全球治理与核安全峰会

2012 EAI特别报告_ 首尔核安全峰会

在2012年首尔核安全峰会召开前一年，即2011年3月，东亚研究院亚洲安全研究中心启动了“EAI核安全峰会研究团队”，旨在分析主要国家的核安全政策，并提出韩国的理想核安全政策。经过约10个月的研究，报告《全球治理与核安全峰会》得以出版，并于2012年2月13日配合报告出版召开了发布会。

作者

金成培国家安保战略研究所责任研究委员。负责就朝鲜和朝鲜半岛相关政策的制定提供咨询。金成培博士在加入国家安保战略研究所之前，曾担任统一部政策辅佐官（2006年）、国家安全保障会议（NSC）行政官（2003-2006年），并获得首尔大学政治学博士学位。

申星镐首尔大学国际学院教授。申星镐教授在美国塔夫茨大学弗莱彻学院（Tufts University, The Fletcher School）获得国际政治学博士学位，曾在美国国防大学亚太安全研究中心（APCSS）担任研究教授，在美国布鲁金斯学会东北亚研究中心担任客座研究员，在美国东西方中心担任客座研究员等。研究兴趣包括东亚安全与国家战略、韩美同盟与朝鲜半岛、人口变化与东北亚国际政治等。近期论文包括“中东和平谈判与美国的作用”（《国际地区研究》2010年）、“To Be or Not to Be: South Korea’s East Asia Security Strategy and Dilemma of Unification”（《国际观察家》2009年）、《应对核恐怖的两种方法：布什与奥巴马》（《国家战略》2009年）等。

李相贤外交部政策企划官。李相贤博士在美国伊利诺伊大学厄巴纳-香槟分校（University of Illinois at Urbana-Champaign）获得政治学博士学位，曾任韩国国际关系研究所和韩国国防研究院研究员。在担任世宗研究所首席研究委员、安保研究室长后，于2011年5月起担任外交部政策企划官。主要研究国际政治与安全、韩美关系、朝鲜问题，近期著述包括“韩国的防扩散外交与核能政策”、“中国的崛起与美国的应对：对韩国的安全启示”（《国家战略》2011年）、“奥巴马政府的外交安保与对朝政策展望”（《国防政策研究》2009年）、《外交环境与朝鲜半岛》（合著，世宗研究所2009年）、《调整期的韩美同盟：2003-2008》（合著，庆南大学远东问题研究所2009年）、《东亚共同体：神话与现实》（合著，东亚研究院2008年）等。

田载星首尔大学政治外交学系教授。田载星教授毕业于首尔大学外交系，在美国西北大学（Northwestern University）获得政治学博士学位后，曾在淑明女子大学政治外交系担任助理教授。近期著作包括《东亚国际政治：从历史到理论》（东亚研究院，2011年）、“对建构主义国际政治理论的后现代主义和现实主义的批判性考察”（《国际政治论丛》2010年）、“大国的崛起与应对机制：理论分析与欧洲的案例”（《国防研究》2009年）、“关于欧洲国际政治现代性出现的理论研究”（《国际政治论丛》2009年）等。

田镇镐光云大学国际合作学部教授。田镇镐教授在日本东京大学获得政治学博士学位后，曾任国民大学日本学研究所教授、国防部政策咨询委员、日本防卫省防卫研究所客座研究员。主要研究日本外交政策和韩日关系，近期著作包括“福岛核事故的国际政治”（《国际政治论丛》2011年）、“日本对华安全认识的变化”（《韩日军事文化研究》2011年）、“鸠山民主党政府的对美外交安保政策”（《日本研究论丛》2010年）等。

