La política climática de China y las relaciones entre China y Estados Unidos en el marco del post-Kioto

Informe del Panel de Estudios sobre China del EAI No. 5

Autor

Won Dong-wook (元東郁) - Profesor titular de estudios chinos en el Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad de Dong-A. Se licenció en lengua y literatura chinas en la Universidad Nacional de Seúl y obtuvo títulos de máster y doctorado en política internacional en la Universidad de Pekín. También ha sido investigador principal del Centro de Estudios de Corea del Norte y Asia Nororiental del Instituto Coreano de Investigación de Transporte y miembro experto del Subcomité de Cooperación Económica del Comité de la Era de Asia Nororiental de la Presidencia. Sus principales áreas de investigación son el medio ambiente, la energía y la logística del transporte en China, y la cooperación en Asia Oriental. Sus artículos recientes incluyen "Análisis de los cambios en la postura de China en las negociaciones climáticas internacionales: centrándose en el proceso y los impulsores" (2011), "Luces y sombras de la cooperación económica entre Corea del Norte y China: centrándose en el "Plan de Desarrollo de Changji" y la cooperación transfronteriza entre Corea del Norte y China" (2011), "La política de China hacia Corea del Norte y el dilema de la alianza: centrándose en el incidente del Cheonan" (2010), "Nuevos cambios en la diplomacia energética de China y el juego de cooperación energética entre Corea y China" (2009), y "Regionalismo en Asia Oriental y la estrategia de China" (2009).

I. Introducción

En respuesta a la crisis de cambio climático, una amenaza a nivel humano y planetario, la comunidad internacional ha realizado esfuerzos continuos durante más de 20 años para construir una gobernanza global. En el curso de estos esfuerzos, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se firmó en 1992 como el marco básico de respuesta de la comunidad internacional al cambio climático, y en 1997, el Protocolo de Kioto, que estipulaba las obligaciones de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para los países desarrollados, se firmó en la Tercera Conferencia de las Partes (COP-3). Sin embargo, a pesar de estos logros, el marco de gobernanza de la comunidad internacional, basado en los esfuerzos de autoayuda de cada país, también reveló limitaciones considerables. Es decir, las repercusiones en los intereses de cada país derivadas del proceso de respuesta real al cambio climático, así como la reorganización del orden político y económico internacional que resultaría de la construcción de un régimen climático a medio y largo plazo, provocaron conflictos de intereses complejos y multinivel entre países desarrollados y en desarrollo, y dentro de los países desarrollados y en desarrollo. La exclusión de las obligaciones de reducción de China y otros países en desarrollo, así como la actitud pasiva y negativa hacia el régimen climático, incluida la retirada de Estados Unidos del Protocolo de Kioto, que ha desempeñado un papel principal y central en la construcción del régimen internacional, fueron causas importantes que retrasaron la entrada en vigor efectiva del Protocolo de Kioto, que contiene disposiciones de regulación reales sobre las emisiones de gases de efecto invernadero. Si bien el Protocolo de Kioto entró en vigor tardíamente en febrero de 2005 con la ratificación de Rusia, la actitud pasiva y negativa de Estados Unidos, en particular, tuvo un impacto negativo al retrasar la acción sustancial de los principales países en desarrollo, incluida China, y se puede decir que ha retrasado la formación de una gobernanza global capaz de responder eficazmente a la amenaza común de la humanidad que representa el cambio climático.

A pesar de ello, los esfuerzos de la comunidad internacional para reducir los gases de efecto invernadero que causan el cambio climático han continuado. En la 13ª Conferencia de las Partes (COP-13) celebrada en Bali, Indonesia, en 2007, se adoptó la "Hoja de Ruta de Bali", un proceso de negociación para discutir el marco post-Kioto después de 2012, cuando expira el plan de implementación del Protocolo de Kioto. Este fue un esfuerzo para construir un nuevo nivel de gobernanza global que abarcara tanto a los países desarrollados como a los en desarrollo para hacer frente al cambio climático, y continuó rápidamente con la 15ª Conferencia de las Partes (COP-15) en Copenhague en diciembre de 2009, la 16ª Conferencia de las Partes (COP-16) en Cancún en diciembre de 2010 y la 17ª Conferencia de las Partes (COP-17) celebrada en Durban en noviembre de 2011. Sin embargo, estos esfuerzos de la comunidad internacional para construir un marco post-Kioto fracasaron nuevamente en lograr resultados sustanciales debido a la negativa de los principales países en desarrollo, incluidos China e India, así como de Estados Unidos, a asumir obligaciones de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Es decir, las negociaciones climáticas internacionales, realizadas con nuevas expectativas, terminaron en fracaso y entraron en una órbita más compleja y multinivel. Entonces, ¿las negociaciones climáticas internacionales, que han durado 20 años desde la firma de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, ya no pueden garantizar la efectividad? ¿Las negociaciones climáticas internacionales requieren ahora un nuevo marco que trascienda el marco de la ONU? ¿Es la sustancia del marco post-Kioto una transición de un régimen multilateral de todos los estados miembros bajo la ONU a un nuevo sistema de gobernanza climática basado en el marco G2 de Estados Unidos y China?

