中国对外政策决策过程中互联网舆论的作用：以第三次朝鲜核试验为例

EAI中国研究报告第12号

作者

高丽大学亚洲问题研究所教授兼中国研究中心主任。获中国北京大学政治学博士学位。主要研究领域为中国政治外交。近期研究包括《改革开放时期中国共产党》（2014年，合著）、“Perceptions of Democracy among Intellectuals in Contemporary China: Evidence from Study on Political Scientists in Beijing and Shanghai”（2012年）、“Dilemma of Korea-China Relations with the Emergence of the G2 Era”（2012年）等。

一、问题提出

在信息化和全球化的影响下，中国互联网媒体得到了快速发展。根据中国互联网络信息中心于2012年7月19日发布的《第30次中国互联网发展状况统计报告》，截至2012年6月底，中国网民数量达到5.38亿，互联网普及率达39.9%。手机网民数量为3.88亿，较2011年底增加了3270万人。中国自2008年6月超越美国网民数量以来，已连续五年保持世界第一的网民数量。中国社交网络服务“微博”的用户数从2011年底的6311万人增至2012年6月底的1.95亿人，半年内增加了1.32亿人，增长率为208.9%。由此，微博用户占中国网民总数的比例从13.8%增至40.2%。手机微博用户比例也从2010年底的15.5%增至34.0%。此外，自2012年下半年起，类似韩国KakaoTalk的“微信”用户数量在中国也迅速增加，截至2013年底，用户数约达5亿，海外用户数也超过1亿。据一位专家称，中国互联网用户增长率在2000-2008年间年均增长38.1%，即使仅维持年均15%的增长率，预计到2015年，将有7.93亿人（占总人口的58%）使用互联网。

随着互联网和社交网络服务的快速普及，它们已成为传播舆论的重要手段，互联网媒体不仅是舆论形成的重要空间，也成为政治参与的最重要途径。尽管中国政府对互联网进行严格管控，互联网仍是许多人表达不满和批评的主要渠道。特别是自2003年以来，中国网民开始在互联网上关注中国的对外政策和对外关系，并展开各种讨论，这些讨论已成为中国对外政策决策过程中需要考虑的重要变量。

尽管如此，关于互联网媒体对中国对外政策决策和推进过程影响的研究并不多。长期以来，人们普遍认为，在像中国这样高度中央集权的威权体制下，与其他体制相比，除外交部外，其他团体或个人的作用在对外政策决策过程中受到极大限制。根据这种观点，即使中国外交日益专业化、机构多元化，权力核心层之外的各种行为者参与度增加，全球化也在推进，但中国仍是一个非民主国家，在大众舆论通过媒体控制对外交政策决策的影响受到严格限制。此外，政府通过关闭有问题网站或采取各种技术手段对互联网和社交网络等新兴媒体进行管控，使得互联网难以对政府的外交政策决策产生积极影响。

另一方面，也有观点认为，随着中国经济的快速增长和市场化进程的推进，社会日益多元化，公民社会不断成长，对外政策决策和执行过程中的多元化趋势也在加强，互联网舆论的影响力增强是不可避免的。根据这种观点，大众舆论、智库、媒体和专家等舆论领袖直接或间接、有意识或无意识地影响着对外政策的决策过程，并希望最终决策符合其政策偏好。与报纸等传统媒体仍受到政府相当严格的控制不同，新兴媒体互联网的发展使得政府对各种信息的集中控制变得困难，公众的政治参与渠道和能力得到加强，从而对国内政治乃至对外政策的影响力也随之增强。

由此可见，互联网对中国对外政策的影响仍是争论的焦点。本文旨在论证，随着近年来中国互联网使用率的快速增长，通过互联网形成的大众舆论和政治参与日益频繁，这些新兴媒体形成的舆论对政府推进对外政策变得越来越重要，同时，通过互联网媒体形成的舆论与对外政策之间的关系也呈现出多种形态。换言之，有时互联网舆论能够引发对外政策的实质性变化，而有时政府则会利用互联网舆论来宣传政策方向，为政策执行创造有利条件。特别是本文以中国国内大众舆论通过互联网等新兴媒体与对外政策建立多种关系并不断发展为前提，通过考察第三次朝鲜核试验后中国国内互联网舆论对对外政策的影响，来分析互联网舆论与中国对外政策之间的关系。

二、互联网的出现与中国对外政策决策

1.互联网媒体的扩散与对中国对外政策决策的挑战

被称为第四媒体或新媒体的互联网，自20世纪90年代以来迅速发展，成为信息传播和舆论形成的重要工具。与已有的传统媒体如报纸、广播、电视等相比，其特点是通过互联网传播。尽管围绕互联网媒体的定义存在争议，但本文将互联网媒体定义为：以传播为舞台，借助于半导体、电子、通信、视听等领域的各种技术，以文字、声音、图像等形式传播新消息的媒体。此外，本文还将其概念扩展到利用高效传播渠道如报纸网站、博客、网络电视等互联网空间，以及微博、KakaoTalk等各种社交网络服务。

