Внешняя политика Китая и роль организаций гражданского общества: новый помощник в проведении внешней политики

Доклад Китайского исследовательского форума EAI № 11

Автор

Ли Чан Вон, доцент кафедры политологии и международных отношений, Колледж социальных наук, Университет Чхунбук. Получил докторскую степень по праву (специализация: международные отношения) в Школе международных отношений Пекинского университета. Основные области исследований включают внешние связи Китая, гражданское общество и т. д. Недавние исследования включают: «Дилемма Китая на Корейском полуострове: не союз, а дилемма безопасности» (2013, в соавторстве), «Размышления о 20-летии установления дипломатических отношений между Китаем и Кореей: с акцентом на стратегическое партнерство» (2012), «Идеологический подход к внешней политике Китая» (2012), «Пределы и перспективы гражданского общества Китая в свете революций в арабских странах» (2012), «Политико-экономическое значение улучшения отношений между двумя сторонами Тайваньского пролива» (2012, в соавторстве), «Публичная дипломатия Китая: предпосылки, цели, стратегии» (2011) и многие другие.

Аннотация

Настоящее исследование рассматривает возможность долгосрочного расширения роли и влияния организаций гражданского общества Китая на основе эмпирических данных, позволяющих предположить, что влияние гражданского общества на принятие внешнеполитических решений в Китае расширяется или, по крайней мере, участвует в этом процессе. Роль и влияние организаций гражданского общества на процесс принятия решений, особенно на процесс принятия и реализации внешней политики, в настоящее время можно охарактеризовать как спорадические и ограниченные. Организации гражданского общества, которые могут вмешиваться во внешнюю политику, в основном действуют как вспомогательные или дополняющие акторы в реализации государственной политики, как окно для общения и сотрудничества Китая с международным сообществом, или как инструмент для повышения переговорной силы во внешней политике, активно используемый для противодействия внешним критическим или враждебным элементам и в качестве инструмента публичной дипломатии, представляющего позицию правительства. В то же время, несмотря на высокую степень интеграции партийной и государственной деятельности в партийно-государственной системе, нельзя отрицать, что различные факторы, такие как деятельность организаций гражданского общества, вмешиваются и расширяются в процессе принятия внешнеполитических решений. Если влияние гражданского общества Китая частично распространяется на процесс принятия решений, то нельзя полностью исключать возможность влияния на процесс принятия внешнеполитических решений и внешнеполитическое поведение Китая. Даже в таких странах, как Китай, с низкой степенью политической открытости, существование и роль организаций гражданского общества могут быть представлены как социальный фактор, свидетельствующий о постепенной диверсификации процесса принятия и реализации внешней политики Китая.

I. Введение

Процесс принятия внешнеполитических решений в любой стране характеризуется тем, что он редко раскрывается за пределами ограниченного круга лиц, принимающих решения. Поэтому правительство, несущее конечную ответственность за управление страной, традиционно считалось практически единственным актором в принятии и реализации политики. Другими словами, узкий круг лиц, принимающих решения, контролировал информацию, связанную с внешней политикой, и тем самым монополизировал полномочия по принятию и реализации политики.

Однако с развитием международных отношений внутренние и внешние факторы, влияющие на внешнюю политику страны, стали более сложными, чем в прошлом. Кроме того, с развитием глобализации и демократизации узкому кругу лиц, принимающих решения в правительстве, стало труднее монополизировать государственные информационные ресурсы. Следовательно, влияние более широкого круга внутренних и внешних переменных на процесс принятия внешнеполитических решений увеличивается, и появляется возможность диверсификации акторов, участвующих в этом процессе.

