La política exterior de China y el papel de las organizaciones de la sociedad civil: nuevos facilitadores en el desarrollo de la política exterior

Informe del Panel de Estudios sobre China del EAI No. 11

Autor

Lee Jang-won, Profesor Asistente en el Departamento de Ciencias Políticas de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Chungbuk. Obtuvo un doctorado en derecho (especializado en política internacional) en la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad de Pekín. Sus principales áreas de investigación incluyen las relaciones exteriores de China y la sociedad civil. Sus investigaciones recientes incluyen "China's Dilemma on the Korean Peninsula: Not an Alliance but a Security Dilemma" (2013, coautor), "Reflexiones sobre el 20º aniversario del establecimiento de relaciones diplomáticas entre Corea y China: centrándose en la relación de asociación estratégica cooperativa" (2012), "Un enfoque ideológico de la política exterior china" (2012), "Limitaciones y perspectivas de la sociedad civil china a la luz de las revoluciones ciudadanas en Oriente Medio" (2012), "Significado político-económico de la mejora de las relaciones a través del Estrecho" (2012, coautor), "Diplomacia pública de China: antecedentes, objetivos y estrategias" (2011), entre otros.

Resumen

Este estudio examina la posibilidad de una expansión a largo plazo del papel y la influencia de las organizaciones de la sociedad civil china, basándose en evidencia empírica que sugiere que la influencia de la sociedad civil se está expandiendo o al menos interviniendo en el proceso de toma de decisiones de la política exterior de China. El papel y la influencia de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones, especialmente en la formulación y ejecución de la política exterior, son todavía esporádicos y limitados. Las organizaciones de la sociedad civil que pueden intervenir en la política exterior actúan principalmente como actores que apoyan o complementan la implementación de las políticas gubernamentales, o como una ventana para la comunicación y cooperación mutua de China con la comunidad internacional. Se considera que se utilizan activamente como un medio para mejorar la capacidad de negociación exterior, actuando en nombre del gobierno y respondiendo a elementos críticos u hostiles del exterior. Al mismo tiempo, bajo el sistema de partido-estado, donde los asuntos del partido y los asuntos gubernamentales están altamente integrados, no se puede negar que diversos factores, como las actividades de las organizaciones de la sociedad civil, están interviniendo y expandiéndose en el proceso de toma de decisiones de la política exterior. Si la influencia de la sociedad civil china está llegando parcialmente al proceso de toma de decisiones, no se puede descartar por completo la posibilidad de que influya en el proceso de toma de decisiones de la política exterior y el comportamiento diplomático de China. Incluso en un país como China, con una baja apertura política, la existencia y el papel de las organizaciones de la sociedad civil pueden presentarse como una variable social que indica que el proceso de formulación y ejecución de la política exterior china se está volviendo gradualmente más pluralista.

I. Introducción

Independientemente del país, el proceso de toma de decisiones de la política exterior se caracteriza por no divulgarse fácilmente fuera de un círculo limitado de responsables de la toma de decisiones. Por lo tanto, el gobierno, que tiene la responsabilidad última de la gestión del Estado, ha sido tradicionalmente considerado como el único actor en la toma y ejecución de políticas. En otras palabras, el control de la información relacionada con la política exterior por parte de un pequeño número de responsables de la toma de decisiones ha llevado a la monopolización de la autoridad en la formulación y ejecución de políticas.

Sin embargo, con el desarrollo de las relaciones internacionales, los factores internos y externos que influyen en la política exterior de un país se han vuelto más complejos que en el pasado. Además, con el avance de la globalización y la democratización, se ha vuelto cada vez más difícil para un pequeño número de responsables de la toma de decisiones dentro del gobierno monopolizar los recursos de información del país. Por lo tanto, la influencia de una gama más amplia de variables internas y externas en el proceso de toma de decisiones de la política exterior está aumentando, y existe la posibilidad de que los actores que participan en este proceso se diversifiquen.

