La politique étrangère de la Chine et le rôle des organisations de la société civile : de nouveaux facilitateurs dans la conduite de la politique étrangère

Rapport du Panel de recherche sur la Chine de l'EAI N°11

Auteur

Lee Jang-won, Professeur adjoint au Département de sciences politiques de la Faculté des sciences sociales de l'Université nationale de Chungbuk. Il a obtenu un doctorat en droit (spécialisation en politique internationale) à l'Institut des relations internationales de l'Université de Pékin. Ses principaux domaines de recherche comprennent les relations extérieures de la Chine et la société civile. Ses recherches récentes incluent « China’s Dilemma on the Korean Peninsula: Not an Alliance but a Security Dilemma » (2013, co-auteur), « Réflexions sur le 20e anniversaire de l'établissement des relations diplomatiques entre la Corée et la Chine : en se concentrant sur le partenariat stratégique de coopération » (2012), « Une approche idéologique de la politique étrangère chinoise » (2012), « Limites et perspectives de la société civile chinoise à la lumière des révolutions citoyennes au Moyen-Orient » (2012), « Signification politique et économique de l'amélioration des relations entre les deux rives » (2012, co-auteur), « La diplomatie publique de la Chine : contexte, objectifs et stratégies » (2011), et plusieurs autres.

Résumé

Cette étude examine la possibilité d'une expansion à long terme du rôle et de l'influence des organisations de la société civile chinoise, sur la base de preuves empiriques suggérant que l'influence de la société civile s'accroît ou du moins intervient dans la prise de décision de la politique étrangère chinoise. Le rôle et l'influence des organisations de la société civile dans le processus de prise de décision, en particulier dans la prise de décision et la mise en œuvre de la politique étrangère, peuvent encore être considérés comme sporadiques et limités. Les organisations de la société civile qui peuvent intervenir dans la politique étrangère sont généralement des acteurs qui soutiennent ou complètent la mise en œuvre de la politique gouvernementale, ou qui servent de fenêtre de communication et de coopération mutuelle entre la Chine et la communauté internationale. Elles sont également activement utilisées comme un moyen d'améliorer le pouvoir de négociation dans les affaires étrangères, en tant que carte de diplomatie publique pour répondre aux éléments critiques ou hostiles de l'extérieur et pour représenter la position du gouvernement. Dans le même temps, il ne faut pas nier que divers facteurs, tels que les activités des organisations de la société civile, interviennent et s'étendent dans le processus de prise de décision de la politique étrangère, même dans le cadre d'un système parti-État où les affaires du Parti et les affaires gouvernementales sont hautement intégrées. Si l'influence de la société civile chinoise a une influence partielle sur le processus de prise de décision, il n'est pas impossible qu'elle ait un impact sur le processus de prise de décision de la politique étrangère et le comportement diplomatique de la Chine. Même dans un pays comme la Chine, où l'ouverture politique est faible, l'existence et le rôle des organisations de la société civile peuvent être présentés comme une variable sociale indiquant que le processus de prise de décision et de mise en œuvre de la politique étrangère chinoise devient progressivement plus pluraliste.

I. Introduction

Quelle que soit la nation, le processus de prise de décision de la politique étrangère se caractérise par le fait qu'il n'est pas facilement divulgué à l'extérieur du cercle restreint des décideurs. Par conséquent, le gouvernement, qui porte la responsabilité ultime de la gestion de l'État, a traditionnellement été considéré comme l'acteur quasi exclusif de la prise de décision et de la mise en œuvre de la politique. En d'autres termes, les décideurs en petit nombre contrôlaient les informations relatives à la politique étrangère, monopolisant ainsi le pouvoir de décision et de mise en œuvre de la politique.

Cependant, avec le développement des relations internationales, les facteurs nationaux et internationaux influençant la politique étrangère d'un pays sont devenus plus complexes qu'auparavant. De plus, avec les progrès de la mondialisation et de la démocratisation, il est devenu de plus en plus difficile pour un petit nombre de décideurs au sein du gouvernement de monopoliser les ressources informationnelles de l'État. Par conséquent, l'influence de variables nationales et internationales plus larges sur le processus de prise de décision de la politique étrangère s'accroît, et le nombre d'acteurs participant à ce processus est susceptible de se diversifier.