自20世纪90年代中期以来，随着互联网在中国迅速普及，互联网媒体已成为影响外交政策决策过程的重要变量。中国对外政策决策过程中媒体的作用经历了以下三个阶段的变化。第一阶段（1949-1978年）的特点是，魅力型领导人占据政策决策的核心地位，整个决策过程高度个人化。这一时期，大众媒体发展水平较低，在冷战体制下中国与国际社会隔绝，大众媒体的主要功能集中于报道政府消息和宣传政府政策。

第二阶段（1978-20世纪90年代中期）是，外交政策决策从依赖个人转向集体决策，但仍由邓小平这样的魅力型领导人发挥强大的个人影响力。这一时期，中国政治中的一个代表性事件是1981年外事领导小组的复活，这成为恢复集体对外政策决策的重要标志。尽管在此期间，大众在政策决策中的作用仍然缺失，但大众媒体得到了快速发展。

第三阶段（20世纪90年代中期至今）是，外交政策与媒体的关系开始发生变化的时期。这一变化受到以下四种因素的促成。首先，随着后冷战时代的到来，中国迅速引入以互联网为代表的信息通信技术，大众媒体与中国外交政策的关系开始发生变化。其次，人口结构的变化，即革命后第二、三代人的出生，削弱了产生强大魅力型领导人的社会基础，为科学、理性的外交政策决策过程的出现创造了主要条件。第三，随着改革开放政策的推进，外交政策领域不断扩大，各种新因素对外交政策产生影响，媒体的影响力也随之扩大。第四，中国国内互联网使用的前所未有的快速普及速度成为一个重要变量。

在上述因素中，特别是自20世纪90年代中期以来稳步发展的互联网媒体，给中国对外政策与媒体的关系带来了巨大变化。随着互联网的发展，网络上的各种社区挑战了原有的垄断性传播媒体，形成了以大众为基础的新参与机制。对中国国内传统大众媒体的控制，使得政府能够决定大众应该获取和能够获取哪些信息，以及应该相信什么。此外，传统媒体上无法进行公开讨论，尤其是在涉及对外政策时，讨论更加困难。在互联网媒体发展之前，中国大众缺乏系统性的渠道来参与政治和公共事务并表达观点。

然而，互联网和网络论坛成为大众表达观点和意见（尤其是在政治议题上）的新且唯一的场所。通过互联网，大众在一定程度上享有自由，可以传播各种消息，表达观点，并对政治问题和公共事务进行批评。同时，像互联网论坛这样的窗口，使得大众能够摆脱官方信息和新闻的控制。因此，互联网为大众提供了表达对政治议题的意见或批评的空间，并实现了与外部世界的连接。

随着互联网不仅提供批判性空间，而且成为连接外部世界的重要通道，个人通过互联网也能方便地获取与中国外交政策相关的信息和知识。这种情况对中国的外交政策决策提出了三方面的严峻挑战。

第一，信息通信技术发展对信息再分配产生影响所带来的挑战。跨越国界、近乎实时的高速信息流动，使得所有互联网用户都能同时了解某一问题的最新进展。因此，即使是普通中国公民，也能与最高决策者同时甚至更快地获取相同信息。同时，网民能够方便地从互联网获取各种国际关系知识，从而能够根据个人偏好选择理解和分析国际现象和中国外交政策的手段，不再被动接受政府的单方面选择。现在，政府无法垄断对国际问题和本国对外政策的唯一解释权，在制定和发布政策时，必须更多地考虑如何说服大众以及如何获得支持。

第二，知识传播带来的挑战。在信息通信时代，可靠知识的供应成为新的权力资源来源。在信息充分供应的情况下，人们更需要有效、成熟的信息和知识。谁提供这些知识，就会影响到接受知识者的行为。在这种情况下，中国的外交政策决策机构面临着如何让公众保持对官方信任的严峻考验。

第三，权力分配去中心化趋势加强带来的挑战。中国以及大多数国家的外交政策决策权集中于中央政府是其特点。然而，随着外交领域的多元化和专业化，以及互联网发展使得个人或团体获取外交政策相关信息和知识变得容易，权力在外交政策决策和执行过程中的去中心化趋势加强是不可否认的。除了传统的政策决策行为者外，各种行为者比过去更容易影响政策决策过程。特别是当政策决策领域外的行为者能够动员大众支持时，更是如此。为应对这一趋势，中国外交部于2004年3月19日设立了新闻司公众外交处，旨在增进公众对外交部工作的了解。

2.中国对外政策决策中互联网媒体运作机制的特点

在对外政策决策和推进过程中，互联网媒体的作用通过以下过程实现。第一，可以推动议程设置。在互联网上提出问题，并引起政府和公众的关注，互联网设定的议程最终会成为政府的政策议程。第二，可以为政策执行创造有利环境。外交政策一旦制定，在执行阶段也可能因环境变化而无法执行或需要调整，此时互联网媒体可以作为引导和洞察社会舆论的重要窗口，从而不仅介入政策决策过程，也在执行过程中发挥一定作用。互联网媒体通过宣传政府政策、具体解读政策条文、介绍政策执行典范等方式，促使大众接受并认同外交政策，从而为政策实施营造有利环境。第三，参与政策评估。互联网媒体通过向政府和决策者传递关于政策实际执行的社会舆论或建议，可以对政府的政策执行过程进行公开监督……（未完待续）