劣势等问题。在单极体制下，美国遵循市场效率原则运作经济，但其竞争力正逐渐落后于中国及许多国家，因此正努力加强竞争力和建设可持续供应链。与中国的战略竞争为美国增强国力提供了有效的刺激和环境。美国已多次陷入霸权衰落的论战，但至今为止仍维持着霸权，并试图将当前的中美竞争转化为增强美国霸权的契机。为了重建美国经济，它正试图吸引盟国的援助，并在美国政府的干预下提高美国产业的竞争力，维持和加强金融霸权及在新技术领域的领导力。

美国的这种外交战略将在2020年代持续加强美国国力、同盟和联盟，以及基于民主主义的全球联盟，之后中美战略竞争的胜负将更加明显。许多国家正在配合或搭乘美国所谓的“重建更好世界”（Build Back Better）战略的便车，以增强自身利益，而美国正将自身的重建战略扩展为“重建世界美好伙伴关系”（Build Back Better World: B3W）。它正试图与盟国一起在印太地区的基础设施支持、军事合作网络加强、新技术共同开发、卫生、环境等全球问题合作方面投入巨额预算，这将对参与国构成合作的诱因。2021年6月，美国民主党和共和党跨党派一致通过了《战略竞争法案》，赞成了政府高达2000亿美元的经济强化措施。

拜登政府的竞争力强化战略能否成功，将决定其能否在国内就维持全球介入和参与达成共识。如果拜登政府成功解决新冠疫情并复兴中产阶级，从而成功领导其第一个任期，这将为韩国创造一个可预测的外交环境。然而，如果美国经济复苏不顺利，且在阻止中国挑战方面未能取得外交成功，拜登政府的地位可能会再次减弱。但2021年拜登政府从同盟、伙伴、国际社会获得的支援在美国国内也引起了广泛反响，并可能传递出一个信息：全球介入比孤立主义的单边主义更有利于美国。

韩国在2022年规划韩美关系时，必须明确拜登政府所追求的外交大战略在长期的历史进程中具有何种意义、是否可持续，以及韩国可以利用哪些战略因素。

III. 韩美关系中的韩国国家利益

韩国下一届政府的首要任务是迅速结束新冠疫情、恢复经济，同时明确能够确保中长期外交利益的目标。从国家战略层面思考外交战略目标，首先可以提出明确支持和强调自由主义国际秩序。韩国在以美国为主导的自由主义经济秩序下实现了经济增长、民主化以及文化强国的地位。在变化的21世纪国际秩序下，国际政治的改变程度之大，不仅体现在力量分配上，也体现在身份和规范的分配上。大国政治在国际政治中的比重正在下降，中等强国和第三世界的声音和力量正在增强。国际制度、国际组织、非国家行为者的声音也在提高，与物质力量区分开来的规范制定能力正在发挥实际作用。

韩国不仅是自由主义国际秩序的受益者，同时也是建设者和维护者。在包括美国和中国在内的所有大国都自诩为多边主义秩序的领导者的情况下，未来引领自由主义、多边主义国际秩序的将不仅仅是大国。韩国应超越短期国家利益，构想有利于韩国的国际秩序，并努力发挥实现该秩序的制度、结构和规范力量。

韩国可以在开放的、以多边主义规范为基础的国际经济秩序下，通过活跃的对外经济活动持续实现经济发展。因此，韩国与美国所追求的多边主义、自由主义国际经济秩序在很大程度上存在共同利益。如果说美国所追求的自由主义国际秩序的理念本身就带有大国的理念和霸权含义，那么韩国所展望的自由主义秩序则是一种连接大国与弱国、代表中等强国立场的不同视角的理念和价值观。建立韩美之间适当的价值观和规范分担、互补关系至关重要。

其次，自由主义国际秩序的另一支柱是防止战争和和平解决冲突，韩国必须明确这一目标。美国在2021年的各种外交活动中，一直主张维持军事现状、和平解决冲突、提高危机稳定性以及加强战略沟通。对于与台湾、南海、东海、朝鲜半岛等所谓的亚洲冲突地区有着密切利益关系的韩国而言，维持军事现状和和平解决冲突比任何事情都重要。韩国在维持和发展韩美同盟的同时，在保障朝鲜半岛和平、促进印太地区军事安全稳定方面拥有重大利益。

