中国の対外政策と市民社会団体の役割：対外政策展開の新たな協力者

EAI中国研究パネル報告書 No.11

著者

イ・ジャンウォン_忠北大学校社会科学大学政治外交学科助教授。中国北京大学国際関係学院にて法学博士号（国際政治専攻）を取得。主な研究分野は中国の対外関係、市民社会など。最近の研究として、「China’s Dilemma on the Korean Peninsula: Not an Alliance but a Security Dilemma」(2013, 共著)、「中韓修交20周年の断想：戦略的協力パートナーシップを中心に」(2012)、「中国外交政策に対するイデオロギー的アプローチ」(2012)、「中東市民革命から見た中国市民社会の限界と展望」(2012)、「両岸関係改善の政治経済的意味」(2012, 共著)、「中国の公共外交：背景、目標、戦略」(2011)など多数。

要旨

本研究は、中国の対外政策決定過程において市民社会の影響力が増大している、あるいは少なくとも介入していると判断できる実証的根拠に基づき、長期的な側面から中国市民社会団体の役割と影響力の拡大可能性を考察している。政策決定過程、特に、対外政策の決定および執行過程における中国市民社会団体の役割と影響は、現時点ではまだ散発的かつ限定的と言える。対外政策に介入しうる市民社会団体は、概して政府政策の推進を補助または補完するアクターとして、あるいは中国が国際社会とコミュニケーションを取り相互協力する窓口として、外部の批判的あるいは敵対的な要素に対応し、政府の立場を代弁する公共外交のカードとして、対外交渉力を高めるための手段として積極的に活用されていると判断される。同時に、党務と政務が高度に統合された党・国家体制の特徴の下でも、対外政策決定過程に市民社会団体の活動のような多様な要因が介入し、拡大していることを否定することはできないだろう。部分的にではあるが、中国市民社会の影響力が政策決定過程にまで及んでいるとすれば、中国の対外政策決定過程と外交行動に影響を及ぼす可能性も全く排除できないものと見られる。中国のように政治的開放度が低い国家においても、市民社会団体の存在と役割は、中国対外政策の決定と執行過程が次第に多元化しているという社会的変数として提示されうるだろう。

I. 序論

どの国においても、対外政策の決定過程は、限られた政策決定層の外部には容易に公開されないという特徴を持つ。したがって、国家運営の最終的な責任を負う政府が、伝統的にほぼ唯一の政策決定および執行のアクターと見なされてきた。すなわち、対外政策に関する情報は、少数の政策決定層が統制することで、政策の決定と執行の権限まで独占してきたのである。

しかし、国際関係の発展に伴い、一国の対外政策に影響を与える国内的・国際的要因は、過去に比べてより複雑になった。また、グローバル化と民主化の進展により、もはや政府内の少数の政策決定者が国家の情報資源を独占することは困難になった。したがって、より広範な国内的・国際的変数が対外政策決定過程に及ぼす影響も増大し、その過程に参加するアクターも多様化する可能性が現れている。

韓国の場合を見ると、政府組織、シンクタンク、学者で構成されてきた対外政策決定主体の範囲が、企業、市民社会の参加などを通じてより拡大しているように見える。特に、対外政策の決定および執行過程におけるNGOに代表される市民社会団体の活動は、政府が無視できないほどの世論を形成し、対外政策に影響を及ぼす可能性がますます高まっている。その代表的な事例が、盧武鉉（ノ・ムヒョン）政府時代の対イラク追加派兵問題であったと言える。イラク追加派兵を決定する過程で、米国が対イラク戦争遂行の根拠として掲げた大量破壊兵器の存在とアルカイダとの連携性などに対する疑問を背景に、韓国国内で米国の対イラク政策に対する批判的な世論が市民社会団体を中心に広がった。もちろん追加派兵案は国会を通過したが、結果的に国内の非友好的な世論が米韓両国の議論過程に対する圧力として作用し、追加派兵の時期や派兵部隊の規模などが当初の米国の期待とは異なるものになったという点で、既存の限定的な政策決定過程が拡大した事例の一つと見ることができるだろう。2013年12月13日、韓国外交部で開かれた「2013年外交部政策諮問委員会全体会議」において、外交部が今後、政策決定過程に学界やNGOなど民間の経験と専門知識をより忠実に反映するための協議を強化していく方針を明らかにした。これもまた、対外政策決定過程における世論の影響、そして世論を主導するアクターの一つである市民社会団体を意識せざるを得ない変化の趨勢の一つと言えるだろう。

中国は、依然として国家中心的な対外政策決定過程を示してきた代表的な国家と言える。中国の対外政策決定過程は、政策決定に関連する制度とアクターが明確に 드러나지 않아、限定的な情報に基づいた推論のレベルで理解されてきた。それにもかかわらず、一つ明らかなことは、中国の対外政策決定過程は、これまで党務と政務が高度に統合された党・国家体制（party-state system）の属性が鮮明に反映されてきたという点である。すなわち、中国の対外政策決定は共産党にその絶対的な権限があり、共産党中央政治局、特に政治局常務委員会を頂点として、中央外事工作領導小組と業務分担システム、すなわち帰口管理制度（歸口管理制度）によって、関連業務別の核心的な政策決定ラインが構成される。しかし、概して共産党の最高指導者（総書記）と政治局常務委員会、国務院総理、専担国務委員（経済担当副総理、外交担当国務委員など）、党・政・軍の対外担当部署の首長らが主要な政策決定ラインとなる国家中心的な対外政策決定構造なのである。したがって、このようなシステムの下で、伝統的に党・政・軍ライン以外の者が対外政策決定過程に介入できる余地はほとんどなかった。

