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11월 APEC 앞둔 북미 대화 신호, 한국은 의제 설정에 어떻게 참여할 수 있나

전재성 EAI 원장, 서울대 교수
이상준 EAI 연구원

분류: current_watch
발행일: 2026년 10월 2일

총괄 요약

국정원은 11월 APEC 전후 북미 대화 가능성을 50%로 평가했으나, 이는 낙관도 비관도 아닌 중립적 수치로 정책 판단의 근거가 되기는 어렵다. 워싱턴의 대북 신호는 트럼프 개인 채널과 국무부 공식 라인으로 이원화돼 있고, 북한은 비핵화 의제 자체를 배제하고 핵보유국 지위 인정을 선결조건으로 고수하고 있어 정상회담이 성사되더라도 실질적 비핵화 진전 가능성은 낮다. 8월 16일 훈련 축소 발표가 한국과 사전 협의 없이 나온 선례는 한국이 의제 설정에서 배제될 구조적 리스크도 있다. 이재명 대통령의 뉴욕 발언은 적극적인 관여 확보 시도이나 의제 설정권은 향후의 과제이다. 정부는 트럼프 채널과 국무부·국방부 채널을 분리 모니터링하고 확장억제 재확인을 추진해야 하며, 기업은 제재체제의 실질적 변화가 확인되기 전까지 남북 경협 투자 판단을 유보하는 것이 합리적이다.

I. 이슈 상황분석

북미 정상회담 재추진 신호와 비핵화 협상 교착: 이슈 상황분석

1. 이슈 배경 및 경과

8월 16일, 트럼프 대통령이 한미연합훈련 '을지 자유의 방패' 개시일에 훈련 축소를 지시했다^[3]. 트루스소셜을 통해 김정은과 "매우 좋은 관계"라고 언급했다^[3]. 재임 기간 북한이 "위협적이지 않고 존중하는 태도"를 보였다는 것이 축소의 근거였다^[3]. 이 발표는 한국 정부와 사전 협의 없이 나왔다^[3]. 국민의힘은 이를 "한국 패싱"으로 규정하며 반발했다^[3].

이후 흐름은 두 갈래로 갈렸다. 트럼프 대통령은 개인적 친분을 앞세운 발언 수위를 계속 높였다^[3]^[9]. 반면 북한은 비핵화 논의 자체를 의제에서 배제하겠다는 입장을 고수했다^[9]. 김정은은 핵보유국 지위 인정을 선결조건으로 내세웠다^[9]. 북한 외무성은 8월 31일 담화에서 미 국무부의 비핵화 원칙 재확인을 정면으로 문제 삼았다^[3]. 한미 무기 거래에는 강경 대응을 예고했다^[3]. 정상회담 분위기 조성과는 별개로 기존 강경 노선을 유지한 셈이다^[3].

9월 22일 유엔총회 계기 뉴욕에서 이재명 대통령은 트럼프 대통령에게 북미 대화 재개를 지원해달라고 요청했다^[12]. 트럼프 대통령은 김정은과 대화할 의향을 재확인했다^[12]. 같은 시기 백악관에서 9월 23~25일 열린 미중 정상회담에서는 한반도 문제가 의제에 올랐으나, 5월 미중 정상회담 때 확인했던 '북한 비핵화'라는 구체적 공동 목표는 이번 결과 발표에서 빠졌다^[7]. 백악관은 팩트시트에서 "러시아, 북한, 이란 등 진행 중인 국제 현안을 논의했다"고만 밝혔다^[7]. 북미 대화 재개 문제를 두 정상이 논의했는지는 공개되지 않았다^[7].

2. 현재 상황

국가정보원은 9월 30일 국회 정보위원회 보고에서 11월 중국 APEC 정상회의를 전후한 북미 대화 가능성을 50% 수준으로 평가했다^[1]^[10]. 국민의힘 유영하 의원은 정보위 회의 직후 이 같은 국정원 평가를 공개했다^[1]. 국정원은 북한이 "이 기회를 놓치고 싶어하지 않는 것으로 보인다"고 판단했다^[1]^[10].

APEC을 둘러싼 외교 일정은 한반도 문제에 국한되지 않는다. 크렘린궁은 시진핑 주석이 APEC 계기에 트럼프 대통령과 푸틴 대통령의 3자 회담을 주선할 가능성을 거론했다^[13]. 우샤코프 크렘린궁 외교정책보좌관은 "미국 대통령도 자리한다면 주최국의 시 주석이 3자 회담을 개최하기 위한 조치를 취할 가능성이 높다"고 밝혔다^[13]. 트럼프 대통령의 11월 외교 일정은 한반도 문제 하나로 채워지는 것이 아니라 러시아·우크라이나 변수와 겹쳐 있다.