В случае Кореи, похоже, что круг субъектов, принимающих внешнеполитические решения, который ранее состоял из правительственных организаций, аналитических центров и ученых, расширяется за счет участия бизнеса и гражданского общества. В частности, деятельность организаций гражданского общества, представленных НПО, в процессе принятия и реализации внешней политики приобретает все большее значение, поскольку они формируют общественное мнение, которое правительство не может игнорировать, и оказывают влияние на внешнюю политику. Характерным примером этого может служить вопрос об отправке дополнительных войск в Ирак во время правления президента Но Му Хёна. В процессе принятия решения об отправке дополнительных войск в Ирак, на фоне сомнений в отношении наличия оружия массового уничтожения и связей с «Аль-Каидой», которые США выдвигали в качестве предлога для ведения войны в Ираке, в Корее распространилось критическое общественное мнение в отношении внешней политики США, в основном среди организаций гражданского общества. Хотя законопроект о дополнительных войсках был одобрен Национальным собранием, в результате неблагоприятное общественное мнение внутри страны оказало давление на ход переговоров между Кореей и США, что привело к тому, что сроки отправки и численность контингента отличались от первоначальных ожиданий США. Это можно рассматривать как один из примеров расширения традиционно ограниченного процесса принятия решений. 13 декабря 2013 года на «Общем собрании Консультативного совета по внешней политике Министерства иностранных дел в 2013 году» Министерство иностранных дел объявило о своем намерении укрепить сотрудничество для более полного отражения опыта и профессиональных знаний гражданского общества, включая академические круги и НПО, в процессе принятия решений. Это также является одной из меняющихся тенденций, учитывающих влияние общественного мнения и организаций гражданского общества, являющихся одним из его лидеров, на процесс принятия внешнеполитических решений.

Китай можно назвать типичной страной, которая до сих пор демонстрировала централизованный процесс принятия внешнеполитических решений. Процесс принятия внешнеполитических решений в Китае понимался на уровне умозаключений на основе ограниченной информации, поскольку институты и акторы, связанные с принятием решений, не были четко определены. Тем не менее, одно ясно: процесс принятия внешнеполитических решений в Китае всегда явно отражал особенности партийно-государственной системы с высокой степенью интеграции партийной и государственной деятельности. То есть, абсолютная власть в принятии внешнеполитических решений принадлежит Коммунистической партии Китая (КПК), а основная линия принятия решений формируется через Центральную руководящую группу по иностранным делам и систему разделения труда, то есть систему управления по принципу «гуйкоу» (歸口管理制度), во главе с Постоянным комитетом Политбюро ЦК КПК. В целом, это централизованная структура принятия внешнеполитических решений, в которой основными линиями принятия решений являются высшие руководители КПК (генеральный секретарь), Постоянный комитет Политбюро, премьер Госсовета, ответственные вице-премьеры Госсовета (отвечающие за экономику, государственные советники, отвечающие за внешнюю политику и т. д.), а также руководители партийных, государственных и военных ведомств, отвечающих за внешние дела. Следовательно, в рамках этой системы акторы, находящиеся за пределами партийной, государственной и военной линий, традиционно имели очень мало возможностей для вмешательства в процесс принятия внешнеполитических решений.

Однако утверждается, что даже этот централизованный процесс принятия внешнеполитических решений в Китае частично меняется. В Китае, по мере усложнения интересов, связанных с политикой, процесс принятия внешнеполитических решений становится более специализированным, а число участвующих акторов значительно расширяется, что делает процесс принятия решений более сложным. В частности, наблюдается тенденция к расширению влияния официальных аналитических центров, университетов и частных исследовательских институтов, а также исследователей. Кроме того, некоторые китайские ученые утверждают, что влияние гражданского общества на процесс принятия и реализации внешней политики также вмешивается. Например, Ван Ичжоу утверждает, что с развитием Интернета в Китае ограничения на доступ к информации снижаются, что увеличивает возможности гражданского общества для доступа к процессу принятия внешнеполитических решений, и что растущее внутреннее влияние глобального гражданского общества может повлиять на процесс принятия внешнеполитических решений. Чэнь Цаньлун утверждает, что в процессе принятия внешнеполитических решений Китая появляются новые характеристики, среди которых он выделяет участие недипломатических правительственных ведомств, вмешательство групп особых интересов и расширение влияния общественного мнения.

