La politique climatique de la Chine dans le cadre du régime post-Kyoto et les relations sino-américaines

Rapport du Panel de recherche sur la Chine de l'EAI, n° 5

Auteur

Won Dong-wook (元東郁) - Professeur titulaire de la spécialisation en études chinoises au Département des études internationales de l'Université Dong-A. Il est diplômé du Département de chinois de l'Université nationale de Séoul et a obtenu des maîtrises et des doctorats en relations internationales à l'Université de Pékin. Il a également été chercheur principal au Centre de recherche sur l'Asie du Nord-Est et la Corée du Nord à l'Institut coréen de recherche sur les transports et membre expert du sous-comité de coopération économique du Comité pour l'ère de l'Asie du Nord-Est auprès de la présidence. Ses principaux domaines de recherche sont l'environnement, l'énergie et la logistique des transports en Chine, ainsi que la coopération en Asie de l'Est. Ses publications récentes comprennent : « Analyse des changements de position de la Chine dans les négociations climatiques internationales : axée sur le processus et les moteurs » (2011), « Les hauts et les bas de la coopération économique entre la Corée du Nord et la Chine : axée sur le plan de développement de Changjiatu et le développement lié transfrontalier entre la Corée du Nord et la Chine » (2011), « La politique chinoise envers la Corée du Nord et le dilemme de l'alliance : axée sur l'incident du Cheonan » (2010), « Les nouveaux changements dans la diplomatie énergétique de la Chine et le jeu de coopération énergétique entre la Corée et la Chine » (2009), « La régionalisation en Asie de l'Est et la stratégie de la Chine » (2009).

I. Introduction

Face à la crise de l'humanité et de la planète que représente le changement climatique, la communauté internationale s'efforce depuis une vingtaine d'années de construire une gouvernance mondiale. Dans ce processus, la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a été signée en 1992 comme cadre fondamental de réponse de la communauté internationale au changement climatique, et le Protocole de Kyoto, qui a formalisé les obligations de réduction des émissions de gaz à effet de serre des pays développés, a été signé lors de la troisième Conférence des Parties (COP-3) en 1997. Cependant, malgré ces réalisations, le cadre de gouvernance de la communauté internationale, basé sur les efforts d'auto-assistance de chaque pays, a révélé des limites considérables. En d'autres termes, l'impact sur les intérêts de chaque pays résultant du processus de réponse réelle au changement climatique, ainsi que la réorganisation de l'ordre politique et économique international qui résulterait de la mise en place d'un régime climatique à moyen et long terme, ont engendré des conflits d'intérêts complexes et multicouches entre pays développés et pays en développement, et au sein de ces derniers. L'exclusion des pays en développement, y compris la Chine, des obligations de réduction, ainsi que l'attitude passive et négative envers le régime climatique, comme le retrait des États-Unis, qui ont joué un rôle moteur et central dans la construction du régime international, sont devenues des raisons majeures qui ont retardé l'entrée en vigueur effective du Protocole de Kyoto, qui contient des dispositions de réglementation concrètes sur les émissions de gaz à effet de serre. Bien que le Protocole de Kyoto soit finalement entré en vigueur en retard avec la ratification de la Russie en 2005, l'attitude passive et négative des États-Unis, en particulier, a eu un impact négatif en retardant l'action concrète des principaux pays en développement, dont la Chine, et a retardé la formation d'une gouvernance mondiale capable de répondre efficacement à la crise commune de l'humanité qu'est le changement climatique.

Néanmoins, les efforts de la communauté internationale pour réduire les gaz à effet de serre à l'origine du changement climatique se sont poursuivis. Lors de la 13e Conférence des Parties (COP-13) à Bali, en Indonésie, en 2007, la « Feuille de route de Bali » a été adoptée, un processus de négociation visant à discuter du régime post-Kyoto après 2012, date d'achèvement du plan d'action du Protocole de Kyoto. Il s'agissait d'un effort pour construire un nouveau niveau de gouvernance mondiale pour faire face au changement climatique, englobant à la fois les pays développés et les pays en développement, et qui s'est poursuivi à un rythme effréné, notamment lors de la 15e Conférence des Parties (COP-15) à Copenhague en décembre 2009, de la 16e Conférence des Parties (COP-16) à Cancun en décembre 2010, et de la 17e Conférence des Parties (COP-17) à Durban en novembre 2011. Cependant, ces efforts de la communauté internationale pour construire un régime post-Kyoto n'ont une fois de plus abouti à aucun résultat concret en raison du refus des principaux pays en développement, y compris la Chine et l'Inde, ainsi que des États-Unis, de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. En d'autres termes, les négociations climatiques internationales, menées dans un nouvel espoir, se sont soldées par un échec et sont entrées dans une voie plus complexe et multicouche. Alors, les négociations climatiques internationales menées pendant 20 ans depuis la signature de la CCNUCC ne peuvent-elles plus garantir leur efficacité ? Les négociations climatiques internationales nécessitent-elles désormais un nouveau cadre en dehors du cadre des Nations Unies ? Le régime post-Kyoto représente-t-il une transition d'un régime multilatéral de tous les États membres sous l'égide des Nations Unies vers un nouveau système de gouvernance climatique basé sur la dynamique G2 entre les États-Unis et la Chine ?

