[NSP Report 42] Cambios en el orden militar y de seguridad internacional tras la crisis económica

El Dr. Lee Sang-hyun, jefe del Centro de Estudios de Seguridad del Instituto Sejong, obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas de la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign y ha sido investigador en el Instituto Coreano de Estudios de Relaciones Internacionales y el Instituto Coreano de Investigación para la Defensa. Sus principales áreas de investigación son la política internacional, la seguridad, las relaciones Corea del Sur-EE. UU. y los asuntos norcoreanos. Sus publicaciones recientes incluyen "La Comunidad de Asia Oriental: Mito y Realidad" (coautor) (Seúl: East Asia Institute, 2008), "Orden del Conocimiento y Asia Oriental: Transformación de la Política Mundial en la Era de la Información" (coautor) (Paju: Hanul, 2008), "El Problema Nuclear Norcoreano y el Régimen de Paz en la Península Coreana" (coautor) (Seongnam: Instituto Sejong, 2008), "Transformación de la Alianza Corea del Sur-EE. UU." (coautor) (Seongnam: Instituto Sejong, 2008), "Estrategia de Seguridad Nacional del Gobierno de Lee Myung-bak: La Visión de una 'Corea Global' y sus Desafíos" (The Korean Journal of Security Affairs, 2009), "Perspectivas de la Política Exterior y de Seguridad de la Administración Obama y la Política hacia Corea del Norte" (Estudios de Política de Defensa, 2009), "Entorno Diplomático y la Península Coreana" (coautor) (Seongnam: Instituto Sejong, 2009), y "La Alianza Corea del Sur-EE. UU. en un Período de Ajuste: 2003-2008" (coautor) (Seúl: Instituto de Estudios de Asia Oriental, Universidad Kyungnam, 2009).

I. Introducción

Los diversos cambios que se están produciendo a nivel mundial están teniendo un impacto significativo en el orden militar y de seguridad internacional. El sistema internacional actual está presenciando cambios en la distribución del poder entre los actores y las regiones de las relaciones internacionales. Fareed Zakaria describe el cambio en el orden internacional del siglo XXI como el "ascenso del resto" (Zakaria 2008). Esto se refiere al fenómeno en el que las grandes potencias, como China e India, que son grandes en términos de política internacional pero que han estado económicamente estancadas hasta ahora, están experimentando un rápido crecimiento económico debido a la globalización, lo que lleva a una contracción relativa de la hegemonía estadounidense en el orden internacional. Para ser precisos, no se trata tanto de un declive de Estados Unidos, sino del ascenso de otros países como China e India, y como resultado, el orden internacional se está transformando hacia una era de "post-americanismo".

El informe de perspectivas del orden mundial del Consejo Nacional de Inteligencia de EE. UU. (U.S. National Intelligence Council: NIC), "Global Trends 2025", también predice que el orden internacional futuro hasta 2025 será más complejo, y aunque Estados Unidos seguirá siendo una superpotencia, se transformará en un "país menos dominante" que ahora. Alrededor de 2025, el orden internacional se volverá más multipolar debido a la aparición de nuevos actores como China, India y Rusia, el desarrollo económico impulsado por la globalización, el crecimiento demográfico y las disparidades de desarrollo regional. Y surgirán nuevas agendas de seguridad transnacionales, con alimentos, energía y agua emergiendo como recursos estratégicos de alta prioridad, lo que intensificará la competencia por ellos. También se prevé una intensificación de los conflictos en torno al cambio climático, las nuevas tecnologías y la distribución de la energía. El terrorismo, los conflictos internacionales y la proliferación de armas de destrucción masiva (ADM) seguirán siendo importantes problemas de seguridad internacional, y como resultado de la polarización derivada de la globalización, las organizaciones terroristas persistirán, y su capacidad terrorista se fortalecerá con la fácil adquisición de tecnologías avanzadas. Sin embargo, el enfrentamiento ideológico desaparecerá y las secuelas de la globalización y los cambios en el equilibrio de poder global se convertirán en las principales causas de conflicto (NIC 2008).

Lo que se señala comúnmente en varios análisis sobre el futuro del orden global es el debilitamiento relativo de la hegemonía estadounidense y el ascenso de China. Aunque las fuentes de los datos y los métodos de estimación difieren, la mayoría de los estudios señalan de manera consistente que la importancia de Estados Unidos en el orden internacional está disminuyendo gradualmente, mientras que los países emergentes en ascenso como China, India y Brasil están mostrando un progreso notable. Según las estimaciones de Goldman Sachs, se prevé que la escala económica de China supere a la de Estados Unidos alrededor de 2030 en términos de producto interno bruto (PIB) total, convirtiéndose en la número 1 del mundo (Goldman Sachs 2007). El producto interno bruto (PIB) de China ya superó al de Japón a finales de 2010, convirtiéndose en el segundo más grande del mundo.

