Китайская климатическая политика и китайско-американские отношения в пост-киотский период

Доклад Исследовательской группы EAI № 5

Автор

Вон Дон Ук (元東郁) – профессор, руководитель программы по Китаю на факультете международных отношений Университета Донъа. Окончил кафедру китайского языка и литературы Сеульского национального университета, получил степени магистра и доктора философии по международной политике в Пекинском университете. Ранее занимал должности главного научного сотрудника Центра исследований Северной Кореи и Северо-Восточной Азии при Корейском транспортном институте, а также эксперта подкомитета по экономическому сотрудничеству Комитета по эпохе Северо-Восточной Азии при Администрации Президента. Основные области исследований включают экологию, энергетику, транспорт и логистику Китая, а также сотрудничество в Восточной Азии. Среди недавних публикаций: «Анализ изменений позиции Китая в международных климатических переговорах: процесс и движущие силы» (2011), «Плюсы и минусы китайско-северокорейского экономического сотрудничества: фокус на «Плане развития Цзиньчжоу» и трансграничном совместном развитии между Китаем и Северной Кореей» (2011), «Климатическая политика Китая и дилемма альянса: фокус на инциденте с Ченандо» (2010), «Новые изменения в энергетической дипломатии Китая и игра энергетического сотрудничества между Китаем и Южной Кореей» (2009), «Восточноазиатский регионализм и стратегия Китая» (2009).

I. Введение

В ответ на экзистенциальную угрозу человечеству и планете, известную как изменение климата, международное сообщество на протяжении более двух десятилетий прилагает неустанные усилия по созданию глобального управления. В ходе этих усилий в 1992 году была подписана Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН), установившая основополагающую рамку для глобального реагирования на изменение климата. В 1997 году на третьей Конференции Сторон (КС-3) был принят Киотский протокол, который закрепил обязательства развитых стран по сокращению выбросов парниковых газов. Несмотря на эти достижения, глобальная структура управления, основанная на самостоятельных усилиях отдельных стран, выявила значительные ограничения. В частности, влияние на интересы отдельных стран, возникающее в процессе фактического реагирования на изменение климата, а также перестройка международно-политического и экономического порядка, которая может последовать за созданием климатического режима в среднесрочной и долгосрочной перспективе, привели к сложным и многоуровневым конфликтам интересов между развитыми и развивающимися странами, а также внутри самих развитых и развивающихся стран. Исключение развивающихся стран, включая Китай, из обязательств по сокращению выбросов, а также выход США, игравших ведущую и ключевую роль в создании международного режима, из Киотского протокола стали основными причинами, замедлившими фактическое вступление в силу Киотского протокола, содержащего положения о реальном регулировании выбросов парниковых газов. Хотя Киотский протокол вступил в силу с опозданием после ратификации Россией в 2005 году, особенно пассивное и негативное отношение США оказало негативное влияние, замедлив реальные действия со стороны основных развивающихся стран, включая Китай, и задержав формирование глобального управления, способного эффективно реагировать на общую угрозу человечеству в виде изменения климата.

Тем не менее, международные усилия по сокращению выбросов парниковых газов, вызывающих изменение климата, продолжались. На 13-й Конференции Сторон (КС-13) в Бали, Индонезия, в 2007 году был принят «Балийский план действий» (Bali Roadmap) – переговорный процесс для обсуждения пост-киотского режима после 2012 года, когда истечет срок действия Киотского протокола. Это стало шагом к созданию глобального управления нового уровня для реагирования на изменение климата, охватывающего как развитые, так и развивающиеся страны. Этот процесс стремительно продолжился на 15-й Конференции Сторон (КС-15) в Копенгагене в декабре 2009 года, 16-й Конференции Сторон (КС-16) в Канкуне в декабре 2010 года и 17-й Конференции Сторон (КС-17) в Дурбане в ноябре 2011 года. Однако эти усилия международного сообщества по созданию пост-киотского режима вновь не принесли существенных результатов из-за отказа основных развивающихся стран, таких как Китай и Индия, а также США, от обязательного сокращения выбросов парниковых газов. Таким образом, международные климатические переговоры, проходившие в новых ожиданиях, в конечном итоге оказались безрезультатными и вступили в более сложную и многоуровневую фазу. Можно ли тогда утверждать, что международные климатические переговоры, начавшиеся с момента принятия РКИК ООН, более не могут гарантировать эффективность? Требуют ли международные климатические переговоры новой структуры, выходящей за рамки ООН? Является ли суть пост-киотского режима переходом от многостороннего режима всех членов ООН к новой системе климатического управления, основанной на структуре G2 между США и Китаем?

