ポスト京都体制下の中国の気候政策と米中関係

EAI中国研究パネル報告書 No.5

著者

元東郁（ウォン・ドンウク）_東亜大学校国際学部中国学専攻責任教授。ソウル大学校中国語中国文学科を卒業し、北京大学で国際政治学を専攻して修士・博士号を取得した。また、韓国交通研究院東北アジア北朝鮮研究センター責任研究員および大統領室東北アジア時代委員会経済協力分科専門委員などを歴任した。主な研究分野は中国の環境、エネルギー、交通物流および東アジア協力分野であり、最近の論文としては、「国際気候交渉における中国の立場変化の分析：プロセスと動因を中心に」（2011年）、「中朝経済協力の光と影：『琿春図開発計画』と中朝間の越境連携開発を中心に」（2011年）、「中国の対北朝鮮政策と同盟のジレンマ：天安門事件を中心に」（2010年）、「中国エネルギー外交の新たな変化と中韓間のエネルギー協力ゲーム」（2009年）、「東アジア地域主義と中国の戦略」（2009年）などがある。

Ⅰ. 序論

気候変動（climate change）という人類および地球規模の危機に対応するため、国際社会は20年以上にわたりグローバル・ガバナンスの構築に向けて持続的な努力を重ねてきた。この努力の過程で、1992年には気候変動に対する国際社会の基本的な対応枠組みとして国連気候変動枠組条約（United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC）が採択され、1997年には第3回締約国会議（Conference of the Parties: COP-3）において先進国の温室効果ガス削減義務を明文化した「京都議定書」（Kyoto Protocol）が採択された。しかし、これらの成果にもかかわらず、個々国家の自助努力に基づいた国際社会のガバナンス構造は少なくない限界を露呈した。すなわち、気候変動に対する実質的な対応過程で生じる個々国家の利益への影響はもちろんのこと、中長期的に気候レジームの構築がもたらす国際政治経済秩序の再編を巡って、先進国と途上国の間、そして先進国および途上国内部で、複雑かつ多層的な利害対立が生じた。中国をはじめとする途上国の削減義務の除外はもちろんのこと、国際レジームの構築において主導的、核心的な役割を担ってきたアメリカの京都議定書離脱など、気候レジームに対する消極的、否定的な態度は、温室効果ガス排出に対する実際の規制内容を含む京都議定書の事実上の発効を遅らせた主要な原因となった。もちろん2005年にロシアが批准したことで京都議定書は遅ればせながら発効したが、特にアメリカのこうした消極的、否定的な態度は、中国を筆頭とする主要途上国の実質的な行動を遅延させる悪影響を及ぼし、気候変動という人類共通の危機に効果的に対応できるグローバル・ガバナンスの形成を遅滞させたと見ることができる。

それにもかかわらず、気候変動を引き起こす温室効果ガスの削減に向けた国際社会の努力は継続的に展開されてきた。2007年にインドネシア・バリで開催された第13回締約国会議（COP-13）では、京都議定書の実施計画が完了する2012年以降のポスト京都体制を議論する交渉プロセスである「バリ・ロードマップ」が採択された。これは先進国と途上国の双方を含む、気候変動に対応するための新たな次元のグローバル・ガバナンス構築に向けた努力であり、2009年12月のコペンハーゲン第15回締約国会議（COP-15）、2010年12月のカンクン第16回締約国会議（COP-16）に続き、2011年11月にダーバンで開催された第17回締約国会議（COP-17）へと息つく暇もなく 이어졌다。しかし、ポスト京都体制を構築するための国際社会のこうした努力は、再びアメリカはもちろんのこと、中国、インドなどの主要途上国の温室効果ガス義務削減に対する拒否意思により、実質的な成果を上げられなかった。すなわち、新たな期待の中で行われた国際気候交渉は結局無に帰し、より複雑で多層的な軌道に入り込んだ。それでは、「国連気候変動枠組条約」採択後20年にわたる国際気候交渉は、もはや実効性を保証できないのか？ 国際気候交渉は、国連の枠を離れて新たな枠組みを必要としているのか？ ポスト京都体制の実質は、国連による全加盟国の多角的レジームから、アメリカと中国のG2体制による新たな気候ガバナンス体制への移行なのか？

