后京都议定书时代中国的气候政策与中美关系

EAI中国研究报告系列 第5期

作者

元东郁_东亚大学国际学系中国学专业负责人。毕业于首尔大学中文系，并获得北京大学国际政治学硕士和博士学位。曾任韩国交通研究院东北亚及朝鲜半岛研究中心首席研究员、总统府东北亚时代委员会经济合作专家委员等。主要研究领域为中国环境、能源、交通物流及东亚合作领域。近期论文包括：“国际气候谈判中中国立场变化的分析：以过程和动因为中心”（2011年）、“中朝经济合作的利与弊：以‘长吉图开发计划’和中朝跨境联动开发为中心”（2011年）、“中国的对朝政策与同盟的困境：以天安舰事件为中心”（2010年）、“中国能源外交的新变化与韩中能源合作博弈”（2009年）、“东亚地区主义与中国的战略”（2009年）。

Ⅰ. 引言

为应对气候变化这一人类和地球层面的危机，国际社会在过去二十余年间持续努力构建全球治理体系。在此过程中，1992年签署了作为国际社会应对气候变化基本框架的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），1997年第三次缔约方会议（COP-3）上签署了明确发达国家温室气体减排义务的《京都议定书》。然而，尽管取得了这些成果，以各国自主努力为基础的国际社会治理格局也暴露了不少局限。即，在应对气候变化的实际过程中，不仅影响到各国的自身利益，而且围绕气候制度构建可能带来的国际政治经济秩序的重组，引发了发达国家与发展中国家之间，以及发达国家和发展中国家内部复杂而多层面的利益冲突。发展中国家（包括中国）被排除在减排义务之外，以及在气候制度构建中发挥主导和核心作用的美国退出《京都议定书》等，对气候制度采取消极、否定的态度，成为延缓具有实际温室气体减排内容的《京都议定书》实质生效的主要原因。虽然《京都议定书》在2005年经俄罗斯批准后姗姗来迟地生效，但特别是美国的这种消极、否定的态度，对包括中国在内的主要发展中国家的实际行动产生了延缓的负面影响，并延缓了能够有效应对气候变化这一人类共同危机 Global Governance 的形成。

尽管如此，国际社会为减少导致气候变化的温室气体所做的努力仍在持续。2007年在印度尼西亚巴厘举行的第13次缔约方会议（COP-13）上，通过了旨在讨论《京都议定书》执行计划于2012年结束后之“后京都议定书时代”的谈判进程——“巴厘路线图”。这是为构建涵盖发达国家和发展中国家、应对气候变化的新层面 Global Governance 所做的努力，并此后迅速推进至2009年12月的哥本哈根第15次缔约方会议（COP-15）、2010年12月坎昆第16次缔约方会议（COP-16），以及2011年11月在德班举行的第17次缔约方会议（COP-17）。然而，为构建“后京都议定书时代”的国际社会这些努力，再次因美国以及中国、印度等主要发展中国家拒绝承担义务性减排而未能取得实质性成果。即，在新的期待下进行的国际气候谈判最终无果而终，进入了更为复杂和多层面的轨道。那么，自《联合国气候变化框架公约》签署以来的20年国际气候谈判是否已不再能保证实效？国际气候谈判是否需要脱离联合国框架，寻求新的格局？“后京都议定书时代”的实质是否是从联合国框架下的所有成员国多边体制向美中G2主导的新气候治理体制的转变？

众所周知，在构建“后京都议定书时代”的过程中，特别是美中两国的角色具有极其重要的意义。作为发达国家的代表美国和发展中国家的代表中国，两国不仅是造成实际气候变化、占全球温室气体排放量40%以上的责任主体，而且是决定“后京都议定书时代”国际谈判成败的关键行动者。更何况，曾被国际社会批评为“否认联盟”（alliance of denial）（New York Times April/20/2007）的美中两国，虽然在《京都议定书》的减排义务方面相对自由，但在“后京都议定书时代”的讨论中，继续表达拒绝的立场也存在一定的局限。尽管如此，自奥巴马（Barack Obama）政府上台以来，美国在国内积极应对气候变化的同时，正在努力构建脱离联合国框架、由其主导的新国际气候制度。中国也在国际社会义务减排压力增大的情况下，在国内加强节能和温室气体减排的政策措施，但仍坚持拒绝义务减排的立场。特别是美中两国之间，尽管在脱离联合国现有框架的气候问题上存在分歧和潜在冲突，但在技术领域却在不断加强合作。

本论文旨在探讨在“后京都议定书时代”的背景下，作为关键行动者出现的中国在国内和国际层面寻求了何种政策方案，并在此基础上如何应对国际社会的温室气体减排义务压力。此外，还将考察作为“后京都议定书时代”核心当事方，美中两国之间的合作与冲突，并进一步分析G2作为新的全球气候治理体系的可能性。最终，本论文旨在展望围绕气候问题的中美关系以及“后京都议定书时代”的走向。当然，自奥巴马政府上台以来，对美国气候变化立场的分析也应一并进行，但本论文出于篇幅限制以及符合全书宗旨的考虑，将以中国的气候政策为中心展开讨论。