Существуют ли эмпирические доказательства того, что процесс принятия внешнеполитических решений в Китае становится более диверсифицированным, и, в частности, что влияние гражданского общества расширяется или, по крайней мере, участвует в этом процессе? Настоящее исследование начинается с этого вопроса и стремится исследовать роль организаций гражданского общества Китая как фактора, влияющего на принятие и реализацию внешней политики Китая. Конечно, нельзя отрицать ограничения гражданского общества Китая в нынешней политической ситуации, но мы стремимся изучить возможность расширения роли и влияния организаций гражданского общества Китая в более долгосрочной перспективе. В отличие от предыдущих исследований, которые в основном фокусировались на внутренней роли организаций гражданского общества, здесь мы в основном рассмотрим возможность влияния организаций гражданского общества Китая на внешнеполитический процесс Китая.

Что касается использования терминологии, то в Китае в академических кругах используются такие термины, как «неправительственные организации (非政府組織: NGO)», «некоммерческие организации (非營利組織: NPO)», «организации третьего сектора (第三部門組織)», «добровольные организации (志願組織)», «благотворительные организации (慈善組織)», «гражданские организации (民間組織)» для обозначения акторов в сфере гражданского общества, а Министерство гражданской администрации (民政部), которое управляет ими, официально признает только акторов в сфере гражданского общества, зарегистрированных как «общественные организации (社會團體)», «негосударственные некоммерческие учреждения (民辦非企業單位)» и «фонды (基金會)». Однако в Китае существует значительное количество организаций, не имеющих легального статуса, включая неправительственные организации, действующие под видом предприятий, неофициальные сети, различные салоны, китайские филиалы зарубежных неправительственных организаций и незаконные религиозные группы. Учитывая эти обстоятельства, в данном тексте будет использоваться наиболее всеобъемлющий термин, определяемый Всемирным банком, — «организации гражданского общества (Civil Society Organizations)».

II. Обсуждение диверсификации участников процесса принятия внешнеполитических решений

В контексте диверсификации факторов, влияющих на процесс принятия внешнеполитических решений, нельзя не упомянуть исследование Джеймса Н. Розенау. Розенау предложил пять измерений факторов, влияющих на внешнеполитическое поведение: индивидуальные переменные, ролевые переменные, правительственные переменные, социальные переменные и системные переменные, и утверждал, что их влияние на принятие внешнеполитических решений различается в зависимости от размера страны, уровня экономического развития и степени политической открытости. Согласно этим критериям, социальные переменные, включающие ориентацию на социальные ценности, общественное мнение, степень индустриализации и степень этнического единства, оказывают наименьшее влияние в странах с низкой степенью политической открытости, таких как Китай. Чжу Чжэнью применил это к Китаю и проанализировал относительную важность основных факторов, влияющих на процесс принятия внешнеполитических решений в период от Мао Цзэдуна до Ху Цзиньтао, но поскольку социальная переменная, которую он применил, была «уровнем экономического развития», было невозможно выявить влияние гражданского общества или общественного мнения. Ян Цзяюн также отметил, что «направление общественного мнения иногда влияет на внешнюю политику. Поскольку народная дипломатия стала возможной, производственные единицы внешней политики Китая постепенно диверсифицируются», но он по-прежнему подчеркивает процесс принятия внешнеполитических решений, который в основном сосредоточен на официальных государственных организациях. Это также проявляется в споре о Дяоюйдао (Senkaku) между Китаем и Японией, который он приводит в качестве примера. Однако заслуживает внимания тот факт, что он указывает на случай, когда националистическая деятельность организаций гражданского общества в ответ на спор о Дяоюйдао помогла повысить переговорную силу Китая в отношении Японии. 7 сентября 2010 года, во время столкновения между японской береговой охраной и китайским рыболовным судном в районе Дяоюйдао, Япония арестовала китайского капитана и всех членов экипажа, а также судно, ссылаясь на нарушение «Закона о рыболовстве». Ян Цзяюн утверждает, что, помимо дипломатических переговоров правительства Китая, такие организации гражданского общества, как «Китайская ассоциация защиты Дяоюйдао» (中國民間保釣連合會), крупнейшая китайская хакерская группа «Китайские красные хакеры» (中國紅客聯盟) и «Гонконгский комитет по защите Дяоюйдао» (香港保釣行動委員會), оказали давление на японскую сторону, пытаясь атаковать японские веб-сайты и возглавляя антияпонские демонстрации, тем самым повысив переговорную силу Китая в дипломатических переговорах. Мы вернемся к этому вопросу позже... (продолжение)