中国対外政策決定プロセスにおけるインターネット世論の役割：第三次北朝鮮核実験を中心に

EAI中国研究パネル報告書 No.12

著者

高麗大学校アジア問題研究所教授兼中国研究センターセンター長。中国北京大学政治学博士号を取得。主な研究分野は中国政治外交。最近の研究として『改革開放期中国共産党』（2014年、編著）、「Perceptions of Democracy among Intellectuals in Contemporary China: Evidence from Study on Political Scientists in Beijing and Shanghai」（2012年）、「Dilemma of Korea-China Relations with the Emergence of the G2 Era」（2012年）など多数。

I. 問題提起

情報化とグローバル化の影響により、中国ではインターネットメディアの成長が急速に進んでいる。中国インターネット情報センターが2012年7月19日に発表した『第30次中国インターネット発展状況統計報告』によると、中国のネットユーザー数は2012年6月末現在で5億3800万人、全国的なインターネット普及率は39.9%に達している。携帯電話インターネットユーザーは3億8800万人に達し、2011年末に比べて3270万人の増加となった。中国は2008年6月に米国のネットユーザー数を上回って以来、5年間にわたり世界最大のネットユーザー数を維持している。中国のソーシャルネットワーキングサービス「Weibo」のユーザー数は、2011年末の6311万人から2012年6月末現在で1億9500万人に達し、半年で1億3200万人の増加、成長率は208.9%を示している。これにより、中国全土のネットユーザーのうちWeiboユーザーの割合は13.8%から40.2%に増加した。携帯電話Weiboユーザー数も2010年末の15.5%から34.0%に増加した。そして2012年下半期からは、韓国のカカオトークに似たサービスであるWeixin（微信）を利用する中国人も急速に増加し、2013年末現在でユーザー数は約5億人に達し、海外ユーザー数も1億人を超えた。ある専門家によると、中国国内のインターネット利用増加率は2000～2008年の間に年平均38.1%という高い成長率を示したが、年平均15%の成長率を維持したとしても、2015年には総人口の58%にあたる7億9300万人がインターネットを利用すると予想される。

このように急速に普及しているインターネットとソーシャルネットワーキングサービスが世論を伝播する重要な手段となるにつれて、インターネットメディアは世論形成の重要な空間であるだけでなく、政治参加の最も重要な手段となっている。たとえインターネットが中国政府によって厳格に統制・管理されているとしても、インターネットは依然として多くの人々が不満や批判を表明する主要な通路として機能している。特に2003年以降、中国のネットユーザーはインターネット上で中国の対外政策や対外関係に関心を持ち、様々な討論を展開し始め、これらの討論は中国の対外政策決定プロセスにおいて考慮すべき重要な変数として登場している。

このような傾向にもかかわらず、インターネットメディアが中国の対外政策決定および推進プロセスに与える影響に関する研究はそれほど多くない。これまで、中国のような高度に中央集権化された権威主義体制の場合、民主主義体制に比べて対外政策決定プロセスにおいて外交部以外の集団や個人の役割は極めて限定的であるという認識が支配的であった。この認識によれば、中国外交が次第に専門化・機関別多様化し、権力の中枢層以外の多様な行為者の参加が増加し、グローバル化が進展しているにもかかわらず、中国は言論統制の下で大衆世論が外交政策決定プロセスに与える影響が厳格に制限される非民主的な国家である。また、政府がインターネットやソーシャルネットワーキングサービスなどの新興メディアに対しても、問題のあるウェブサイトを閉鎖したり、様々な技術的な方法で統制力を発揮したりするなど、インターネットが政府の外交政策決定に肯定的な影響を与えることは困難である。

これに対し、中国でも急速な経済成長とともに市場化が進展し、社会が多様化し市民社会が成長することで、外交政策決定および執行プロセスにおいても多様化の傾向が強化され、インターネット世論の影響力強化は避けられないという主張もある。この主張によれば、大衆世論、シンクタンク、メディア、専門家などの世論指導層が直接的または間接的に、意識的または無意識的に外交政策決定プロセスに影響を与え、政策の最終的な決定が自身の政策的選好と合致することを希望する。新聞のような従来の伝統メディアが依然として政府から相当部分厳格な統制を受けているのに対し、新興メディアであるインターネットが発展したことにより、各種情報に対する政府の中央集権的な統制が困難になり、大衆の政治参加の通路と能力が強化され、国内政治だけでなく対外政策にも影響力が強化されたのである。

