[NSP Report 32] La política de alianzas de China en el siglo XXI: cambios y continuidades

El profesor Cho Young-nam (趙英男) ha sido profesor en la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl desde 2002. Tras obtener su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad Nacional de Seúl en 1999, fue investigador visitante en el Centro de Estudios de la China Contemporánea de la Universidad de Pekín (北京大學), académico visitante en el Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Nankai (南開大學) y académico visitante en el Instituto Harvard-Yenching de Estados Unidos. Sus principales publicaciones incluyen Local People’s Congresses in China: Development and Transition (Nueva York: Cambridge University Press, 2009), El camino de China en el siglo XXI (Paju: Nanam, 2009), El desarrollo de la política parlamentaria china (Seúl: Politéia, 2006), La política china en la era de Hu Jintao (Paju: Nanam, 2006) y La reforma política china y la Asamblea Popular Nacional (Seúl: Nanam, 2000). Recientemente, se ha centrado en la investigación de los sistemas parlamentarios chinos, el estado de derecho (法治) y los cambios en las relaciones Estado-sociedad.

1. Introducción

El 27 de mayo de 2008, día en que el presidente surcoreano Lee Myung-bak realizó una visita oficial a China, el portavoz del Ministerio de Asuntos Exteriores chino, Qin Gang (秦剛 2008), respondió a la pregunta de un periodista sobre la postura del gobierno chino respecto a la alianza Corea del Sur-EE. UU. afirmando que la alianza militar entre Corea del Sur y EE. UU. era un “remanente de la historia” y que era “imposible abordar los problemas de seguridad actuales con alianzas militares de la Guerra Fría”. Además, defendió el establecimiento de una “nueva concepción de la seguridad” basada en la confianza mutua, el beneficio mutuo, la igualdad y la cooperación, y enfatizó que “la única vía efectiva para mantener la seguridad regional es fortalecer los intercambios entre países, promover la confianza mutua y mejorar la cooperación para mantener conjuntamente la seguridad regional”. Las declaraciones del portavoz chino llamaron la atención de los medios surcoreanos no solo por ser una falta de cortesía diplomática al coincidir con la visita oficial del presidente surcoreano a China, sino también porque China criticó de manera inusualmente directa la alianza Corea del Sur-EE. UU.

China había criticado previamente la alianza EE. UU.-Japón, que se ha fortalecido continuamente desde mediados de la década de 1990, y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), que ha ampliado y fortalecido su papel, incluida su intervención militar en la crisis de Kosovo en 1999, basándose en su nueva concepción de la seguridad. Sin embargo, nunca antes el gobierno chino había criticado la alianza Corea del Sur-EE. UU. de esta manera, coincidiendo con la visita del presidente surcoreano. Esta crítica puede interpretarse como resultado de la preocupación de China por el giro proestadounidense de la política exterior de Corea del Sur tras la llegada del gobierno de Lee Myung-bak en febrero de 2008, y el consiguiente temor de que la alianza Corea del Sur-EE. UU. estuviera cambiando de carácter, similar a la alianza EE. UU.-Japón, para fortalecer su papel de contención contra China. Sin embargo, considerando la realidad de que China mantiene la alianza Corea del Norte-China, un vestigio de la Guerra Fría, la postura del gobierno chino de criticar la alianza Corea del Sur-EE. UU. como un “remanente de la historia” no es válida.

Independientemente de las razones de esta crítica a la alianza Corea del Sur-EE. UU. y de su validez, las declaraciones del portavoz chino plantean una importante cuestión de investigación: ¿Qué política de alianzas ha seguido China en el período de reforma y cómo evolucionará en el futuro? Por ejemplo, en un orden de seguridad asiático dominado por un sistema de alianzas bilaterales liderado por Estados Unidos que incluye a Corea del Sur, Japón, Tailandia, Filipinas y Australia, conocido como el sistema de “eje y radios” (hub and spokes), ¿qué políticas ha implementado China para asegurar su propia seguridad y al mismo tiempo emerger como una potencia mundial? Además, ¿qué política ha seguido China respecto a la alianza Corea del Norte-China y cómo evolucionará en el futuro? Finalmente, ¿qué impacto tendrá la cambiante política de alianzas de China en la seguridad de la península de Corea y de Asia? ¿Cómo debe responder Corea a esta política de alianzas de China?