周知の通り、ポスト京都体制を構築する過程において、特にアメリカと中国の役割は非常に重要な意味を持つ。先進国の代表格であるアメリカと途上国の代表格である中国、この両国は、実際の気候変動を引き起こす世界の温室効果ガス排出量の40%以上を占める主要な責任当事国であるだけでなく、ポスト京都体制を構築する国際交渉の成否を決定づける核心的なアクターであるからだ。さらに、「拒否の同盟」（alliance of denial）という国際社会の非難を受けてきた（New York Times April/20/2007）米中両国は、これまで京都議定書の削減義務から相対的に自由でいられたが、ポスト京都体制の議論においては、継続的に拒否意思を表明するには一定の限界があると考えられる。それにもかかわらず、オバマ（Barack Obama）政権の発足以降、アメリカは国内レベルで気候変動対応に積極的に乗り出しつつも、国連の枠を離れて自国主導の新たな国際気候レジームを構築するための努力を進めている。中国もまた、国際社会からの義務削減圧力が増加する状況にもかかわらず、国内レベルでの省エネルギーと温室効果ガス排出削減のための政策的措置を強化しつつも、依然として義務削減に対する拒否意思を堅持している。特に米中両国間では、国連という既存の枠を離れて気候問題に関する意見の相違や対立の火種が存在するにもかかわらず、技術分野を中心に協力が進展している状況である。

本稿では、ポスト京都体制に対応して、核心的なアクターとして登場している中国が、国内および国外レベルでどのような政策的方策を模索しており、それを土台に国際社会の温室効果ガス削減義務の圧力にどのように対応しているかを考察する。そして、ポスト京都体制に関連する核心当事者として、米中両国の協力と対立について考察し、さらに新たなグローバル気候ガバナンス体制としてのG2の可能性について分析する。これにより、最終的に気候問題を巡る米中関係とポスト京都体制の行方を展望することが本稿の目的である。もちろん、オバマ政権発足以降のアメリカの気候変動に関する立場と政策についての分析も併せて行う必要があるが、本稿では紙面の都合はもちろんのこと、本書全体の趣旨に沿って中国の気候政策を中心に議論を展開していく所存である。

Ⅱ. ポスト京都体制と中国の気候政策

1. ポスト京都体制の実質と行方

1990年に国際気候交渉が開始されて以来、温室効果ガス削減義務の分担などを巡って国際的な政治闘争が日増しに激しく展開されてきた。本質的に気候問題は環境問題に限定されず、経済、そして政治問題などと一体となったアジェンダであり、国際気候レジームの展開過程は、今日世界が直面している様々な地球的課題のジレンマを凝縮した、複雑かつ微妙な国際政治の縮図と言える。国際気候レジームの発展過程を振り返ると、1992年に採択された「国連気候変動枠組条約」を通じて、大気中の温室効果ガス濃度を安定させるという長期目標と一連の基本原則を樹立したことが、最初の重要な一里塚である。また、1997年の京都会議（COP-3）で採択された「京都議定書」は、この条約の枠組みの下で初めて法的な拘束力を持つ文書であり、先進国と体制転換国を附属書I国として指定して数量化された削減目標を規定すると同時に、市場に基づいた国際協力の3つのメカニズムを導入した2番目の重要な一里塚である。1995年から本格的な交渉が展開されたことを考慮すると、2005年2月の京都議定書発効までには10年にわたる困難な過程が存在した。2001年にアメリカが京都議定書体制から離脱し、中国、インドなどの主要途上国が義務対象国から除外されたことで、環境的な有効性は大きく低下したが、京都議定書は、人類社会が実質的な行動を通じて気候変動という人類共滅のアジェンダに対応して踏み出した重要な一歩として、その意味は極めて大きいと言える。