ところが、このように国家中心的な中国の対外政策決定過程も一部変化しているという主張が提起されている。中国においても、政策に関連する利害関係が複雑化するにつれて、対外政策決定の過程もより専門化し、参加するアクターの数も大幅に拡大することで、政策決定の過程も複雑化している。特に、官製シンクタンク、大学および民間研究機関、研究者らの影響力がますます拡大する傾向にあるという。また、一部の中国学者の間では、対外政策の決定および執行過程に市民社会の影響力が介入しているという主張も提起されている。例えば、王逸舟（ワン・イーヂョウ）は、中国国内でもインターネットの発展により情報アクセスへの制約が少なくなり、それに伴い対外政策決定過程への市民社会のアクセス可能性も大きくなり、グローバル市民社会の国内的影響力が大きくなることで、対外政策決定過程にも影響を及ぼす可能性があると主張している。金燦栄（ジン・ツァンロン）は、中国の対外政策決定過程に新たな特徴が現れており、その中で非外交政府部門の参加、特殊利益集団の介入、そして世論の影響拡大などを主張している。

それでは、実際に中国の対外政策決定過程が多元化しており、特にその中で市民社会の影響力が増大している、あるいは少なくとも介入していると判断できる実証的根拠は存在するのだろうか？ 本研究は、このような問いから出発し、中国対外政策の決定と執行に影響を与える要因として、中国市民社会団体の役割を探求しようとするものである。もちろん、現在の中国の政治状況において、中国市民社会の限界を否定することはできないが、より長期的な側面から中国市民社会団体の役割と影響力の拡大可能性を考察しようとするものである。これまで主に市民社会団体の国内的役割が注目されてきたのに比べ、ここでは主に中国の外交過程に対して、中国市民社会団体が影響を及ぼす可能性を探求する。

用語の使用に関して、中国では学術的に「非政府組織（非政府組織：NGO）」、「非営利組織（非営利組織：NPO）」、「第三セクター組織（第三部門組織）」、「志願組織（志願組織）」、「慈善団体（慈善組織）」、「民間組織（民間組織）」といった用語で市民社会領域のアクターを指し示しており、これらを管理する政府機関である民政部（民政部）では、公式に「社会団体（社会団体）」、「民辦非企業単位（民辦非企業単位）」、「基金会（基金会）」として登録された市民社会領域のアクターのみを合法的な組織と見なしている。しかし、中国には実質的に企業の身分で活動する非政府組織をはじめ、非公式なネットワーク、各種サロン、海外非政府組織の中国支部、不法宗教団体など、合法的な地位を持たない組織も相当数存在する。このような点を考慮し、本文ではこれらを指す最も包括的な概念として、世界銀行が定義している「市民社会組織（Civil Society Organizations）」を使用する。

II. 対外政策決定過程参加者の多元化に関する議論

対外政策決定過程への影響変数の多元化という側面から、ジェームズ・N・ローズナウ（James N. Roseneau）の研究に言及せざるを得ない。ローズナウは、対外政策行動に影響を与える要因として、個人変数（individual variable）、役割変数（role variable）、政府変数（governmental variable）、社会変数（social variable）、システム変数（system variable）の5つの次元を提示し、これらが国家の規模、経済発展水準、政治的開放度によって、国家ごとに異なる影響を対外政策決定に及ぼすと主張した。その基準によれば、社会価値志向、世論、産業化の程度、民族団結の程度などを含む社会変数は、特に中国のように政治的開放度が低い国家において、最も低い水準の影響を及ぼすものと示された。朱在宇（チュ・ジェウ）はこれを中国に適用し、毛沢東から胡錦濤に至る各指導者時期別に、対外政策決定過程に影響を与える主要因の相対的な重要性を分析したが、彼が適用した社会変数は「経済発展水準」であったため、市民社会ないし世論の影響を把握することは不可能であった。梁甲龍（ヤン・ガプヨン）は、「世論の行方が外交政策に影響を及ぼすこともある。民間外交が可能になったという点で、中国の外交政策生産単位は次第に多元化している」という点を指摘することもあるが、依然として国家の公式な組織を中心とする対外政策決定過程を強調する立場である。これは、彼が事例として提示した中・日間の釣魚島（尖閣諸島）紛争にも現れている。ただし一つ、釣魚島紛争に対する中国の対応に関連して、市民社会団体の民族主義的な活動が中国の対日交渉力を高めるのに役立った事例を指摘している点は非常に有意義である。2010年9月7日、釣魚島海域で発生した日本の海上保安庁船舶と中国漁船の衝突事件当時、日本は「漁業法」違反を理由に中国人船長をはじめとする乗組員全員と船舶を拿捕した。梁甲龍はこれに対し、中国政府の外交交渉の他に、「中国民間釣魚島保護連合会」（中國民間保釣連合會）、「中国最大のハッカー組織である中国紅客連盟」（中國紅客聯盟）、「釣魚島保護香港行動委員会」（香港保釣行動委員會）などの市民社会団体が、日本のインターネットサイトへの攻撃を試みたり、反日デモを主導したりするなど、多様な方法で日本側に圧力を加えることで、中国の外交交渉力を高めたと述べている。これについては後で改めて言及する...(続く)