Como es bien sabido, el papel de Estados Unidos y China es de suma importancia en el proceso de construcción del marco post-Kioto. Estados Unidos, como representante de los países desarrollados, y China, como representante de los países en desarrollo, no solo son los principales responsables de más del 40% de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero que causan el cambio climático, sino que también son actores clave que determinan el éxito o el fracaso de las negociaciones internacionales para construir el marco post-Kioto. Además, aunque Estados Unidos y China, que han sido criticados por la comunidad internacional como una "alianza de la negación" (New York Times, 20 de abril de 2007), han podido estar relativamente libres de las obligaciones de reducción del Protocolo de Kioto, tienen ciertas limitaciones para expresar continuamente su negativa en las discusiones sobre el marco post-Kioto. Sin embargo, desde la llegada de la administración Obama, Estados Unidos, si bien actúa activamente para hacer frente al cambio climático a nivel nacional, también está realizando esfuerzos para construir un nuevo régimen climático internacional liderado por sí mismo, que trascienda el marco de la ONU. China, a pesar de la creciente presión internacional para reducir las emisiones, está fortaleciendo las medidas políticas para ahorrar energía y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a nivel nacional, pero aún mantiene su negativa a asumir obligaciones de reducción. En particular, a pesar de las diferencias de opinión y los conflictos potenciales sobre cuestiones climáticas entre Estados Unidos y China que trascienden el marco existente de la ONU, la cooperación se está promoviendo en áreas técnicas.

Este artículo examinará las políticas que China, como actor clave en respuesta al marco post-Kioto, está explorando a nivel nacional e internacional, y cómo está respondiendo a la presión internacional para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero basándose en ellas. También considerará la cooperación y el conflicto entre Estados Unidos y China como partes clave en relación con el marco post-Kioto, y analizará la posibilidad de un G2 como un nuevo sistema de gobernanza climática global. A través de esto, el propósito de este artículo es, en última instancia, prever la dirección de las relaciones entre China y Estados Unidos en torno a la cuestión climática y el futuro del marco post-Kioto. Si bien es necesario un análisis de la postura y las políticas de Estados Unidos sobre el cambio climático desde la llegada de la administración Obama, este artículo, debido a limitaciones de espacio y para ajustarse al propósito general del libro, se centrará en la política climática de China.

II. El marco post-Kioto y la política climática de China

1. Sustancia y dirección del marco post-Kioto

Desde el inicio de las negociaciones climáticas internacionales en 1990, las luchas políticas internacionales en torno a la distribución de las obligaciones de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero se han intensificado día a día. En esencia, la cuestión climática no se limita a un problema medioambiental, sino que está intrínsecamente ligada a cuestiones económicas y políticas, y el proceso de desarrollo del régimen climático internacional es un microcosmos de la política internacional, complejo y sutil, que condensa los dilemas de los diversos problemas globales que el mundo enfrenta hoy. Al revisar el proceso de desarrollo del régimen climático internacional, el primer hito importante fue el establecimiento de un objetivo a largo plazo para estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera y una serie de principios básicos a través de la "Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático" adoptada en 1992. El segundo hito importante fue el "Protocolo de Kioto", adoptado en la Conferencia de Kioto (COP-3) en 1997, que, dentro del marco de esta convención, fue el primer documento jurídicamente vinculante. Designó a los países desarrollados y a los países en transición como países del Anexo I, estipuló objetivos de reducción cuantificados e introdujo tres mecanismos de cooperación internacional basados en el mercado. Considerando que las negociaciones comenzaron en serio en 1995, hubo un arduo proceso de 10 años hasta la entrada en vigor del Protocolo de Kioto en febrero de 2005. Aunque su eficacia ambiental se vio muy reducida por la retirada de Estados Unidos del sistema del Protocolo de Kioto en 2001 y la exclusión de importantes países en desarrollo como China e India de los países sujetos a obligaciones, el Protocolo de Kioto representa un paso importante dado por la humanidad a través de acciones concretas para hacer frente a la agenda de la extinción humana que representa el cambio climático.