京都議定書の期限が満了する2012年以降に備えた国際社会のポスト京都体制に関する議論は、早くも2005年12月にカナダ・モントリオールで開催された気候条約第11回締約国会議および第1回締約国会議（COP-11/Meeting of the Parties: MOP-1）で開始された。この会議では、2つの交渉トラックが採択され、正式に新たな交渉が開始され、日増しに激化し多様な変数に満ちたポスト京都体制の幕開けを告げた。また、2007年11月にはインドネシア・バリで開催された気候変動第13回締約国総会（COP-13）で「バリ・ロードマップ」が採択され、長期的な行動対話を終了することが決定された。加えて、義務削減国である附属書I国の追加的な削減義務に関する議論が行われる京都議定書交渉トラック（Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol: AWG-KP）とは別に、途上国を含む気候変動交渉当事国の削減・適応・技術・資金などを議論する長期協力行動交渉トラック（The Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action: AWG-LCA）が設立され、新たな総体的な交渉プロセスが稼働した。しかし、2012年以降のポスト京都体制を決定することになっていた2009年12月のコペンハーゲン会議（COP-15）では、世界100カ国以上の首脳が集まったにもかかわらず、先進国と途上国の間の意見の相違はもちろんのこと、利害関係を中心に形成された多様なグループ間の意見衝突により、拘束力のある具体的な合意文書の採択に失敗した。また、それに続く2010年12月のカンクン会議（COP-16）はもちろんのこと、2011年11月のダーバン会議（COP-17）でも、結局これらの対立構造が持続したことにより、国連という多角的枠組みの中で進められてきたポスト京都体制構築の議論は、最終的な成果を上げることなく終わってしまった。

事実上、こうした限界にもかかわらず、ポスト京都体制に関連する議論は、国際気候交渉の過程で一定の転換をもたらしたと言える。まず何よりも、最近の国際気候交渉の構図が、過去の国連の枠を離れてG20、APEC、G2など、より多様な多角的、二国間協力メカニズムへと拡散しているという事実であり、また、「傘のグループ」、欧州連合、G77+1（途上国グループ）という3大グループの三足鼎立の構図から、世界の温室効果ガスの40%以上を排出する米中両国間の共同ガバナンス（G2）の構図への移行が模索されているという点である。これは、ポスト京都体制に関連する拘束力のある合意文書が 마련されず、依然として交渉グループ間の利害対立が尖鋭に存在するがゆえに、気候問題解決に関連する国連という協力枠組みに対する少なくない疑念と失望が現れた結果でもある。

第二に、国際気候交渉の成功における非常に重要なリーダーシップの不在である。すなわち、京都体制の構築過程で実質的なリーダーとして役割を担ってきた欧州連合が、財政危機の余波でポスト京都体制の構築に関連する国際気候交渉における能力と意欲がかなり低下したという点である。実際にコペンハーゲン会議やカンクン会議、ダーバン会議などで欧州連合の声はやや小さくなり、特別な役割を果たすことができなかった。もちろん、京都体制で削減義務を履行しなかったアメリカと中国という世界最大の炭素排出国が、国連体制下の国際気候交渉プロセスで積極的な役割を遂行しているが、彼らが「拒否の同盟」（Alliance of denial）から「履行の同盟」（Alliance of implementation）へと進むことができるのか、そして国際気候交渉において「責任ある大国」としてのリーダーシップを発揮できるのかについては、依然として疑問である。

第三に、国際気候交渉に関連する交渉グループ間の意見の相違はもちろんのこと、いわゆる「3大グループ」それぞれの内部にも互いに異なる声が出現するなど、ポスト京都体制の構築に関連して、より複雑で多層的な構図が形成されているという点である。欧州連合の加盟国間では、削減承認と資金拠出の問題で意見の相違が見られ、「傘のグループ」の場合も、温室効果ガス削減計画の策定に反対していた当初の立場から、コペンハーゲン会議以降は内部の立場に違いを見せるようになった。また、G77+1の途上国グループの場合も、BASIC（Brazil, South Africa, India and China）の形成により内部の意見の相違が現れ、BASIC内部でさえ一定の立場間の違いが存在している…（続く）