このように、インターネットが中国の対外政策に与える影響については、依然として議論が続いている。本稿は、近年中国のインターネット利用率が急速に増加し、インターネットを通じた大衆世論の形成と政治参加が頻繁になるにつれて、政府の対外政策推進においてこれらの新興メディアを通じて形成された世論がますます重要になっており、同時にこれらのインターネットメディアを通じて形成された世論と対外政策との関係が多様な形態を帯びていることを主張したい。すなわち、インターネット世論が対外政策の実質的な変化を引き出した場合もある一方、逆に政府がインターネット世論を通じて政策の方向性を宣伝し、政策執行に有利な条件を作り出す場合もあるということである。特に本稿は、インターネットのような新興メディアを通じて中国国内の大衆世論が対外政策と多様な関係を結びながら発展していることを前提に、第三次北朝鮮核実験以降の中国国内インターネット世論が対外政策に与えた影響を考察することによって、インターネット世論と中国対外政策との関係を分析したい。

II. インターネットの登場と中国の対外政策決定

1. インターネットメディアの拡散と中国の対外政策決定への挑戦

いわゆる第四のメディア、あるいは新メディアと呼ばれるインターネットは、1990年代以降急速に発展し、情報伝達と世論形成のための重要なツールとなった。これは、既に存在する伝統メディアである新聞、放送、テレビなどと比較して、インターネットを通じて伝播されるメディアという特徴を持っている。インターネットメディアの定義を巡る議論があるが、本稿では、電波を舞台とし、半導体、電子、通信、視聴覚分野などから派生した様々な技術を借りて、文字、音声、画像などの形式に基づいて新しいニュースを伝播するメディアとしてインターネットメディアを定義する。また、相互性と同時性、超国境性とマルチメディア性を基盤とし、新聞のホームページ、ブログ、インターネットテレビなど、インターネット空間を効率的な伝播経路として活用する形態だけでなく、Weibo、カカオトークなど多様なソーシャルネットワーキングサービスまで包括する概念として使用する。

このようなインターネットメディアは、中国では1990年代半ば以降、インターネットの普及が急速に進むにつれて、外交政策決定プロセスに影響を与える重要な変数として登場してきた。中国の対外政策決定プロセスにおけるメディアの役割は、以下のように大きく3段階に変遷した。第一段階（1949-1978）は、カリスマ的な指導者が政策決定の中心的地位を占め、全体の政策決定プロセスが高度に個人化されていたことが特徴の時期を指す。この時期には、大衆メディアの発展水準が低く、冷戦体制下で中国が国際舞台から孤立していたため、大衆メディアの主な機能は、主に政府のニュースを報道し、政府の政策を宣伝することに焦点が当てられていた。

第二段階（1978-1990年代半ば）は、外交政策決定が個人に依存した政策決定から集団的政策決定の形態に移行したが、依然としてカリスマ的な指導者である鄧小平が強力な個人的影響力を発揮した時期である。この時期の中国政治における代表的な出来事として、1981年に外事領導小組が復活したことが挙げられるが、これは集団的な対外政策決定を再び回復する重要な指標となった。この時期にも政策決定プロセスにおける大衆の役割は依然として不在であったが、大衆メディアの発展が急速に進んだことが特徴である。

第三段階（1995年代～現在まで）は、外交政策とメディアとの関係が変化し始めた時期である。この変化には、以下の4つの要因が条件として作用した。第一に、脱冷戦とともに、中国にインターネットを代表とする情報通信技術が急速に導入され、大衆メディアと中国外交政策の関係に変化が現れ始めたことである。第二に、人口構成の変化、すなわち革命後第2～3世代の出生により、強力なカリスマ的な指導者が登場できる社会的な基盤が縮小する中で、科学的かつ合理的な外交政策決定プロセスが登場できる主要な条件が整ったことである。第三に、改革開放政策の進展により外交政策領域が拡大し、様々な新しい要素が外交政策に影響を及ぼすことで、メディアの影響力が拡大せざるを得なくなったことである。第四に、中国国内におけるインターネット利用が前例のない速さで拡散した速度が重要な変数として作用したことである。

上記要因のうち、特に1990年代半ば以降着実に発展してきたインターネットメディアは、中国対外政策とメディアとの関係に大きな変化をもたらした。インターネットが発展するにつれて、サイバースペース上の様々なコミュニティでは、既存の独占的な伝播メディアに挑戦し、大衆を基盤とする新しい参加メカニズムが作られた。中国国内の伝統的な大衆メディアに対する統制は、政府が大衆がどのような情報を得なければならず、得ることができるのか、何を信じるべきなのかを決定した。また、伝統的なメディアでは公開討論は不可能であり、特に外交政策に関連する場合には討論はさらに困難であった。インターネットメディアが発展する以前、中国の大衆には、政治や公務に参加し、見解を表明するための体系的な通路がなかった。