Sin embargo, es cierto que la investigación existente sobre la política de alianzas de China es muy limitada. Para ser precisos, si bien existen numerosos estudios que analizan sistemáticamente la política exterior china en el período de reforma, especialmente la diplomacia de las grandes potencias, la diplomacia hacia los países vecinos (Asia), la diplomacia multilateral y la diplomacia pública en el período posterior a la Guerra Fría, no hay muchos estudios que analicen específicamente la política de alianzas de China. La investigación existente sobre la política de alianzas de China se centra principalmente en la respuesta de China al fortalecimiento de la alianza EE. UU.-Japón o en el análisis de las relaciones Corea del Norte-China después del establecimiento de relaciones diplomáticas entre Corea del Sur y China. Esta falta de investigación sobre la política de alianzas de China recuerda la observación de Snyder (1990) de que la investigación sobre alianzas en las relaciones internacionales también es muy escasa.

Una razón principal de la escasez de investigación sobre la política de alianzas de China es probablemente el bajo peso que las alianzas han tenido en la política exterior china durante el período de reforma. En una palabra, el principio fundamental de la política exterior china en el período de reforma ha sido la “no alianza” (不結盟), y China afirma haber mantenido este principio hasta la fecha. Sin embargo, incluso teniendo esto en cuenta, quedan dos cuestiones. En primer lugar, la política exterior china durante la era de Mao Zedong se centró en alianzas o cuasi-alianzas con EE. UU. y la Unión Soviética; es necesario examinar seriamente por qué se proclamó el principio de no alianza durante el período de reforma y cuán bien lo ha cumplido China en la práctica. En segundo lugar, al igual que otros países, China persigue su política de alianzas como un componente de su política exterior general y en estrecha relación con otras políticas; analizar la política de alianzas de China únicamente desde la perspectiva de la respuesta al fortalecimiento de la alianza EE. UU.-Japón presenta el problema de una visión limitada. En otras palabras, es necesario un examen serio del contenido y la importancia de la política de alianzas de China desde la perspectiva de la política exterior general de China y de cómo se ha implementado en la práctica. Desde esta perspectiva, podemos considerar la posibilidad de que China haya estado persiguiendo activamente una política de alianzas, no solo como respuesta al fortalecimiento de la alianza EE. UU.-Japón, sino también en consonancia con los ajustes de su propia política exterior.

En relación con el análisis de la política de alianzas de China, el autor considera necesario prestar atención al concepto de “equilibrio blando” (soft balancing) propuesto por T.V. Paul y otros. En primer lugar, señalan que en el período posterior a la Guerra Fría, tanto a nivel global/sistémico como a nivel regional/subsistémico, no se observa el equilibrio duro (hard balancing) propugnado por el realismo tradicional, es decir, el aumento de armamentos y la formación de alianzas por parte de otras grandes potencias dirigidas a Estados Unidos, la potencia hegemónica. Al mismo tiempo, sostienen que el concepto de equilibrio blando es necesario para analizar estos fenómenos de la política internacional en el período posterior a la Guerra Fría. Es decir, se necesita una ampliación del concepto de equilibrio de poder (equilibrio duro, equilibrio blando, equilibrio asimétrico). Según esto, el equilibrio blando se refiere a una coalición tácita y no ofensiva formada entre grandes potencias para neutralizar a una potencia emergente o potencialmente amenazante. Para lograr el equilibrio blando, cada país utiliza diversos medios, como la celebración de acuerdos (ententes) que no son alianzas implícitas o formales, o la formación de coaliciones temporales utilizando instituciones internacionales para limitar el poder de la potencia amenazante. Ejemplos de esto incluyen la cooperación entre los países de Europa del Este y la OTAN para contrarrestar a Rusia, la cooperación entre Estados Unidos e India para contrarrestar a China, la cooperación chino-rusa a finales de la década de 1990 para contrarrestar a Estados Unidos, y la cooperación entre Rusia, Francia y Alemania en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ONU) en oposición a la invasión de Irak por parte de Estados Unidos (Paul 2004, 3-4, 14-16; Fortman, Paul y Wirtz 2004, 369-370). Aunque el concepto de equilibrio blando todavía presenta algunos problemas —como la diferencia entre el equilibrio blando y la simple alineación entre países, y la falta de especificación sobre el contenido concreto del equilibrio blando—, el autor considera que es más adecuado que cualquier otro concepto o teoría existente para comprender la política de alianzas de China en el período posterior a la Guerra Fría.