Как известно, роль США и Китая имеет огромное значение в процессе создания пост-киотского режима. США, как представитель развитых стран, и Китай, как представитель развивающихся стран, не только являются основными сторонами, ответственными за более чем 40% мировых выбросов парниковых газов, вызывающих фактическое изменение климата, но и ключевыми действующими лицами, от которых зависит успех международных переговоров по созданию пост-киотского режима. Более того, хотя обе страны, США и Китай, подвергались критике со стороны международного сообщества как «альянс отрицания» (New York Times, 20 апреля 2007 г.) и могли относительно свободно избегать обязательств по сокращению выбросов в рамках Киотского протокола, в обсуждении пост-киотского режима они сталкиваются с определенными ограничениями в возможности продолжать выражать отказ. Тем не менее, после прихода к власти администрации Обамы, США, активно занимаясь решением проблемы изменения климата на внутреннем уровне, одновременно прилагают усилия по созданию нового международного климатического режима под своим руководством, выходящего за рамки ООН. Китай, несмотря на растущее давление со стороны международного сообщества с целью сокращения выбросов, укрепляет политические меры по энергосбережению и сокращению выбросов парниковых газов на внутреннем уровне, но при этом по-прежнему придерживается своей позиции отказа от обязательного сокращения. В частности, между США и Китаем, несмотря на потенциальные разногласия и конфликты по климатическим вопросам, выходящие за рамки существующей структуры ООН, наблюдается усиление сотрудничества, особенно в технологической сфере.

В данной статье мы рассмотрим, какие политические меры Китай, выступающий в качестве ключевого действующего лица в пост-киотский период, ищет на внутреннем и международном уровнях, и как он реагирует на давление международного сообщества с целью сокращения выбросов парниковых газов. Мы также проанализируем сотрудничество и конфликты между США и Китаем как ключевыми сторонами в пост-киотский период, а также возможность G2 как новой системы глобального климатического управления. В конечном итоге, цель данной статьи – дать прогноз относительно китайско-американских отношений в контексте климатических проблем и перспектив пост-киотского режима. Конечно, необходимо также провести анализ позиции и политики США в отношении изменения климата после прихода к власти администрации Обамы, однако, в данной статье, как по соображениям объема, так и в соответствии с общим замыслом книги, мы сосредоточимся на климатической политике Китая.

II. Пост-киотский режим и климатическая политика Китая

1. Суть и перспективы пост-киотского режима

С момента начала международных климатических переговоров в 1990 году международная политическая борьба вокруг распределения обязательств по сокращению выбросов парниковых газов становится все более ожесточенной. По своей сути, климатическая проблема не ограничивается экологическими вопросами, а представляет собой комплексную повестку дня, включающую экономические и политические аспекты. Процесс развития международного климатического режима можно рассматривать как концентрированное выражение дилемм, с которыми сталкивается современный мир в решении различных глобальных проблем, – своего рода миниатюру сложной и тонкой международной политики. Оглядываясь на историю развития международного климатического режима, можно выделить два ключевых этапа. Первый важный этап – это принятие в 1992 году «РКИК ООН», которая установила долгосрочную цель стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере и ряд основополагающих принципов. Второй важный этап – это принятие в 1997 году на Киотской конференции (КС-3) «Киотского протокола», который стал первым юридически обязывающим документом в рамках этой конвенции. Он определил количественные цели по сокращению выбросов для развитых стран и стран с переходной экономикой, обозначенных как Приложение I, и ввел три механизма сотрудничества на основе рынка. Учитывая, что переговоры начались в 1995 году, до вступления Киотского протокола в силу в феврале 2005 года прошел 10-летний трудный путь. Несмотря на то, что экологическая эффективность была значительно снижена из-за выхода США из Киотского протокола в 2001 году и исключения основных развивающихся стран, таких как Китай и Индия, из числа стран, подпадающих под обязательства, Киотский протокол имеет огромное значение как важный шаг, предпринятый человечеством для противодействия общей угрозе вымирания в виде изменения климата посредством реальных действий.