Sin embargo, por otro lado, el debate sobre la posición hegemónica de Estados Unidos continúa. Mientras algunos discuten el declive de la hegemonía estadounidense, la visión de que el orden internacional no puede discutirse sin Estados Unidos sigue siendo fuerte. Josef Joffe, editor del semanario alemán "Die Zeit", desestimó la teoría del declive de la hegemonía estadounidense como una moda sin fundamento que se repite cada diez años en un artículo para "Foreign Affairs". Argumentó que la realidad de que no hay ningún país que pueda reemplazar el poder y la misión de Estados Unidos no ha cambiado, y definió a tal país como el "poder por defecto" (default power). Es decir, enfatizó que dado que Estados Unidos es el eje fundamental del orden internacional, nada puede discutirse sin él.

Según el Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (Stockholm International Peace Research Institute: SIPRI), en 2008 Estados Unidos gastó 607 mil millones de dólares en defensa. Esta cifra, que representa aproximadamente el 40% del gasto mundial en defensa, fue superior a la suma del gasto en defensa de los países clasificados del segundo al décimo (476.7 mil millones de dólares). Joffe también se muestra escéptico ante la afirmación de que el ascenso de China amenaza a Estados Unidos. Señaló que, sobre todo, China se "envejecerá antes de hacerse rica". Según las "Perspectivas de la Población Mundial" de las Naciones Unidas, la mediana de edad en China (la edad de la persona en el centro cuando la población se ordena linealmente) se prevé que aumente drásticamente de 33 años en 2005 a 45 años en 2050. En contraste, se prevé que la mediana de edad en Estados Unidos sea de 41 años en 2050, siendo la más joven entre las grandes potencias (Joffe 2009). Además, considerando el poder blando y otros factores, es difícil imaginar que China supere a Estados Unidos.

¿Cómo se reflejarán estos cambios a nivel mundial en el tipo de orden militar y de seguridad internacional futuro y en la respuesta de Estados Unidos? A continuación, examinaremos los cambios en la naturaleza del orden internacional tras la crisis financiera mundial, los cambios en las formas de amenazas militares y de seguridad, y la respuesta de Estados Unidos al rápido ascenso y modernización militar de China.

II. Cambios en las Amenazas Militares y de Seguridad en el Siglo XXI

Los cambios clave en el entorno de seguridad internacional desde el fin de la Guerra Fría, el 11 de septiembre y la crisis financiera internacional se pueden resumir en cambios en el poder entre los principales actores, cambios en las formas de guerra, cambios en la estructura económica y la aparición de actores importantes debido a la integración regional. El surgimiento de un orden internacional complejo asociado con el "ascenso del resto" y un orden internacional de red multipolar/sin centro requiere cambios en la forma de las amenazas militares y de seguridad y en las respuestas.

1. Unipolaridad, No-polaridad y la Era G2

La crisis financiera mundial está promoviendo aún más la multipolarización del orden internacional. El sistema G7/8 se ha ampliado ahora al sistema G20. A medida que los mercados se globalizan, cada vez es más difícil distinguir entre economía y diplomacia. Las finanzas y los mercados ya no son política de bajo nivel, sino que se han convertido en política de alto nivel (high politics) (Burrows y Harris 2009, 35-37). La estructura de la política internacional ha estado cambiando drásticamente desde el fin de la Guerra Fría. Después del fin de la Guerra Fría, los académicos de política internacional diagnosticaron que Estados Unidos había entrado en un momento unipolar (Krauthammer 1990, 91). Sin embargo, ese sistema unipolar terminó como un "momento" y el sistema internacional está cambiando hacia un nuevo orden. La era unipolar está transitando lentamente hacia una "Era G2" debido al ascenso de China. Más aún, ahora se argumenta que el mundo ha entrado en un orden no polar.

Richard Haas define el orden internacional del siglo XXI como no polar. Tal orden no está dominado por uno, dos o varios países, sino que está compuesto por muchos actores con diferentes tipos de poder. El orden internacional del siglo XX comenzó como un sistema multipolar, transitó a un sistema bipolar y, con el fin de la Guerra Fría, a un sistema unipolar. Sin embargo, a medida que la distribución del poder dentro del sistema internacional se dispersa, el sistema no polar se caracteriza por estar compuesto por múltiples centros con diferentes tipos de poder.

El orden internacional actual parece un sistema multipolar a primera vista, ya que además de Estados Unidos, China, la Unión Europea (UE), India, Japón y Rusia desempeñan papeles importantes. Sin embargo, la diferencia fundamental entre el orden internacional actual y un sistema multipolar en el sentido clásico es que, aunque existen múltiples centros de poder, muchos de ellos no son Estados. De hecho, Haas explica que una de las características más importantes del sistema internacional actual es que los Estados-nación han perdido el monopolio del poder. Hoy en día, los Estados-nación se ven desafiados por organizaciones regionales e internacionales desde arriba, por diversas organizaciones paramilitares desde abajo, y por diversas organizaciones no gubernamentales (ONG) y empresas desde los lados. En resumen, el poder en las relaciones internacionales de hoy está "disperso en muchos lugares y en muchas manos" (Haas 2008).