Sin embargo, al aplicar el concepto de equilibrio blando a la política de alianzas de China en el período de reforma, surge un problema. Según Paul, el equilibrio blando puede surgir cuando se dan ciertas condiciones a nivel global y regional en el período posterior a la Guerra Fría, como la formación de un cuasi-unipolaridad liderado por Estados Unidos, la creciente globalización económica y el surgimiento del terrorismo transnacional como enemigo común (Paul 2004, 16). Sin embargo, como se analizará en detalle más adelante, China ha estado implementando una política de equilibrio blando, en lugar de la política de equilibrio de poder del realismo tradicional (es decir, aumento de armamentos y formación de alianzas), bajo el principio de no alianza desde principios de la década de 1980, cuando estas condiciones a nivel global y regional aún no se habían formado. Esto demuestra que la política de equilibrio blando puede ser impulsada no solo por cambios a nivel global y regional, sino también por cambios a nivel doméstico, lo que significa que la política de equilibrio blando puede ser formada por diversos factores a nivel global, regional y doméstico.

De manera similar, Deng (2008: 6-7, 270, 275) argumenta, al analizar la política exterior china en el período posterior a la Guerra Fría, que difiere claramente no solo de la política exterior china anterior, sino también de la política de equilibrio de poder descrita por el realismo. En una palabra, China no ha perseguido una política de equilibrio interno o externo frente a Estados Unidos, la potencia hegemónica en Asia Oriental. En cambio, sostiene que China ha implementado una estrategia de mejora de su estatus internacional para resolver sus numerosos problemas internos, maximizar los beneficios de la globalización y ampliar su poder y percepción positiva en la comunidad internacional. Aunque el estudio de Deng no analiza específicamente la política de alianzas de China y algunas de sus afirmaciones requieren un examen minucioso, su argumento de que China no ha perseguido una política de equilibrio de poder realista frente a Estados Unidos es válido.

Por otro lado, en contra de los argumentos anteriores, Ross (2004) analiza la diplomacia china en el período posterior a la Guerra Fría desde la perspectiva de la política de equilibrio de poder. Sostiene que en Asia Oriental, después de la Guerra Fría, se ha formado un sistema bipolar liderado por Estados Unidos y China, y que ambos países están persiguiendo políticas de equilibrio duro (hard balancing) el uno contra el otro. Por ejemplo, Estados Unidos está fortaleciendo sus alianzas militares, desplegando fuerzas militares avanzadas, aumentando su presupuesto de defensa y asegurando su superioridad en armas estratégicas (especialmente mediante la construcción de un sistema de defensa antimisiles) para ampliar aún más su superioridad militar en la región de Asia Oriental. En respuesta, China está aumentando su presupuesto de defensa y mejorando sus capacidades militares (como la modernización de sus misiles estratégicos), fortaleciendo su base económica y buscando apoyo internacional para limitar el poder estadounidense. Por otro lado, según él, el sistema de equilibrio de poder bipolar entre EE. UU. y China es relativamente estable debido a la especialización de sus sistemas de armas (EE. UU. es una potencia marítima y China una potencia continental) y al aislamiento regional, y al mismo tiempo, este sistema contribuirá a la estabilidad regional en Asia.

Sin embargo, hay varios problemas con el argumento de Ross. En primer lugar, cabe preguntarse si el orden internacional en Asia Oriental después de la Guerra Fría puede considerarse un sistema bipolar liderado por EE. UU. y China, en lugar de un sistema unipolar o cuasi-unipolar liderado por EE. UU. (Goldstein 2003b; Mastanduno 2003). En segundo lugar, cabe preguntarse si la modernización militar y el aumento del gasto militar de China pueden considerarse una política de equilibrio duro frente a Estados Unidos. Si bien el Departamento de Defensa de EE. UU. lo considera así, muchos investigadores ven el aumento del gasto militar de China como un fortalecimiento limitado de sus capacidades centrado en la defensa nacional (especialmente en la resolución de la cuestión de Taiwán). Por último, es problemático analizar la política de equilibrio de China centrándose únicamente en el equilibrio interno, sin examinar el equilibrio externo (formación de alianzas), que es un pilar de la política de equilibrio. En particular, al analizar la política de equilibrio de poder de Estados Unidos, se analizan simultáneamente el equilibrio interno (aumento de armamentos) y el equilibrio externo (fortalecimiento del sistema de alianzas de EE. UU. en Asia Oriental), pero esto se omite al analizar a China, lo cual es problemático.