第三，在中美战略竞争的漩涡中，韩国的基本立场设定至关重要。韩国在中美战略联盟中面临着困境。为了南北间的和平与共存，韩美同盟是必不可少的；为了解决朝鲜核问题和实现经济相互依存，与中国的战略合作关系也很重要。在亚洲许多国家都面临的困境中，同时维持与中美两国的战略合作关系并非易事。拜登政府一再表达对亚洲国家困境的理解，并强调根据情况的灵活性。寻找美国与亚洲国家根据各议题、各国具体情况制定的最佳公式将是重要的。

事实越来越清楚地表明，如果强迫中美两国中的任何一方在付出巨大牺牲的情况下做出战略选择，反而会适得其反。当亚洲国家在各议题上倾向于中美任何一方时，惩罚和制裁这些国家的强国，将立即成为其他国家的批评和反对对象。当中美两国都追求以实力为基础的强迫选择战略时，如果亚洲国家组织起来的反抗增强，两国可能会转向包容性与价值观的斗争。韩国应在综合考虑国家利益和价值观的基础上，追求能够促进中美合作、明确韩国立场的对华关系战略，而非简单的战略选择。

第四，超越单纯的无核化，制定全面的对朝战略。在朝鲜核能力日益先进的情况下，对朝鲜进行强有力的军事威慑、实施旨在无核化的经济制裁，并同时加强对朝接触，使其能够自行转变为正常国家，是制定对朝战略的核心。

在此过程中，朝美谈判是关键要素，韩国在与朝鲜、美国合作并能够引导其战略方向时，曾有过确立韩国外交立场的经验。下一届政府应在对朝鲜的威慑中发现无核化的突破口，并努力在朝鲜更长期的体制保障和发展中寻找朝鲜半岛和平与统一的契机。在此过程中，韩美同盟是必不可少的，应制定无核化和和平体制确立的路线图。

第五，为韩国的长远发展，应抓住第四次工业革命技术等国力发展的机遇，同时在气候、大流行病等新挑战中加强作为规范制定国的地位。在第四次工业革命技术竞争日益激烈的背景下，韩国必须发展成为新技术强国，在此过程中与美国的合作将带来巨大收益。

在2021年5月的韩美首脑会谈中，韩美两国承诺在新技术领域和疫苗技术领域进行合作。这种合作应与其他领域的合作一样得以持续。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯将气候环境和数字领域视为未来最重要的领域。韩国在两个领域都在规范制定和实际政策开发方面发挥着部分领先作用。韩美两国在两个领域的合作也需要持续，从而可以加强韩国的发展机遇。

IV. 中美战略竞争与韩美同盟

作为军事同盟伙伴，韩美两国未来的美国对华军事安全战略将成为韩美关系的重要支柱。韩国在过去围绕韩美同盟的战略环境发生变化时，曾为同盟的中长期未来提出了新的愿景。在当前美国更新军事领导力并加强对中国、俄罗斯等现状改变国的战略竞争之际，正是提出有利于韩国国家利益的韩美战略同盟的全面未来之时。鉴于2021年韩美首脑会谈已提出了韩美关系的全般性愿景，从2022年起，有必要构想韩美军事同盟层面的愿景。

美国军事战略的核心目标是有效遏制中国，并维持印太地区的现状。首先，美国正在追求自主增强对华军事力量。自2020年底以来，它公布了“太平洋威慑倡议”，并计划通过持续增加预算来寻求有效制衡中国的方法。为有效应对中国的反介入/区域拒止（A2/AD）战略，美国正构想通过“多域作战”（Multi-Domain Operations）概念，涵盖陆、海、空、天、网等领域，并即将组建正式的“多域特遣队”（Multi-Domain Task Force）。鉴于美国印太战略的目的是通过军事力量阻止中国改变现状，中美之间的军事竞争预计将持续相当长一段时间。

其次，美国正积极寻求加强和升级与世界各地盟友的关系。特朗普政府时期已开始推动“四方安全对话”的活跃化，拜登政府也继承并巩固了这一联盟。拜登政府除了“四方安全对话”的四个国家外，还鼓励亚洲盟友和伙伴国家通过工作组等形式参与进来。虽然初期将致力于加强四国间的合作，但预计将逐步制定具体方案以扩大参与范围。在2021年5月韩美首脑会谈前，美国将“四方安全对话”定义为一个开放、灵活、以议题为中心的论坛，努力减轻韩国参与的负担。文在寅政府也因将“四方安全对话”视为遏制中国的一种手段而感到顾虑，因此曾努力以实质性合作为中心接受“四方安全对话”的议题，以实现合作形式的多样化。