Las discusiones de la comunidad internacional sobre el marco post-Kioto, preparándose para después de 2012, cuando expira el Protocolo de Kioto, comenzaron ya en la 11ª Conferencia de las Partes y la 1ª Reunión de las Partes en el Convenio (COP-11/MOP-1) celebrada en Montreal, Canadá, en diciembre de 2005. En esta conferencia, se adoptaron dos vías de negociación, y comenzaron formalmente las nuevas negociaciones, marcando el comienzo de un marco post-Kioto cada vez más intenso y lleno de diversas variables. Además, en noviembre de 2007, en la 13ª Conferencia de las Partes sobre el Cambio Climático (COP-13) celebrada en Bali, Indonesia, se adoptó la "Hoja de Ruta de Bali", que decidió finalizar el diálogo sobre acciones a largo plazo. Además, además de la vía de negociación del Protocolo de Kioto (Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre Compromisos Adicionales para las Partes del Anexo I en el Marco del Protocolo de Kioto: AWG-KP), que discute las reducciones adicionales de las Partes del Anexo I, se estableció la Vía de Negociación sobre Acción Cooperativa a Largo Plazo (AWG-LCA) para discutir la reducción, adaptación, tecnología y financiación de las Partes del Convenio sobre el Cambio Climático, incluidas las Partes en desarrollo, poniendo en marcha un nuevo proceso de negociación integral. Sin embargo, en la Conferencia de Copenhague (COP-15) de diciembre de 2009, que debía decidir el marco post-Kioto después de 2012, a pesar de la reunión de jefes de estado de más de 100 países de todo el mundo, debido a las diferencias entre países desarrollados y en desarrollo, así como a los conflictos de intereses entre diversos grupos formados en torno a los intereses, no se pudo llegar a un acuerdo vinculante y concreto. Además, en la posterior Conferencia de Cancún (COP-16) de diciembre de 2010, y en la Conferencia de Durban (COP-17) de noviembre de 2011, este conflicto persistió, y las discusiones sobre la construcción de un marco post-Kioto dentro del marco multilateral de la ONU concluyeron sin resultados definitivos.

A pesar de estas limitaciones, las discusiones sobre el marco post-Kioto han marcado una cierta transición en el proceso de negociación climática internacional. En primer lugar, el hecho de que el marco de las negociaciones climáticas internacionales recientes se esté expandiendo más allá del marco de la ONU a mecanismos de cooperación multilateral y bilateral más diversos como el G20, APEC y el G2. Y, en segundo lugar, la búsqueda de una transición de la estructura de tres patas del "Grupo Paraguas", la Unión Europea y el G77+1 (Grupo de Países en Desarrollo) a una estructura de gobernanza conjunta (G2) entre Estados Unidos y China, que emiten más del 40% de los gases de efecto invernadero del mundo. Esto también es el resultado de la falta de un acuerdo vinculante sobre el marco post-Kioto y la persistencia de agudos conflictos de intereses entre los grupos de negociación, lo que ha generado considerables dudas y decepción sobre el marco de cooperación de la ONU para resolver problemas climáticos.

En segundo lugar, la falta de liderazgo, que es crucial para el éxito de las negociaciones climáticas internacionales. Es decir, la Unión Europea, que desempeñó un papel de liderazgo sustancial en la construcción del marco de Kioto, ha visto disminuir considerablemente su capacidad y voluntad en las negociaciones climáticas internacionales relacionadas con la construcción del marco post-Kioto debido a las repercusiones de la crisis financiera. De hecho, la voz de la Unión Europea en las conferencias de Copenhague, Cancún y Durban se ha reducido y no ha desempeñado un papel significativo. Si bien Estados Unidos y China, los mayores emisores de carbono del mundo que no cumplieron con sus obligaciones de reducción en el marco de Kioto, están desempeñando un papel activo en el proceso de negociación climática internacional bajo el sistema de la ONU, todavía existe la duda de si pueden pasar de una "alianza de la negación" a una "alianza de la implementación" y si pueden ejercer un liderazgo como "potencias responsables" en las negociaciones climáticas internacionales.

En tercer lugar, se está formando una estructura más compleja y multinivel en relación con la construcción del marco post-Kioto, con diferencias de opinión entre los grupos de negociación en las negociaciones climáticas internacionales, y la aparición de voces divergentes dentro de cada uno de los llamados "tres grandes grupos". Dentro de los estados miembros de la Unión Europea, surgieron diferencias de opinión sobre la aprobación de reducciones y la concesión de fondos. En el caso del "Grupo Paraguas", también hubo diferencias de opinión internas después de la Conferencia de Copenhague, en contraste con su postura inicial de oponerse a la elaboración de planes de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Además, en el grupo de países en desarrollo G77+1, surgieron diferencias internas con la formación de BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y China), y existen diferencias de posición incluso dentro de BASIC... (continuará)