Comme on le sait, le rôle des États-Unis et de la Chine est d'une importance capitale dans la construction du régime post-Kyoto. Les États-Unis, en tant que représentant des pays développés, et la Chine, en tant que représentant des pays en développement, sont non seulement les principaux responsables des émissions mondiales de gaz à effet de serre, représentant plus de 40 % des émissions mondiales, mais aussi des acteurs clés qui déterminent le succès ou l'échec des négociations internationales visant à construire le régime post-Kyoto. De plus, bien que les deux pays, les États-Unis et la Chine, qui ont été critiqués par la communauté internationale comme une « alliance du déni » (New York Times, 20 avril 2007), aient pu être relativement exemptés des obligations de réduction du Protocole de Kyoto, ils ont une certaine limite à exprimer continuellement leur refus dans les discussions sur le régime post-Kyoto. Néanmoins, depuis l'arrivée au pouvoir de l'administration Obama, les États-Unis, tout en s'engageant activement dans la lutte contre le changement climatique au niveau national, s'efforcent de construire un nouveau régime climatique international dirigé par eux-mêmes, en dehors du cadre des Nations Unies. La Chine, quant à elle, tout en renforçant les mesures politiques nationales de réduction de la consommation d'énergie et des émissions de gaz à effet de serre face à la pression croissante de la communauté internationale pour des réductions obligatoires, maintient toujours son refus de toute réduction obligatoire. En particulier, malgré les divergences d'opinions et les sources de conflit sur les questions climatiques en dehors du cadre existant des Nations Unies, la coopération entre les États-Unis et la Chine se développe, notamment dans le domaine technologique.

Ce document examinera les mesures politiques que la Chine, en tant qu'acteur clé face au régime post-Kyoto, explore aux niveaux national et international, et comment elle répond aux pressions de la communauté internationale pour réduire les émissions de gaz à effet de serre sur cette base. Il examinera ensuite la coopération et les conflits entre les États-Unis et la Chine en tant qu'acteurs clés du régime post-Kyoto, et analysera la possibilité d'une gouvernance G2 en tant que nouveau système de gouvernance climatique mondiale. L'objectif ultime de ce document est de prévoir l'orientation des relations sino-américaines et du régime post-Kyoto concernant la question climatique. Bien qu'il soit nécessaire d'analyser la position et la politique des États-Unis concernant le changement climatique depuis l'arrivée au pouvoir de l'administration Obama, ce document, pour des raisons d'espace et conformément à l'objectif général de l'ouvrage, se concentrera sur la politique climatique de la Chine.

II. Le régime post-Kyoto et la politique climatique de la Chine

1. La substance et l'orientation du régime post-Kyoto

Depuis le début des négociations climatiques internationales en 1990, les luttes politiques internationales autour du partage des responsabilités en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre se sont intensifiées de jour en jour. Essentiellement, la question climatique n'est pas limitée à une question environnementale, mais est un agenda mêlé aux questions économiques et politiques, et le processus de développement du régime climatique international est un microcosme de la politique internationale complexe et subtile, concentrant les dilemmes de nombreux problèmes mondiaux auxquels le monde est confronté aujourd'hui. En rétrospective, le développement du régime climatique international a marqué une première étape importante avec l'adoption de la CCNUCC en 1992, qui a établi un objectif à long terme pour stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère et un ensemble de principes fondamentaux. De plus, le Protocole de Kyoto, adopté lors de la Conférence de Kyoto (COP-3) en 1997, est le premier document juridiquement contraignant dans le cadre de cette convention. Il a désigné les pays développés et les pays en transition comme pays de l'Annexe I, a fixé des objectifs de réduction quantifiés et a introduit trois mécanismes de coopération internationale basés sur le marché, constituant la deuxième étape importante. Compte tenu du début des négociations en 1995, il a fallu un processus ardu de 10 ans jusqu'à l'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto en février 2005. Bien que son efficacité environnementale ait été considérablement réduite par le retrait des États-Unis du régime du Protocole de Kyoto en 2001 et l'exclusion des principaux pays en développement comme la Chine et l'Inde des pays soumis à des obligations, le Protocole de Kyoto représente une étape importante dans l'action concrète de l'humanité pour faire face à l'agenda de la destruction mutuelle par le changement climatique.