Ⅱ. 后京都议定书时代与中国的气候政策

1. 后京都议定书时代的实质与走向

自1990年国际气候谈判启动以来，围绕温室气体减排义务分担等问题，国际政治斗争日益激烈。本质上，气候问题不仅是环境问题，更是经济和政治问题的混合议题，国际气候制度的发展过程，是当今世界面临的诸多全球性问题的困境的浓缩，是复杂而微妙的国际政治的缩影。回顾国际气候制度的发展历程，1992年通过的《联合国气候变化框架公约》，确立了稳定大气中温室气体浓度的长期目标和一系列基本原则，是第一个重要里程碑。此外，1997年京都会议（COP-3）通过的《京都议定书》，是在该公约框架下首次具有法律约束力的文件，它将附件一国家指定为发达国家和经济转型国家，规定了量化的减排目标，并引入了三个基于市场的国际合作机制，是第二个重要里程碑。考虑到自1995年起正式展开谈判，到2005年2月《京都议定书》生效为止，经历了10年的艰辛历程。尽管美国在2001年退出《京都议定书》体系，且中国、印度等主要发展中国家被排除在义务对象国之外，导致其环境有效性大打折扣，但《京都议定书》作为人类社会通过实际行动应对气候变化这一人类共同灭绝议程所迈出的重要一步，其意义仍然十分重大。

为应对《京都议定书》将于2012年到期的“后京都议定书时代”，国际社会的相关讨论早在2005年12月在加拿大蒙特利尔举行的气候公约第11次缔约方会议暨第一次会议（COP-11/MOP-1）上就已开始。此次会议通过了两个谈判轨道，正式启动了新的谈判，预示着日益激烈且充满各种变数的“后京都议定书时代”的开启。此外，2007年11月在印度尼西亚巴厘举行的气候变化第13次缔约方大会（COP-13）上，通过了“巴厘路线图”，决定结束长期对话。同时，与讨论附件一国家追加减排义务的《京都议定书》谈判轨道（AWG-KP）不同，还设立了讨论包括发展中国家在内的气候变化谈判各方减排、适应、技术、资金等问题的长期合作行动谈判轨道（AWG-LCA），启动了新的整体谈判进程。然而，在原定于2009年12月决定“后京都议定书时代”的哥本哈根会议（COP-15）上，尽管有来自全球100多个国家的元首与会，但由于发达国家与发展中国家之间的分歧，以及围绕利益关系形成的各种集团之间的意见冲突，未能达成具有约束力的具体协议。此后，在2010年12月的坎昆会议（COP-16）以及2011年11月的德班会议（COP-17）上，这种冲突格局依然持续，导致在联合国多边框架下进行的“后京都议定书时代”构建讨论最终未能取得成果。

事实上，尽管存在这些局限，但与“后京都议定书时代”相关的讨论在国际气候谈判过程中带来了重要的转变。首先，近期的国际气候谈判格局已超越了过去联合国的框架，扩散到G20、APEC、G2等更为多样的多边、双边合作机制；其次，正在寻求从“伞形集团”、欧盟、G77+1（发展中国家集团）这三大集团鼎立的格局，向排放全球温室气体40%以上的美国和中国共同治理（G2）格局的转变。这也是由于未能就“后京都议定书时代”达成具有约束力的协议，且谈判集团间的利益冲突依然尖锐，导致对联合国这一解决气候问题的合作框架产生了相当大的疑虑和失望。

第二，国际气候谈判成功所必需的领导力缺失。即，在构建京都体制过程中发挥实际领导作用的欧盟，因金融危机的余波，在“后京都议定书时代”构建相关的国际气候谈判中的能力和意愿已大大减弱。实际上，在哥本哈根会议、坎昆会议、德班会议等会议上，欧盟的声音有所减弱，未能发挥重要作用。虽然未在京都体制中承担减排义务的美国和中国这两个世界上最大的碳排放国，在联合国体制下的国际气候谈判过程中发挥着积极作用，但它们能否从“否认联盟”（Alliance of denial）走向“执行联盟”（Alliance of implementation），以及能否在国际气候谈判中发挥“负责任大国”的领导作用，仍然是一个疑问。

第三，与国际气候谈判相关的谈判集团间的意见分歧，以及所谓的“三大集团”内部也出现了不同的声音，导致在构建“后京都议定书时代”的过程中形成了更加复杂和多层面的格局。欧盟成员国之间在减排承诺和资金捐助问题上存在分歧；“伞形集团”在温室气体减排计划制定问题上，也从最初的反对立场转变为哥本哈根会议后的内部立场差异。此外，G77+1发展中国家集团也因BASIC（巴西、南非、印度和中国）的形成而出现了内部意见分歧，即使在BASIC内部也存在一定的立场差异……（未完待续）