中国对外政策与公民社会组织的作用：对外政策展开的新型助力者

EAI中国研究报告第11号

作者

李长源_忠北大学社会科学学院政治外交学系助理教授。在中国北京大学国际关系学院获得法学博士学位（国际政治专业）。主要研究领域为中国对外关系、公民社会等。近期研究包括：“China’s Dilemma on the Korean Peninsula: Not an Alliance but a Security Dilemma”（2013，合著）、“中韩建交20周年的感想：以战略合作伙伴关系为中心”（2012）、“对中国外交政策的意识形态 접근”（2012）、“从中东公民革命看中国公民社会的局限与展望”（2012）、“改善两岸关系的政治经济意义”（2012，合著）、“中国的公共外交：背景、目标、战略”（2011）等。

摘要

本研究基于中国对外政策制定过程中公民社会的影响力正在扩大或至少正在介入的实证依据，探讨了中国公民社会组织在长期视角下作用和影响扩大的可能性。在政策制定过程，特别是对外政策制定和执行过程中，中国公民社会组织的作用和影响尚属零散和有限。能够介入对外政策的公民社会组织，大多作为辅助或补充政府政策的行动者，或是中国与国际社会沟通合作的窗口，或是应对外部批评或敌对因素、代表政府立场进行公共外交的手段，以提高对外谈判能力。同时，在党务与政务高度融合的党-国家体制特征下，对外政策制定过程中公民社会组织活动等多种因素的介入和扩展也不容否认。如果部分中国公民社会的影响力已触及政策制定过程，那么其对中国对外政策制定过程和外交行为产生影响的可能性也并非完全可以排除。即使在中国这样一个政治开放度较低的国家，公民社会组织的存在和作用也可以被视为中国对外政策制定和执行过程日益多元化的社会变量。

一、引言

无论哪个国家，对外政策的制定过程都具有不轻易向有限的政策制定层之外公开的特点。因此，承担国家运营最终责任的政府传统上被视为几乎是唯一的政策制定和执行的行动者。也就是说，少数政策制定层通过控制与对外政策相关的信息，垄断了政策的制定和执行权。

然而，随着国际关系的发展，影响一国对外政策的国内国际因素比以往变得更加复杂。同时，随着全球化和民主化的推进，少数政府内部的政策制定者已难以垄断国家的信息资源。因此，更广泛的国内国际变量对对外政策制定过程的影响日益增大，参与其中的行动者也呈现出多元化的可能性。

以韩国为例，由政府组织、智库、学者构成的对外政策制定主体的范围似乎正在通过企业、公民社会的参与而扩大。特别是以NGO为代表的公民社会组织在对外政策的制定和执行过程中的活动，正在形成政府不容忽视的舆论，并日益增大对对外政策产生影响的可能性。其代表性事例是卢武铉政府时期决定是否向伊拉克增兵的问题。在决定是否向伊拉克增兵的过程中，以韩国国内对美国伊拉克政策的批评舆论为背景，这些舆论以公民社会组织为中心扩散开来，其背景是美国在发动伊拉克战争时提出的拥有大规模杀伤性武器和与基地组织有关联的说法受到了质疑。虽然增兵案最终获得了国会批准，但结果是国内的不利舆论对韩美两国讨论过程产生了压力，使得增兵的时间和部队规模与美国最初的预期有所不同，这可以看作是现有有限政策制定过程扩大的一个事例。2013年12月13日，在韩国外交部举行的‘2013年外交部政策咨询委员会全体会议’上，外交部表示今后将加强与学界和NGO等民间部门的协商，以更充分地反映民间经验和专业知识于政策制定过程中。这也可被视为一个不容忽视的、由舆论及其引领者之一的公民社会组织所意识到的变化趋势。

中国至今仍是国家中心主义对外政策制定过程的典型代表。中国的对外政策制定过程因政策制定相关的制度和行动者不明确，一直以来都只能在有限信息的基础上进行推断。尽管如此，有一点是明确的，即中国的对外政策制定过程一直鲜明地反映了党务与政务高度融合的党-国家体制的属性。也就是说，中国对外政策的制定权绝对属于共产党，并以共产党中央政治局，特别是政治局常务委员会为顶点，通过中央外事工作领导小组和工作分工系统即归口管理制度，根据相关业务构成核心政策制定路线。但总体而言，共产党最高领导人（总书记）、政治局常务委员会、国务院总理、分管国务院的副总理（经济副总理、负责外交的国务委员等）、党政军外事部门的负责人构成了主要政策制定路线的国家中心主义对外政策制定结构。因此，在这种体制下，传统上党政军线以外的行动者几乎没有介入对外政策制定过程的空间。