Les discussions de la communauté internationale sur le régime post-Kyoto, en prévision de l'expiration du Protocole de Kyoto en 2012, ont commencé dès la 11e Conférence des Parties et la première Réunion des Parties (COP-11/MOP-1) à Montréal, Canada, en décembre 2005. Lors de cette conférence, deux pistes de négociation ont été adoptées, lançant officiellement de nouvelles négociations et annonçant l'ouverture d'un régime post-Kyoto de plus en plus intense et plein de variables. En outre, en novembre 2007, la « Feuille de route de Bali » a été adoptée lors de la 13e Conférence des Parties sur le changement climatique (COP-13) à Bali, en Indonésie, décidant de mettre fin au dialogue sur l'action à long terme. En outre, contrairement à la piste de négociation du Protocole de Kyoto (Groupe de travail spécial sur les engagements supplémentaires des Parties visées à l'Annexe I au titre du Protocole de Kyoto : AWG-KP), qui discutait des engagements de réduction supplémentaires des pays visés à l'Annexe I, la piste de négociation sur l'action coopérative à long terme (Groupe de travail spécial sur l'action coopérative à long terme : AWG-LCA), qui discutait de la réduction, de l'adaptation, de la technologie et du financement pour toutes les parties à la convention sur le changement climatique, y compris les pays en développement, a été créée, lançant un nouveau processus de négociation global. Cependant, lors de la Conférence de Copenhague (COP-15) en décembre 2009, qui devait décider du régime post-Kyoto après 2012, malgré la présence de chefs d'État d'environ 100 pays du monde, des divergences entre pays développés et pays en développement, ainsi que des conflits d'opinions entre divers groupes formés autour d'intérêts, ont empêché la conclusion d'un accord contraignant et concret. De plus, lors des conférences suivantes de Cancun (COP-16) en décembre 2010 et de Durban (COP-17) en novembre 2011, ce conflit a persisté, et les discussions sur la construction d'un régime post-Kyoto menées dans le cadre multilatéral des Nations Unies n'ont finalement abouti à aucun résultat.

Malgré ces limites, les discussions sur le régime post-Kyoto ont marqué un certain tournant dans le processus des négociations climatiques internationales. Premièrement, le cadre des négociations climatiques internationales s'est récemment élargi au-delà du cadre des Nations Unies à des mécanismes de coopération multilatéraux et bilatéraux plus diversifiés tels que le G20, l'APEC et le G2. Deuxièmement, il y a une transition en cours d'une structure tripartite composée du « Groupe parapluie », de l'Union européenne et du G77+1 (groupe des pays en développement) vers une structure de gouvernance conjointe G2 entre les États-Unis et la Chine, qui représentent plus de 40 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Cela résulte d'une part du fait qu'aucun accord contraignant n'a été élaboré concernant le régime post-Kyoto et que les conflits d'intérêts entre les groupes de négociation persistent, et d'autre part d'une déception et d'un scepticisme considérables à l'égard du cadre de coopération des Nations Unies pour la résolution des problèmes climatiques.

Deuxièmement, il y a une perte de leadership, qui est cruciale pour le succès des négociations climatiques internationales. En d'autres termes, l'Union européenne, qui a joué un rôle de leader dans la construction du régime de Kyoto, a considérablement réduit sa capacité et sa volonté de participer aux négociations climatiques internationales concernant la construction du régime post-Kyoto en raison des retombées de la crise financière. En fait, la voix de l'Union européenne lors des conférences de Copenhague, Cancun et Durban a été quelque peu réduite et elle n'a pas joué un rôle significatif. Bien que les États-Unis et la Chine, les plus grands émetteurs de carbone au monde, qui n'ont pas rempli leurs obligations de réduction dans le cadre du Protocole de Kyoto, jouent un rôle actif dans le processus de négociation climatique sous le régime des Nations Unies, il reste douteux de savoir s'ils peuvent passer de « l'alliance du déni » à une « alliance de la mise en œuvre » et s'ils peuvent exercer un leadership en tant que « puissance responsable » dans les négociations climatiques internationales.

Troisièmement, une structure plus complexe et multicouche se forme concernant la construction du régime post-Kyoto, avec des divergences d'opinions entre les groupes de négociation sur les négociations climatiques internationales, ainsi que des voix divergentes au sein de chacun des soi-disant « trois grands groupes ». Des divergences d'opinions sont apparues entre les États membres de l'Union européenne sur l'approbation des réductions et la contribution financière. Le « Groupe parapluie », qui s'opposait initialement à l'élaboration de plans de réduction des gaz à effet de serre, a également montré des différences d'opinions internes après la Conférence de Copenhague. De plus, au sein du groupe des pays en développement G77+1, des divergences d'opinions sont apparues avec la formation du BASIC (Brésil, Afrique du Sud, Inde et Chine), et même au sein du BASIC, il existe des différences d'opinions... (à suivre)