美国通过2021年6月的G7会议和北约峰会深化了与欧洲的合作，同时拓展了合作议题并进一步加强了对中国的施压。在提及与中国合作可能性的同时，也批评了中国改变现状的企图，并具体指出了在香港、新疆等地的人权压迫问题。北约国家认为中国构成了多方面威胁和体制竞争，因此决定在2022年的峰会上公布新的战略概念。北约历史上首次在战略概念中提及中国带来的体制竞争，预示着对中国的封锁将蔓延至欧洲和整个印太地区。

第三，美国强调同盟国之间联系的重要性。在此背景下，韩日合作的重要性也一再被提及。美国深知韩日两国之间存在难题，并试图避免选边站队的外交，但同时也可以预见其将积极尝试进行调解。除韩日双边议题外，美国对韩日两国在印太安全议题上的合作要求将持续存在。今后，在印太地区的多个冲突地区中，台湾、东海、南海等将不可避免地成为韩美日三国共同关注的焦点。

韩美两国和美日两国在2021年的首脑会谈中，均明确表达了重视南海航行、飞行和商业自由，以及台湾海峡稳定与和平的立场。日本为防卫东海，在台湾海峡发生事态时肯定会军事介入，但韩国的立场有所不同。尽管如此，韩国在韩美首脑会谈共同声明中加入了一句暗示其可以对中国武力攻台采取外交反对和具体应对的表述，从而可以对中国改变台湾现状的外交施加遏制效果。美国将设想同盟国在印太地区冲突地区扮演不同角色，从而寻求实现美国及其同盟国以及同盟国之间有效的安全合作。

韩国下一届政府将面临一项任务，即将其在2021年韩美首脑会谈中就印太地区达成的各项战略协调为具体政策。如果由于政府更迭导致首脑会谈的基本原则未能得到保留，或未能发展为具体政策，那么韩国新政府与美国之间的不信任感反而可能加深。

两国在2021年首脑会谈中宣称，韩美关系“远超朝鲜半岛，并基于我们的共同价值观，且立足于我们各自对印太地区的方针”。韩国下一届政府将制定何种印太地区战略，已成为一个极其重要的因素。两国承诺“反对破坏、破坏稳定或威胁基于规范的国际秩序的任何行为，并致力于维护一个包容、自由和开放的印太地区”，因此需要韩国提出更具体的战略目标。

拜登总统在2021年2月4日的国务院演讲中提到了未来海外驻军的重新部署计划。早在特朗普政府时期，2018年发布的《国防战略》（National Defense Strategy）中就曾提及，为有效制衡中国，将分散部署集中在东北亚的海外驻军。目前，韩美同盟层面的对华制衡尚未发展为具体战略，但美国战略概念的变化、为执行多域作战而与同盟国合作形式的变化、同盟国间合作体系的构建、为“太平洋威慑倡议”开发新武器、海外驻军重新部署等，都可能在具体政策层面引发变化。

V. 下一届政府的对美战略

韩国下一届政府将面临的政策课题包括：第一，明确韩国所追求的、符合自身价值观的地区和全球治理立场。美国在特朗普政府时期放弃了原有的自由主义领导地位，拜登政府为此付出了巨大努力。作为拜登政府执政第一年努力的成果，许多同盟国和伙伴国家已作出回应，民主主义联盟很可能在2021年内启动。韩国应积极参与民主主义联盟，最大限度地寻求在议题上的“四方安全对话”参与，并最终推动加入“四方安全对话”。“四方安全对话”在2004年印度尼西亚苏门答腊大地震时启动，当时中国也参与了救灾。韩国应强调“四方安全对话”应成为符合韩国所追求的地区愿景且不排斥特定国家（中国）的组织的前提，并通过与“四方安全对话”的合作来确保具体的实际利益。

中国一方面凭借其庞大的经济实力抵挡了特朗普政府的对华遏制，另一方面试图填补新冠疫情造成的霸权真空，但结果却遭遇了普遍反对。中国未能证明其能够成为地区和全球治理的替代方案，例如在与周边国家的领土争端、全球范围内的“战狼外交”和影响力扩张外交、侵犯人权等政策方面。预计中国将提出新的外交战略，以应对拜登政府的对华战略和印太战略。仅凭现有的“新型国际关系”、“人类命运共同体”、“中华梦”等范式，很难抵挡美国及其盟国的遏制。