En el caso de Corea, el alcance de los responsables de la toma de decisiones de la política exterior, que tradicionalmente ha estado compuesto por organizaciones gubernamentales, think tanks y académicos, parece haberse ampliado para incluir la participación de empresas y la sociedad civil. En particular, las actividades de las organizaciones de la sociedad civil, representadas por las ONG, en el proceso de formulación y ejecución de la política exterior están generando una opinión pública que el gobierno no puede ignorar, y su potencial para influir en la política exterior está creciendo. Un ejemplo representativo de esto podría ser la cuestión del envío adicional de tropas a Irak durante el gobierno de Roh Moo-hyun. En el proceso de decisión de enviar tropas adicionales a Irak, surgieron dudas en Corea sobre la existencia de armas de destrucción masiva y la conexión con Al-Qaeda, que Estados Unidos había presentado como justificación para la guerra en Irak. En este contexto, la opinión pública crítica hacia la política de Estados Unidos hacia Irak se extendió, centrada en las organizaciones de la sociedad civil. Si bien el proyecto de ley de envío adicional de tropas fue aprobado por la Asamblea Nacional, el resultado fue que la opinión pública interna desfavorable actuó como presión en el proceso de deliberación entre Corea y Estados Unidos, lo que llevó a que el momento del envío adicional de tropas y el tamaño de la unidad enviada fueran diferentes de las expectativas iniciales de Estados Unidos. Esto puede considerarse un ejemplo de la expansión del proceso de toma de decisiones tradicionalmente limitado. El 13 de diciembre de 2013, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Corea anunció en la "Reunión Plenaria del Comité de Asesoramiento de Políticas del Ministerio de Asuntos Exteriores de 2013" que el ministerio intensificaría las consultas para reflejar mejor la experiencia y los conocimientos del sector privado, incluidas las instituciones académicas y las ONG, en el proceso de toma de decisiones. Esto también puede considerarse una tendencia cambiante que no puede ignorar la influencia de la opinión pública y las organizaciones de la sociedad civil, uno de los actores que lideran la opinión pública, en el proceso de toma de decisiones de la política exterior.

China es un país representativo que ha mostrado un proceso de toma de decisiones de política exterior centrado en el Estado. El proceso de toma de decisiones de la política exterior de China se ha entendido hasta ahora a nivel de inferencia basado en información limitada, ya que las instituciones y los actores involucrados en la toma de decisiones no están claramente definidos. Sin embargo, algo está claro: el proceso de toma de decisiones de la política exterior de China ha reflejado claramente las características del sistema de partido-estado, donde los asuntos del partido y los asuntos gubernamentales están altamente integrados. Es decir, la toma de decisiones de la política exterior de China recae en el Partido Comunista, y la línea de toma de decisiones clave para cada asunto se forma a través del Comité Permanente del Politburó del Comité Central del Partido Comunista, el Grupo de Liderazgo Central de Asuntos Exteriores y el sistema de división del trabajo, es decir, el sistema de gestión de 'gui kou' (歸口管理制度). Sin embargo, en general, los principales responsables de la toma de decisiones son el máximo líder del Partido Comunista (Secretario General), el Comité Permanente del Politburó, el Primer Ministro del Consejo de Estado, los Consejeros de Estado dedicados (Viceprimeros Ministros encargados de economía, Consejeros de Estado encargados de asuntos exteriores, etc.), y los jefes de los departamentos de asuntos exteriores del partido, el gobierno y el ejército, lo que constituye una estructura de toma de decisiones de política exterior centrada en el Estado. Por lo tanto, bajo este sistema, tradicionalmente ha habido casi ningún margen para que los actores fuera de las líneas del partido, el gobierno y el ejército intervengan en el proceso de toma de decisiones de la política exterior.

Sin embargo, se argumenta que incluso este proceso de toma de decisiones de política exterior centrado en el Estado en China está experimentando algunos cambios. A medida que los intereses relacionados con las políticas se vuelven más complejos en China, el proceso de toma de decisiones de la política exterior se está volviendo más especializado y el número de actores participantes se está expandiendo considerablemente, lo que hace que el proceso de toma de decisiones sea más complejo. En particular, se observa una tendencia creciente en la influencia de los think tanks afiliados al gobierno, las universidades y las instituciones de investigación privadas, así como de los investigadores. Además, algunos académicos chinos argumentan que la influencia de la sociedad civil está interviniendo en el proceso de formulación y ejecución de la política exterior. Por ejemplo, Wang Yizhou sostiene que con el desarrollo de Internet en China, las restricciones al acceso a la información se han reducido, lo que ha aumentado la posibilidad de que la sociedad civil acceda al proceso de toma de decisiones de la política exterior y que la creciente influencia de la sociedad civil global pueda afectar el proceso de toma de decisiones de la política exterior. Jin Canrong afirma que están surgiendo nuevas características en el proceso de toma de decisiones de la política exterior de China, y entre ellas se encuentran la participación de departamentos no gubernamentales, la intervención de grupos de interés especiales y la creciente influencia de la opinión pública.