Este artículo pretende analizar tres aspectos para comprender la política de alianzas de China en el período de reforma. En primer lugar, este estudio analizará los ajustes en la política exterior china durante el período de reforma y los cambios consiguientes en su política de alianzas (Capítulos 2 y 3). Esto incluirá un análisis de la nueva concepción de la seguridad, que ha surgido como la teoría central de la política exterior china desde mediados de la década de 1990. A través de esto, podremos comprender que la política de equilibrio blando puede formarse no solo por cambios en factores domésticos chinos, como cambios en la línea del Partido Comunista, la reevaluación de la situación internacional y la adopción de nuevas directrices de política exterior, y la aparición de nuevas teorías de política exterior (nueva concepción de la seguridad), sino también por estos factores. Al mismo tiempo, podremos ver que China está persiguiendo su política de alianzas de manera sistemática y coherente, basada en ciertas directrices y teorías de política exterior, en lugar de respuestas improvisadas y ad hoc.

En segundo lugar, este estudio analizará el fortalecimiento de la alianza EE. UU.-Japón y la respuesta de China a ella (Capítulo 4). Desde la perspectiva de China, el fortalecimiento de la alianza EE. UU.-Japón es la mayor amenaza para su seguridad. Por lo tanto, al analizar la actitud y la política de China ante el fortalecimiento de la alianza EE. UU.-Japón, podremos comprender cómo se ha desarrollado la política de alianzas de China en el cambiante entorno de seguridad regional.

Finalmente, se realizará un análisis de casos concretos. Esto incluirá dos casos. El primero es el análisis de la alianza Corea del Norte-China (Capítulo 5). La alianza Corea del Norte-China es actualmente la única alianza militar de China, y su examen nos permitirá comprender los cambios en las alianzas bilaterales lideradas por China. El segundo es el análisis de la Organización de Cooperación de Shanghai (SCO) (Capítulo 6). Esta organización es una organización regional de seguridad multilateral creada principalmente por China, basada en una relación de asociación estratégica con Rusia, para resolver cuestiones de seguridad y otros asuntos en la región de Asia Central. A través de su análisis, podremos comprender cómo China está respondiendo al fortalecimiento de la alianza EE. UU.-Japón a través de enfoques multilaterales.

En relación con esto, este estudio no incluirá el análisis de la política de China hacia la alianza Corea del Sur-EE. UU. en su objeto de análisis. Hasta hace poco, la alianza Corea del Sur-EE. UU. no era una preocupación principal para China por dos razones. En primer lugar, el desarrollo de las relaciones Corea del Sur-China no hizo que China sintiera una gran necesidad de prestar atención a la alianza Corea del Sur-EE. UU. En segundo lugar, desde la perspectiva de China, la alianza Corea del Sur-EE. UU. es solo un elemento periférico que complementa la alianza EE. UU.-Japón (Zhang Weiwei 2007; Shi Yuanhua y Wang Weimin 2006). En el futuro, dependiendo de los cambios en las relaciones Corea del Sur-China, el fortalecimiento de la alianza Corea del Sur-EE. UU., y especialmente si su papel de contención contra China se fortalece, la atención y la preocupación de China por la alianza Corea del Sur-EE. UU. pueden aumentar más que antes, y ya hay indicios de ello. La postura de China hacia la alianza Corea del Sur-EE. UU. se podrá comprender en cierta medida a través del análisis de la alianza EE. UU.-Japón.

A través del análisis anterior, este artículo argumentará que China, en el período de reforma, especialmente en el período posterior a la Guerra Fría, ha estado persiguiendo una política de equilibrio blando, como la describen Paul y otros, en lugar del equilibrio duro descrito por la teoría realista del equilibrio de poder, y que esto no cambiará en el futuro cercano. En primer lugar, desde una perspectiva teórica, China ha excluido la política de alianzas del realismo tradicional de su política exterior basándose en el "principio de no alianza" desde principios de la década de 1980, y esto se ha fortalecido aún más con la nueva concepción de la seguridad propuesta en la década de 1990. Además, en términos de diplomacia práctica, China ha respondido de manera flexible al fortalecimiento de la alianza EE. UU.-Japón, que percibe como la mayor amenaza a su seguridad, mediante el aumento limitado de su capacidad militar, el mantenimiento de relaciones amistosas con EE. UU. y Japón, y la promoción de un sistema de seguridad multilateral regional. Además, China ha debilitado proactivamente la alianza Corea del Norte-China de una "alianza de sangre" a una mera relación de cooperación entre países, y ha respondido al sistema de alianzas de Estados Unidos mediante la cooperación conjunta con Rusia, como la formación de una asociación estratégica y el establecimiento de la Organización de Cooperación de Shanghai.