La primacía estadounidense actual se ve desafiada en muchos aspectos. Sin embargo, a pesar del debilitamiento relativo de Estados Unidos y del sentimiento antiestadounidense generalizado, no ha surgido ningún rival que pueda reemplazar a Estados Unidos. La razón es que la brecha de poder entre Estados Unidos y el resto del mundo sigue siendo demasiado grande, y por otro lado, se percibe que Estados Unidos no amenaza los intereses nacionales de otros países hasta el punto de provocar la formación de alianzas hostiles. Además, el papel de Estados Unidos es crucial para mantener el libre flujo de bienes, personas, tecnología e inversión del que dependen todos los países del mundo para sus actividades económicas. A pesar de ello, el sistema unipolar ha terminado.

Hay tres razones para esto. La primera es histórica. Al igual que los países, otras organizaciones también se desarrollan. Con la mejora de la tecnología y la productividad, el surgimiento de estas organizaciones es una realidad ineludible. La segunda se debe a las políticas de Estados Unidos. Estados Unidos estableció varios centros de poder al restaurar el orden de posguerra, y esto es una de las razones por las que su poder se ha debilitado relativamente. El "exceso de despliegue imperial" (imperial overstretch), que ha agotado excesivamente el poder estadounidense, como la guerra de Irak, también ha contribuido a esto. La tercera, además del crecimiento de países u otras organizaciones o el fracaso de las políticas estadounidenses, es una consecuencia inevitable de la globalización. La globalización ha expandido enormemente el flujo transfronterizo de casi todo en este mundo, en términos de cantidad y velocidad: correos electrónicos, drogas, gases de efecto invernadero, bienes, personas, virus e incluso armas.

Las características del sistema no polar dan lugar a nuevos factores de amenaza y vulnerabilidades. La proliferación nuclear, como en el caso de Irán o Corea del Norte, la energía y el terrorismo son ejemplos representativos. ¿Cómo se puede explicar el cambio en el orden de la política internacional en esta era no polar? El orden internacional de la era de las redes contiene aspectos que son difíciles de explicar desde la perspectiva de la política realista centrada en las grandes potencias.

Existen diversas perspectivas teóricas para explicar los cambios en el orden internacional. En primer lugar, desde la perspectiva realista, la teoría principal de la política internacional tradicional, es decir, el realismo estructural y la teoría de la estabilidad hegemónica, el factor más importante que influye en el comportamiento de los Estados es la distribución del poder entre ellos. Las instituciones y regímenes internacionales son subproductos del equilibrio de poder entre las grandes potencias, y la formación de regímenes internacionales depende de la existencia o ausencia de hegemonía. Los regímenes internacionales se forman y mantienen en un sistema unipolar donde existe una potencia hegemónica con un poder absolutamente superior, pero cuando esa potencia hegemónica declina, los regímenes internacionales también declinan. Por lo tanto, la potencia hegemónica desempeña un papel clave como "estabilizador" en el mantenimiento del sistema económico mundial (Kindleberger 1973, 305).

Por otro lado, los institucionalistas, a diferencia de la teoría de la estabilidad hegemónica que se centra en la estructura de la política internacional, enfatizan las funciones y efectos positivos que proporcionan los regímenes internacionales. Adoptan un enfoque funcionalista en el que los Estados egoístas y racionales forman y mantienen regímenes internacionales para obtener beneficios institucionales (Keohane 2005). Por lo tanto, enfatizan los efectos positivos de las instituciones en la reducción de los costos de transacción y los costos de información que obstaculizan la cooperación entre Estados, más que una forma específica de multilateralismo. Es decir, los sujetos de la formación de instituciones internacionales son varios Estados que comparten intereses comunes. Crean instituciones internacionales como un medio para superar el fallo del mercado causado por la falta de acción de los Estados. Siempre que el número de Estados que participan en la cooperación internacional para la creación de instituciones internacionales supere un punto crítico, se pueden formar instituciones internacionales. Este punto crítico puede ser satisfecho por la alianza de unos pocos Estados o la participación de una potencia hegemónica. Por lo tanto, las instituciones internacionales pueden ser creadas incluso por la cooperación de Estados que no son potencias hegemónicas, siempre que exista un consenso entre los principales Estados sobre la necesidad de tales instituciones. Además, una vez formadas, las instituciones internacionales influyen en el comportamiento posterior de los Estados, permitiendo que la cooperación internacional continúe y se expanda.

Finalmente, la perspectiva de la teoría del poder en red, que ha ganado popularidad recientemente, se centra en la nueva característica del orden internacional del siglo XXI: la formación de redes. Una red se define como "un conjunto de actores interconectados que permite una cooperación beneficiosa" (Grewal 2003, 89-98; 2005, 128-144; 2008). El elemento central de una red son los estándares. Un estándar es una forma específica de conectar a los miembros de una red, y se refiere a una norma o práctica compartida que promueve la cooperación entre los miembros. El poder de red es la influencia que el estándar de una red particular ejerce sobre los miembros o no miembros de esa red... (continuará)