Dans le cas de la Corée, il semble que le champ des décideurs de la politique étrangère, qui comprenait auparavant les organisations gouvernementales, les groupes de réflexion et les universitaires, s'élargisse pour inclure la participation des entreprises et de la société civile. En particulier, les activités des organisations de la société civile, représentées par les ONG, dans le processus de prise de décision et de mise en œuvre de la politique étrangère, ont le potentiel d'influencer la politique étrangère en formant une opinion publique que le gouvernement ne peut ignorer. Un exemple représentatif en est la question du déploiement de troupes supplémentaires en Irak sous le gouvernement Roh Moo-hyun. Lors du processus de décision concernant le déploiement de troupes supplémentaires en Irak, une opinion publique critique à l'égard de la politique américaine en Irak s'est répandue en Corée, principalement autour des organisations de la société civile, sur fond de doutes quant à l'existence d'armes de destruction massive et aux liens avec Al-Qaïda, que les États-Unis avaient avancés comme justification de la guerre en Irak. Bien que la résolution de déploiement de troupes supplémentaires ait été adoptée par l'Assemblée nationale, le résultat a été que l'opinion publique nationale défavorable a exercé une pression sur le processus de discussion entre la Corée et les États-Unis, conduisant à un calendrier et à une taille de contingent de troupes différents de ceux initialement attendus par les États-Unis. Cela peut être considéré comme un exemple d'élargissement du processus de prise de décision traditionnel et limité. Le 13 décembre 2013, lors de la « Réunion plénière du Comité consultatif de politique du ministère des Affaires étrangères de 2013 » tenue au ministère des Affaires étrangères, le ministère a annoncé son intention de renforcer la coopération afin de mieux refléter l'expérience et l'expertise du secteur privé, y compris les milieux universitaires et les ONG, dans le processus de prise de décision. Ceci peut également être considéré comme une tendance changeante qui ne peut ignorer l'influence de l'opinion publique et des organisations de la société civile, l'un des principaux acteurs de l'opinion publique, dans le processus de prise de décision de la politique étrangère.

La Chine est un exemple typique de pays qui a jusqu'à présent montré un processus de prise de décision de politique étrangère centré sur l'État. Le processus de prise de décision de la politique étrangère chinoise a été compris au niveau de l'inférence basée sur des informations limitées, car les institutions et les acteurs impliqués dans la prise de décision n'étaient pas clairement révélés. Néanmoins, une chose est claire : le processus de prise de décision de la politique étrangère chinoise a toujours reflété clairement les caractéristiques d'un système parti-État où les affaires du Parti et les affaires gouvernementales sont hautement intégrées. Autrement dit, la prise de décision de la politique étrangère chinoise est sous l'autorité absolue du Parti communiste, et la ligne de décision politique clé pour chaque domaine d'activité est constituée par le Comité permanent du Politburo, en particulier le Comité permanent du Politburo, le groupe directeur des affaires étrangères du Comité central et le système de division du travail, c'est-à-dire le système de gestion par quotas (歸口管理制度). Cependant, en général, la structure de prise de décision de la politique étrangère centrée sur l'État est telle que les principaux décideurs sont le plus haut dirigeant du Parti communiste (Secrétaire général), le Politburo, le Premier ministre du Conseil des affaires de l'État, les vice-Premiers ministres chargés de l'économie, les conseillers d'État chargés des affaires étrangères, etc., et les chefs des départements des affaires étrangères du Parti, du gouvernement et de l'armée. Par conséquent, dans un tel système, il y avait pratiquement aucune marge de manœuvre pour que des acteurs autres que les lignes traditionnelles du Parti, du gouvernement et de l'armée interviennent dans le processus de prise de décision de la politique étrangère.

Cependant, des arguments sont avancés selon lesquels ce processus de prise de décision de politique étrangère centré sur l'État en Chine est également en train de changer dans une certaine mesure. En Chine, à mesure que les intérêts liés aux politiques se complexifient, le processus de prise de décision de la politique étrangère devient plus spécialisé et le nombre d'acteurs participants s'élargit considérablement, rendant le processus de prise de décision plus complexe. En particulier, l'influence des groupes de réflexion affiliés au gouvernement, des universités et des instituts de recherche privés, ainsi que des chercheurs, tend à s'accroître. De plus, certains universitaires chinois affirment que l'influence de la société civile intervient dans le processus de prise de décision et de mise en œuvre de la politique étrangère. Par exemple, Wang Yizhou soutient qu'avec le développement d'Internet en Chine, les restrictions d'accès à l'information ont diminué, ce qui a accru la possibilité pour la société civile d'accéder au processus de prise de décision de la politique étrangère et que l'influence croissante de la société civile mondiale pourrait avoir un impact sur le processus de prise de décision de la politique étrangère. Jin Canrong soutient que de nouvelles caractéristiques apparaissent dans le processus de prise de décision de la politique étrangère chinoise, notamment la participation de départements non diplomatiques, l'intervention de groupes d'intérêts spéciaux et l'influence croissante de l'opinion publique.