然而，有人提出，这种国家中心主义的中国对外政策制定过程也正在发生一些变化。随着中国国内与政策相关的利益关系日益复杂化，对外政策制定过程也变得更加专业化，参与行动者的数量也大幅增加，使得政策制定过程也日趋复杂。特别是官办智库、大学及民间研究机构、研究者的影响力正呈日益扩大趋势。此外，一些中国学者也提出，公民社会的影响力正在介入对外政策的制定和执行过程。例如，王逸舟认为，随着中国国内互联网的发展，信息获取的限制减少，公民社会接触对外政策制定过程的可能性也随之增大，全球公民社会在国内的影响力扩大，也可能对对外政策制定过程产生影响。金灿荣认为，中国对外政策制定过程出现了新的特点，其中包括非外交政府部门的参与、特殊利益集团的介入以及舆论影响力的扩大等。

那么，中国对外政策制定过程是否真的在多元化，特别是是否有证据表明公民社会的影响力正在扩大或至少正在介入？本研究正是从这些问题出发，旨在探讨中国公民社会组织作为影响中国对外政策制定和执行的因素的作用。当然，在当前的中国政治环境下，不能否认中国公民社会存在的局限性，但本研究旨在从更长远的视角探讨中国公民社会组织作用和影响扩大的可能性。与以往主要关注公民社会组织的国内作用相比，本文将主要探讨中国公民社会组织影响中国外交过程的可能性。

关于术语的使用，在中国，学术上使用‘非政府组织（NGO）’、‘非营利组织（NPO）’、‘第三部门组织’、‘志愿组织’、‘慈善组织’、‘民间组织’等术语来指代公民社会领域的行动者，而负责管理这些组织的政府机构民政部则官方认定只有注册为‘社会团体’、‘民办非企业单位’、‘基金会’的公民社会领域的行动者才是合法组织。然而，在中国实际存在着大量未获得合法地位的组织，包括以企业身份活动的非政府组织、非正式网络、各种沙龙、海外非政府组织的中国分支机构、非法宗教团体等。考虑到这些情况，本文将使用世界银行定义的‘公民社会组织（Civil Society Organizations）’这一最广泛的概念来指代它们。

二、关于对外政策制定过程参与者多元化的讨论

从影响变量多元化的角度来看，不能不提及詹姆斯·N·罗森瑙（James N. Roseneau）的研究。罗森瑙提出了影响对外政策行为的五种维度：个人变量、角色变量、政府变量、社会变量、体系变量，并认为这些变量根据国家规模、经济发展水平、政治开放度等因素，在不同国家对外政策制定中的影响程度存在差异。根据他的标准，包括社会价值观取向、舆论、产业化程度、民族团结程度等在内的社会变量，在政治开放度较低的国家（如中国）中，影响程度最低。朱在宇将其应用于中国，分析了从毛泽东到胡锦涛各领导人时期影响对外政策制定过程的主要因素的相对重要性，但由于他所应用的社会变量是‘经济发展水平’，因此无法把握公民社会或舆论的影响。杨继荣指出，“舆论的走向有时也会影响外交政策。从民间外交成为可能这一点来看，中国的‘外交政策生产单位’正在逐渐多元化”，但其立场仍然强调以国家官方组织为中心的对外政策制定过程。这一点也体现在他作为案例分析的中日钓鱼岛争端中。但有一点值得注意，在关于中国应对钓鱼岛争端的案例中，公民社会组织的民族主义活动有助于提高中国对日谈判能力，这一点非常有意义。2010年9月7日，在日本海上保安厅船只与中国渔船在钓鱼岛海域发生冲突事件时，日本以违反‘渔业法’为由，扣押了包括中国船长在内的全体船员和渔船。杨继荣认为，除了中国政府的外交交涉外，‘中国民间保钓联合会’、中国最大的黑客组织‘中国红客联盟’、‘保钓行动委员会’等公民社会组织通过攻击日本网站、主导反日示威等多种方式向日方施压，从而提高了中国的‘外交谈判能力’。这一点将在后面再次提及……（未完待续）