Обсуждение пост-киотского режима, подготовка к которому велась в преддверии истечения срока действия Киотского протокола в 2012 году, началось еще в декабре 2005 года на 11-й Конференции Сторон РКИК ООН и первой Конференции Сторон-участниц (КС-11/СП-1) в Монреале, Канада. На этой конференции были приняты два переговорных трека, положив начало официальным новым переговорам, ознаменовавшим начало пост-киотского режима, характеризующегося растущей интенсивностью и множеством переменных. В ноябре 2007 года на 13-й Конференции Сторон по изменению климата (КС-13) в Бали, Индонезия, был принят «Балийский дорожный план», который предусматривал завершение долгосрочного диалога по действиям. Кроме того, в отличие от переговорного трека Киотского протокола (Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol: AWG-KP), который обсуждал дополнительные обязательства по сокращению выбросов для стран, подпадающих под обязательства Приложения I, был создан переговорный трек по долгосрочному сотрудничеству в области действий (The Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action: AWG-LCA), который обсуждал сокращение выбросов, адаптацию, технологии и финансирование для всех сторон климатических переговоров, включая развивающиеся страны. Это положило начало новому комплексному переговорному процессу. Однако на Копенгагенской конференции (КС-15) в декабре 2009 года, которая должна была определить пост-киотский режим после 2012 года, несмотря на участие глав государств более 100 стран мира, из-за разногласий между развитыми и развивающимися странами, а также конфликтов мнений между различными группами, сформированными на основе интересов, не удалось достичь обязывающего и конкретного соглашения. Аналогично, на последующих конференциях в Канкуне (КС-16) в декабре 2010 года и в Дурбане (КС-17) в ноябре 2011 года этот конфликтный сценарий продолжался, и обсуждение пост-киотского режима в рамках многосторонней структуры ООН не принесло окончательных результатов.

Несмотря на эти ограничения, обсуждение пост-киотского режима привело к определенному сдвигу в процессе международных климатических переговоров. Прежде всего, следует отметить, что в последнее время структура международных климатических переговоров выходит за рамки ООН и расширяется на более разнообразные многосторонние и двусторонние механизмы сотрудничества, такие как G20, АТЭС, G2. Кроме того, происходит переход от трехсторонней структуры «зонтичной группы», Европейского Союза и G77+1 (группы развивающихся стран) к структуре совместного управления (G2) между США и Китаем, которые вместе выбрасывают более 40% мировых парниковых газов. Это является результатом не только отсутствия обязывающего соглашения по пост-киотскому режиму и сохраняющихся острых конфликтов интересов между переговорными группами, но и значительного скептицизма и разочарования в отношении рамок сотрудничества ООН в решении климатических проблем.

Во-вторых, наблюдается отсутствие необходимого лидерства для успеха международных климатических переговоров. То есть, Европейский Союз, который играл роль фактического лидера в процессе создания киотского режима, из-за последствий финансового кризиса значительно снизил свою способность и волю к участию в международных климатических переговорах по созданию пост-киотского режима. Действительно, на Копенгагенской, Канкунской и Дурбанской конференциях голос Европейского Союза был несколько ослаблен, и он не сыграл существенной роли. Хотя США и Китай, крупнейшие в мире эмитенты углерода, которые не выполняли обязательства по сокращению в рамках киотского режима, активно участвуют в международных климатических переговорах в рамках системы ООН, остается вопрос, смогут ли они перейти от «альянса отрицания» к «альянсу реализации» и проявить лидерство как «ответственные державы» в международных климатических переговорах.

В-третьих, в связи с созданием пост-киотского режима формируется более сложная и многоуровневая структура, характеризующаяся не только разногласиями между переговорными группами в международных климатических переговорах, но и появлением различных мнений внутри каждой из так называемых «трех групп». Среди стран-членов Европейского Союза возникли разногласия по вопросам одобрения сокращений и предоставления финансирования. Группа «зонтичной группы» также продемонстрировала внутренние различия во мнениях после Копенгагенской конференции, в отличие от своей первоначальной позиции, выступавшей против разработки планов сокращения выбросов парниковых газов. Кроме того, в группе развивающихся стран G77+1, с формированием BASIC (Бразилия, Южная Африка, Индия и Китай), появились внутренние разногласия, и даже внутри BASIC существуют определенные различия в позициях... (продолжение)