执行摘要

始于2010年的核安全峰会源于美国在“9·11”恐怖袭击事件后，为防止包括核恐怖在内的其他恐怖而采取的安全战略。布什（George W. Bush）政府选择了“全球反恐战争”这一直接的解决方案，但结果却导致了世界范围内对美国单边主义的反对，以及与2008年经济危机叠加的严重预算不足。奥巴马政府制定了多边主义的核恐怖防范新战略，并为阻止核恐怖付出了各种努力。奥巴马（Barack Obama）总统通过2009年4月的“无核武器世界”的布拉格演讲，一直强调核裁军、防扩散和核能的和平利用。核安全峰会是奥巴马第一任期内一项具体、可见的核恐怖防范战略成果的代表，是美国主导的国际机制。核安全是一个综合性概念，旨在应对非国家行为者（包括恐怖组织）非法获取和交易核材料，以及利用这些材料对核设施等进行恐怖袭击的行为，构成了核恐怖防范的一个方面。

理论上，核安全峰会是在持续的军事单极体系下，由美国以霸权权威提出的国际机制，因此力量因素起着重要作用。但同时，在利益层面，它基于各国防止核材料被非法获取和核设施遭受攻击的共同利益，并在反核恐怖这一国家间的共同规范和价值观基础上运作，因此身份认同因素也发挥着作用。因此，核安全峰会既可以被视为美国扩散其权力与利益的过程，也可以被视为规范、扩散和调整核安全的过程。2010年第一届核安全峰会，其议题“核材料的实体保护”本身就非常狭窄和具体，因此容易达成相互利益和身份认同的共识。然而，随着核安全峰会的不断深入，它不仅解决了低水平的核材料保护议题，还有可能扩展到更广泛、更重要的核安全议题以及与核能相关的普遍议题。

在核安全峰会议题扩展的讨论中，最重要的问题是核能安全问题。在福岛事故之前，核能安全问题和核安全问题被认为是不同层面的问题，难以并存。然而，福岛事故之后，将核能安全问题与核安全问题联系起来的认识正在加强。但是，如何界定核能安全和核安全问题，以及如何将它们联系起来，目前还没有确立的模型。由于在首尔核安全峰会上，要出现包含核安全和核能安全的综合性概念在现实上存在困难，因此需要努力寻求核安全与核能安全的接口。首尔峰会通过了关于核能安全的具体国际合作和地区合作，如果首尔峰会之后核安全峰会能够作为全球治理、全球机制发挥作用，这将是首尔峰会的主要成果。

如果说21世纪前半期国际政治的重要轴心是中美关系，那么围绕核安全峰会的中美关系也是重要组成部分。由于中国经济的崛起和美国的相对衰落，中美关系在许多全球性议题上常常表现出竞争或冲突的态势，但在核秩序方面，中美关系与一般议题的性质有所不同。中国在核战略方面并未将美国视为竞争对手。如果说美国的核战略基本概念是基于先发制人的打击迫使对手解除武装的有效性，那么中国的核战略则可以概括为“不首先使用”（no first use），这一点形成了鲜明对比。中美在核能方面的立场也存在很大差异。美国是世界上最大的核能发电国，拥有104座核电站，生产了全球30%的核能发电量和美国总发电量的20%。然而，自1979年三哩岛核事故以来，过去30多年里没有新建一座核电站。奥巴马政府试图重启30年来首次核电站建设的努力，也因2011年日本福岛核事故而陷入停滞。

中国正以政府层面的战略性项目推进核能利用，以满足因经济增长而急剧增长的各领域能源需求，并解决空气污染等严重环境问题。中国目前运营着14座核电站，另有25座正在建设中，预计还将建设50多座，到2030年将成为拥有约100座核电站的世界最大核能生产国。

在此背景下，中国将核安全峰会视为中美合作的象征性层面。中国在核安全峰会上的积极合作，更多是出于对中美关系整体管理的考量，而非核安全本身的重要性。中国更倾向于认为，重启旨在解决朝核问题的六方会谈和朝美对话符合中国的核心利益，同时，随着核电站数量的增加，核安全问题日益受到关注，因此中国很可能支持韩日提出的核安全议题。