Alors, existe-t-il des preuves empiriques permettant de conclure que le processus de prise de décision de la politique étrangère chinoise se pluralise et, en particulier, que l'influence de la société civile s'accroît ou du moins intervient ? Cette étude part de cette question pour explorer le rôle des organisations de la société civile chinoise en tant que facteurs influençant la prise de décision et la mise en œuvre de la politique étrangère chinoise. Bien sûr, les limites de la société civile chinoise ne peuvent être niées dans la situation politique actuelle de la Chine, mais nous examinerons la possibilité d'une expansion du rôle et de l'influence des organisations de la société civile chinoise dans une perspective à plus long terme. Alors que le rôle national des organisations de la société civile a été principalement mis en avant jusqu'à présent, cette étude examinera principalement la possibilité que les organisations de la société civile chinoise influencent le processus diplomatique de la Chine.

Concernant l'utilisation des termes, en Chine, les acteurs du domaine de la société civile sont désignés par des termes tels que « organisation non gouvernementale (非政府組織 : ONG) », « organisation à but non lucratif (非營利組織 : NPO) », « organisation du tiers secteur (第三部門組織) », « organisation bénévole (志願組織) », « organisation caritative (慈善組織) » et « organisation civile (民間組織) ». Le ministère des Affaires civiles (民政部), qui gère ces organisations, considère officiellement comme organisations légitimes uniquement celles enregistrées comme « organisations sociales (社會團體) », « unités privées à but non lucratif (民辦非企業單位) » et « fondations (基金會) ». Cependant, il existe en réalité un nombre important d'organisations en Chine qui n'ont pas de statut légal, y compris des organisations non gouvernementales opérant sous le statut d'entreprise, des réseaux informels, divers salons, des branches chinoises d'organisations non gouvernementales étrangères et des organisations religieuses illégales. Compte tenu de ces points, le terme le plus complet utilisé dans ce document pour les désigner sera « organisations de la société civile (Civil Society Organizations) », tel que défini par la Banque mondiale.

II. Discussion sur la pluralisation des acteurs dans le processus de prise de décision de la politique étrangère

En termes de pluralisation des variables d'influence sur le processus de prise de décision de la politique étrangère, il est impossible de ne pas mentionner les travaux de James N. Roseneau. Roseneau a proposé cinq dimensions des facteurs influençant le comportement de la politique étrangère : les variables individuelles, les variables de rôle, les variables gouvernementales, les variables sociales et les variables systémiques, et a soutenu que leur influence sur la prise de décision de la politique étrangère variait selon les pays en fonction de leur taille, de leur niveau de développement économique et de leur ouverture politique. Selon ces critères, les variables sociales, qui comprennent les orientations des valeurs sociales, l'opinion publique, le degré d'industrialisation et le degré d'unité ethnique, ont eu le moins d'influence, en particulier dans les pays où l'ouverture politique est faible, comme la Chine. Joo Jae-woo a appliqué cela à la Chine et a analysé l'importance relative des principaux facteurs influençant le processus de prise de décision de la politique étrangère pour chaque période de direction, de Mao Zedong à Hu Jintao, mais la variable sociale qu'il a appliquée était le « niveau de développement économique », rendant impossible la compréhension de l'influence de la société civile ou de l'opinion publique. Yang Gap-yong a également souligné que « l'orientation de l'opinion publique influence parfois la politique étrangère. L'unité de production de la politique étrangère chinoise se pluralise progressivement en ce sens que la diplomatie civile est devenue possible », mais il maintient une position qui met l'accent sur le processus de prise de décision de la politique étrangère centré sur les organisations officielles de l'État. Cela se reflète également dans le conflit Diaoyu (釣魚島) entre la Chine et le Japon qu'il a cité comme exemple. Cependant, un point est très significatif : il souligne un cas où les activités nationalistes des organisations de la société civile dans le cadre de la réponse de la Chine au conflit Diaoyu ont contribué à renforcer le pouvoir de négociation de la Chine avec le Japon. Lors de la collision entre un navire de la garde côtière japonaise et un bateau de pêche chinois dans la zone de Diaoyu le 7 septembre 2010, le Japon a arrêté le capitaine chinois et tout l'équipage ainsi que le navire, invoquant une violation de la « loi sur la pêche ». Yang Gap-yong affirme qu'en plus des négociations diplomatiques du gouvernement chinois, des organisations de la société civile telles que la « Fédération chinoise pour la protection de Diaoyu » (中國民間保釣連合會), la plus grande organisation de hackers de Chine, le « China Hongke Union » (中國紅客聯盟), et le « Comité d'action de Hong Kong pour la protection de Diaoyu » (香港保釣行動委員會) ont exercé une pression sur la partie japonaise par diverses méthodes, telles que des cyberattaques contre des sites Web japonais et la direction de manifestations anti-japonaises, renforçant ainsi le pouvoir de négociation diplomatique de la Chine. Nous y reviendrons plus tard... (à suivre)