¿Existe entonces evidencia empírica que sugiera que el proceso de toma de decisiones de la política exterior de China se está volviendo pluralista y, en particular, que la influencia de la sociedad civil se está expandiendo o al menos interviniendo? Este estudio parte de esta pregunta para explorar el papel de las organizaciones de la sociedad civil china como factores que influyen en la formulación y ejecución de la política exterior de China. Si bien no se pueden negar las limitaciones de la sociedad civil china en la situación política actual, se examinará la posibilidad de una expansión del papel y la influencia de las organizaciones de la sociedad civil china a más largo plazo. A diferencia de estudios anteriores que se han centrado principalmente en el papel interno de las organizaciones de la sociedad civil, este estudio se centrará principalmente en la posibilidad de que las organizaciones de la sociedad civil china influyan en el proceso de política exterior de China.

En cuanto al uso de la terminología, en China se utilizan diversos términos académicamente para referirse a los actores del ámbito de la sociedad civil, como "Organizaciones No Gubernamentales (ONG)", "Organizaciones Sin Fines de Lucro (OSFL)", "Organizaciones del Tercer Sector", "Organizaciones Voluntarias", "Organizaciones Benéficas" y "Organizaciones Civiles (民間組織)". El Ministerio de Asuntos Civiles (民政部), que gestiona a estos actores, considera legalmente solo a aquellos registrados como "Asociaciones Sociales (社會團體)", "Unidades Civiles Sin Fines de Lucro (民辦非企業單位)" y "Fundaciones (基金會)". Sin embargo, en la práctica, existen numerosas organizaciones en China que no tienen estatus legal, incluidas organizaciones no gubernamentales que operan bajo la identidad de empresas, redes informales, diversos salones, sucursales chinas de ONG extranjeras y organizaciones religiosas ilegales. Teniendo esto en cuenta, en este documento se utilizará el término "Organizaciones de la Sociedad Civil (Civil Society Organizations)", definido por el Banco Mundial, como el concepto más inclusivo para referirse a ellos.

II. Debate sobre la pluralización de los participantes en el proceso de toma de decisiones de la política exterior

En términos de la diversificación de las variables de influencia en el proceso de toma de decisiones de la política exterior, no se puede dejar de mencionar el trabajo de James N. Roseneau. Roseneau propuso cinco dimensiones de variables que influyen en el comportamiento de la política exterior: variables individuales, variables de rol, variables gubernamentales, variables sociales y variables sistémicas, y argumentó que su influencia en la toma de decisiones de la política exterior varía según el país, dependiendo del tamaño del país, el nivel de desarrollo económico y el grado de apertura política. Según estos criterios, las variables sociales, que incluyen los valores sociales, la opinión pública, el grado de industrialización y el grado de unidad nacional, mostraron el nivel de influencia más bajo, especialmente en países con baja apertura política como China. Zhu Jaewoo aplicó esto a China y analizó la importancia relativa de los principales factores que influyen en el proceso de toma de decisiones de la política exterior durante los períodos de cada líder, desde Mao Zedong hasta Hu Jintao, pero la variable social que aplicó fue el "nivel de desarrollo económico", lo que hizo imposible comprender la influencia de la sociedad civil o la opinión pública. Yang Gap-yong también señaló que "la dirección de la opinión pública a veces influye en la política exterior. La unidad de producción de la política exterior de China se está diversificando gradualmente en el sentido de que la diplomacia civil se ha vuelto posible", pero mantiene la postura de enfatizar el proceso de toma de decisiones de la política exterior centrado en las organizaciones oficiales del Estado. Esto también se refleja en el caso de la disputa de las Islas Diaoyu entre China y Japón que presentó como ejemplo. Sin embargo, un punto muy significativo es que señaló un caso en el que las actividades nacionalistas de las organizaciones de la sociedad civil en relación con la respuesta de China a la disputa de las Islas Diaoyu ayudaron a aumentar la capacidad de negociación de China con Japón. El 7 de septiembre de 2010, durante un incidente en el que una embarcación de la Guardia Costera japonesa chocó con un barco pesquero chino en las aguas de las Islas Diaoyu, Japón detuvo a todo el personal y la embarcación a bordo, incluido el capitán chino, alegando una violación de la "Ley de Pesca". Yang Gap-yong afirma que, además de las negociaciones diplomáticas del gobierno chino, organizaciones de la sociedad civil como la "Alianza Popular China para la Protección de las Islas Diaoyu" (中國民間保釣連合會), el mayor grupo de hackers de China, la "Federación China de Hackers Rojos" (中國紅客聯盟), y el "Comité de Acción de Hong Kong para la Protección de las Islas Diaoyu" (香港保釣行動委員會) ejercieron presión sobre la parte japonesa a través de diversos medios, como intentos de atacar sitios web japoneses y liderar protestas antijaponesas, lo que aumentó la capacidad de negociación diplomática de China. Esto se mencionará nuevamente más adelante... (continuará)