韩国有必要在中美两国维持战略合作关系的同时，防止大国政治的破坏性后果，代表中等强国的立场，并明确韩国独立信奉的国际政治价值观和规范，如和平解决冲突和维护自由主义国际秩序。既然韩国的身份认同和价值观的界定不是基于中美关系等国际政治的变化，而是韩国自主地从自身视角提出价值观和规范，因此有必要推行独立的价值外交。作为民主主义国家，在基于公民社会共识的价值观基础上开展外交，才能在中美架构竞争中保持坚定不移的立场。

第二，在中美战略竞争中，有必要在排除价值观因素、基于国家利益的考量下，提出成熟且面向未来的立场。韩美两国在国际秩序的未来方面拥有共同的价值观，因此应努力全面加强韩美同盟。具体来看，拜登政府提出了气候变化及环境、卫生及大流行病、核不扩散等领域的合作议题，而冲突和对抗的议题将是印太地区的领土问题。中间领域的竞争议题则涵盖经济、文化·规范、技术等广泛领域。

韩国应努力使中美合作议题更加具有合作性，并加强韩美合作。韩国在追求与美国在气候和卫生领域的合作的同时，也可以强调韩中合作乃至美中合作的框架。在冲突和对抗议题上，韩国应寻找在不直接军事介入的情况下支持维持现状的方法。韩国首先在朝鲜半岛付出了巨大代价维持现状，美国也了解韩国的贡献。朝鲜半岛是美中可能发生冲突和对抗的地区，韩国通过对朝鲜的遏制，在阻止中国试图改变朝鲜半岛现状方面发挥军事作用，也可视为对印太战略的一大贡献。在南海及两岸关系上，韩国可以外交努力反对改变现状，维护透明、开放、包容的地区秩序。

中美竞争议题领域是最困难的部分，韩国在两国利益尖锐对立的领域，应采取基于议题的战略，以最大化韩国的国家利益。当在各领域的规范和原则下行动时，如果中国施加不当经济制裁，则应寻求通过韩美之间或同盟国之间的合作来共同应对。

第三，在第四次工业革命技术决定未来国际政治的当下，中美竞争格局为韩国提供了有利的局面。美国的对华遏制政策将导致美国积极支持盟友的政策，因此韩国应利用竞争局面努力提升国力。2021年韩美首脑会谈中，两国就气候、全球卫生、环保电动汽车电池、战略核心原料、医药品、包括5G和6G技术及半导体在内的新兴技术、供应链韧性、移民与发展、人文交流等领域的合作达成一致。此外，还决定建立全面的韩美全球疫苗伙伴关系，包括下一代电池、氢能源、碳捕集·封存（CCS）等清洁能源领域，以及人工智能（AI）、Open-RAN技术、量子技术、生物技术等新兴技术领域。两国还决定加强在民间太空探索、科学、航空研究领域的伙伴关系。

2021年的这些协议，将取决于今后韩美战略合作的展开。韩美战略格局越一致，美国将越加强与韩国的技术合作，技术合作的相互信任也将得到建立。此外，围绕未来技术的监管平台合作也很重要，因此韩国有必要从务实角度出发，寻求韩美合作的具体方案。

第四，为朝鲜无核化和朝鲜半岛和平而进行的韩美合作课题。拜登政府在与韩国政府协商的基础上，继承了新加坡宣言，并部分采纳了特朗普政府的对朝政策，从而确保了行政当局间的连续性。如果韩国下一届政府在对朝核及对朝政策上转向与文在寅政府不同的方向，拜登政府的对朝政策可能会陷入巨大混乱。韩国下一届政府有必要在有效继承文在寅政府与拜登政府对朝政策的成果和共识的基础上努力。

在朝鲜无核化过程中，一旦朝美会谈的重要性得到确认，韩国就应向朝鲜展示其能够在全面的对美合作关系中充当朝美关系调解者的角色。此外，还应准确把握美国的对朝政策路线，在引导朝鲜合作的同时，努力协调南北交流合作与朝美和解。■

■ 作者：全在成——EAI国家安全研究中心所长，首尔大学教授。在美国西北大学获得政治学博士学位，曾任外交部及统一部政策咨询委员。主要研究领域为国际政治理论、国际关系史、韩美同盟及朝鲜半岛研究等。主要著作及合著有《南北间战争威胁与和平》（合著）、《政治是否道德？》、《东亚国际政治：从历史到理论》等。

■ 负责及编辑：白珍景 EAI 연구실장

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