しかし、インターネットとインターネットフォーラムは、大衆が自身の見解や意見を表明する（特に政治的なテーマに関して）新しい、そして唯一の場所となった。大衆はインターネットを通じて、様々なニュースの伝播、見解の表明、そして政治的な問題や公共事務に対する批判をある程度自由に行えるようになった。同時に、インターネットフォーラムのような窓口は、大衆が政府の情報やニュース統制から脱却することを可能にした。こうしてインターネットは、大衆に政治的なイシューに関する意見や批判を表明できる空間を提供し、外部世界との情報の連携を可能にした。

このように、インターネットは批判的な空間を提供するだけでなく、外部世界との情報の連携を可能にする重要な通路となったことで、個人はインターネットを通じて中国外交政策に関連する情報や知識も便利に得られるようになった。この状況は、中国の外交政策決定に3つの深刻な挑戦を提起した。

第一に、情報通信技術の発展が情報の再分配に影響を与えたことで生じた挑戦である。国境を越えてほぼリアルタイムで行われる情報の超高速移動は、すべてのインターネットユーザーが同時に特定の Иシューに関する最新の進展状況を確認できるようにした。これにより、たとえ一般の中国人であっても、最高政策決定者と同時に、あるいはそれより早く同じ情報を得られるようになった。同時に、ネットユーザーはインターネットから様々な国際関係に関する知識を便利に取得できるようになり、個人の選好に基づいて国際現象や中国の外交政策を理解・分析する手段を選択できるようになり、政府の一方的な選択を受動的に受け入れる必要がなくなった。もはや政府は国際問題や自国の対外政策に関する唯一の解釈権を独占できず、政策決定者が政策を決定し布告する際に、大衆をどのように説得し、どのように支持を得るかについて、はるかに多くの考慮をせざるを得なくなったのである。

第二に、知識の拡散による挑戦である。情報通信時代において、信頼できる知識の供給は新たな権力資源の源泉となった。十分な情報が供給されると、人々は効率的に洗練された情報と知識をより必要とするようになった。誰がこれらの知識を提供するかに応じて、知識を提供する人の行動に影響を与えることができる。このような状況下で、中国の外交政策決定機構は、大衆が政府に対する信頼をどのように維持させるかについて、深刻な悩みを抱えさせることになった。

第三に、権力分布の非中央集権化傾向の強化による挑戦である。中国だけでなく、大多数の国の外交政策決定権限は中央政府に集中しているのが特徴である。しかし、外交領域の多様化と専門化が進み、インターネットの発展により個人や団体の外交政策に関連する情報や知識の取得が容易になるにつれて、外交政策の決定および推進プロセスにおける権力の非中心化現象が強化されていることは否定できない傾向である。従来の政策決定行為者に加えて、多様な行為者が過去よりも政策決定プロセスにずっと容易に影響を与えられるようになったのである。特に、政策決定領域外の行為者が大衆の支持を動員できる場合には、なおさらである。このような傾向に対応するため、中国外交部は2004年3月19日、新聞司に広報外交処（公众外交処）を設立し、大衆が外交部業務をより多く理解できるようにする役割を担わせた。

2. 中国対外政策決定におけるインターネットメディアの作動メカニズムの特徴

対外政策の決定および推進プロセスにおけるインターネットメディアの役割は、以下のプロセスを通じて行われる。第一に、外交アジェンダ設定を推進できる。インターネット上で問題を提起し、それに対して政府と大衆の関心が高まることで、インターネットが設定したアジェンダは最終的に政府の政策アジェンダとなる。第二に、政策執行に有利な環境を作ることができる。外交政策は一度決定された後も、実行段階で環境によって実行不可能になったり、調整が必要になったりすることがあるが、この段階でインターネットメディアは社会世論を誘導し、洞察する重要な窓口の役割を果たせるため、外交政策の決定プロセスだけでなく、執行プロセスにも介入し一定の役割を果たす。インターネットメディアは、政府政策の宣伝、政策条項の具体的な解釈、政策執行の模範事例の紹介などの方法を通じて、大衆が外交政策を受け入れ、一致させることで、政策実施に有利な環境を醸成する。第三に、政策評価に参加するという点である。インターネットメディアは、政策の実際の執行に対する社会世論や建議を政府と政策決定者に送る方法を通じて、政府の政策執行プロセスに対して公開的な監督を行うことができる…（続く）