韩国可以将首尔核安全峰会的目标之一设定为重新审视朝核问题，并凸显韩国为解决朝核问题所做的努力。然而，鉴于核安全峰会旨在防止非国家行为者实施核恐怖的性质，以国家核扩散问题为核心的朝核问题很难成为核心议题。更合理的做法是，将首尔核安全峰会作为韩国主导全球安全规范和朝鲜半岛局势的战略性平台。此外，作为共同主席国，韩美两国在峰会上完全有可能引起对朝核问题的关注，并表明其在朝鲜无核化方面的立场，并以新闻稿的形式公布。由于除朝鲜以外的六方会谈参加国首脑都将出席，因此可以借此机会就朝核问题进行深入讨论。

关于2012年核安全峰会的具体议题，韩国政府应设定以下三个目标：

目标1：韩国政府应努力使首尔峰会提出关于核安全的实践性愿景和行动措施，为实现后冷战时期国际安全的主要课题——“实现一个没有核武器和放射性物质恐怖的世界”做出贡献。

如果说2010年第一届核安全峰会具有提出核安全基本原则和方向的“宣言性”性质，那么首尔峰会将具有将宣言阶段提升到“实践”阶段的意义。

目标2：首尔峰会应在切实处理华盛顿峰会关于应对核恐怖、核材料和核设施防护、核材料非法交易等基本主题的同时，通过扩大讨论范围，进一步巩固核安全规范。

首先，鉴于福岛事件成为国际社会主要议题的核能安全（nuclear safety），首尔峰会应在不模糊核安全讨论焦点的前提下，探讨核安全与核能安全如何产生协同效应，以防止核武器和放射性物质恐怖。此外，首尔峰会应比2010年华盛顿峰会期间讨论不足的加强放射性物质防护的合作方案进行更深入的讨论。

目标3：作为议长国，韩国应努力促使与会国在首尔峰会上自愿承诺采取许多有意义的核安全措施，以确保峰会取得丰硕成果。

为了有效防止核恐怖，除了在峰会上通过成果文件外，各与会国采取加强核安全的措施也至关重要。

从韩国中等强国外交战略的角度来看，核安全峰会可以成为一项具有长期意义的会议。第一，成功举办核安全峰会，继2010年G20峰会和2011年世界发展援助大会的成功之后，将有助于提升韩国作为中等强国外交执行者的声誉和地位。第二，鉴于核安全峰会是美国主导的机制，其成功举办可能对巩固韩美关系产生一定影响。第三，可以借核安全峰会为解决朝核问题和朝鲜问题创造积极契机。尽管朝核问题是防扩散问题，与核安全峰会的议题无关，但韩国持续提出朝核的防扩散和核安全问题并引起关注，可以加倍引起国际社会对朝核问题严重性的关注。第四，核安全峰会可以通过向世界展示韩国核能产业的发展情况，为加速韩国核能产业的海外扩张提供契机。

为实现这些目标，需要付出以下努力：

1. 通过发展核安全、核安保和防扩散文化，培养优秀人才，为今后解决朝核问题和和平利用核能做好准备。通过适当的渠道向国民宣传核安全峰会的意义和国家利益，一方面争取会议举办的社会共识，另一方面营造健康的核文化。

2. 为此，除了峰会之外，还应同时举办专家会议、企业会议和非政府组织会议，寻找间接处理安全问题的途径。考虑到目前政府间会议议题受美国需求限制的局限性，同时举办多种形式的会议是必不可少的。

3. 在准备首尔会议后续日程的同时，应持续推进能够获得许多国家同意的议题扩大。这不仅能提升作为中等强国外交的网络管理者和协调者的作用，还能为发展与核能和核相关的全球治理做出实质性贡献。考虑到在核安全目标达成后，可能不再举行核安全峰会，因此制定首尔会议后的管理路线图也很重要……（待续）