미국 내 정치 지형에서는 이례적인 초당적 지지 신호도 나왔다. 민주당 소속 브래드 셔먼, 주디 추 하원의원은 9월 29일 공동성명을 내고 트럼프 대통령의 김정은 대화 재개 노력을 환영한다고 밝혔다^[4]. 이들은 "북한의 퇴짜에도 진지한 대화와 외교는 이 지역에서 미국의 국가안보 이익을 보호하고, 핵확산 우려를 해결하며, 한반도에 지속적인 평화를 달성하는 데 가장 효과적인 수단"이라고 밝혔다^[4]. 중간선거를 앞둔 시점에서 야당 의원의 공개 지지는 통상적인 패턴과 다르다^[4].

그러나 북한 매체 차원의 공식 반응은 확인되지 않고 있다. 12월 마이애미 G20에서 김정은 초청을 검토할 가능성이 일부에서 거론됐으나, 북한은 비핵화를 정책 목표로 유지하는 한 관여할 의사가 없다는 입장을 반복해왔다^[6]. 트럼프 대통령의 을지프리덤실드 축소 제스처에도 북한은 반색하지 않았다^[6].

3. 주요 행위자 및 입장

북한은 대화 가능성 자체를 완전히 닫지는 않고 있으나, 선결조건을 낮추지 않고 있다. 핵보유국 지위 인정과 적대정책 철회를 요구 조건으로 유지한다^[9]. 국무부의 비핵화 원칙 재확인에는 외무성 담화로 즉각 반발했고, 한미 무기 거래에는 강경 대응을 예고했다^[3]. 미 중간선거 이후 더 유리한 국면을 기다리는 조건부 관망 전략을 취할 개연성이 있다^[9].

트럼프 대통령은 개인적 유화 제스처를 주도하는 축이다. 훈련 축소 지시, 트루스소셜 발언, 이재명 대통령에 대한 대화 의향 재확인 등이 이 축에 해당한다^[3]^[12]. 재선 이후 김정은과의 개인적 친분을 대외 정치 성과로 연결하려는 유인이 뚜렷하다^[9].

미 국무부 및 국방부 실무선은 비핵화 원칙 재확인이라는 별도 축을 유지하고 있다^[3]. 트럼프 개인 채널과 실무 채널 사이의 신호 불일치가 북한의 반발 근거로 작용했다^[3].

한국 정부는 훈련 축소 발표 과정에서 사전 협의를 하지 못한 상태로 알려져있다^[3]. 이재명 대통령은 뉴욕 비공개 면담을 통해 대화 재개 중재자 역할을 추구하고 있다^[12]. 국정원은 50% 확률 평가를 국회에 보고하며 상황을 공식 추적하고 있다^[1]^[10].

중국은 APEC 주최국으로서 한반도 문제와 무관하게 자체 외교 의제를 쌓고 있다. 트럼프-푸틴 3자 회담 주선 가능성이 그 사례다^[13]. 9월 백악관 미중 정상회담에서 북한 비핵화가 공동 목표 문구에서 빠진 점은^[7] 미중 간 한반도 의제의 우선순위가 낮아졌을 가능성을 시사한다.

미 의회 민주당 일부는 정상회담 재추진에 초당적 지지를 보내는 이례적 움직임을 보였다^[4]. 이는 북미 대화가 국내 정치 쟁점화로 번질 가능성을 낮추는 요인이다.

4. 핵심 쟁점

첫 번째 쟁점은 워싱턴의 이원화된 신호가 11월까지 봉합될 수 있는지 여부다. 트럼프 개인 채널의 유화 제스처와 국무부의 원칙 재확인은 지금까지 조율되지 않은 채 병행됐다^[3]. 북한은 이 불일치를 협상 지연의 근거로 삼고 있다^[3].

두 번째 쟁점은 북한의 선결조건이 협상 테이블에서 실제로 완화될지 여부다. 핵보유국 지위 인정은 미국이 수용할 수 없는 조건이다. 북한이 이를 고수하는 한 50% 확률의 '대화'가 '회담'으로, 다시 '합의'로 이어질 경로는 불투명하다^[1]^[9].

세 번째 쟁점은 한국의 의제 설정 참여 여부다. 훈련 축소 발표 과정에서 이미 사전 협의 배제 사례가 발생했다^[3]. 정상회담이 실제로 성사될 경우 2019년식 한국 배제 구도가 재현될 위험이 지적된다^[9].

네 번째 쟁점은 APEC을 둘러싼 복수 의제의 경합이다. 트럼프-푸틴 3자 회담 가능성, 미중 현안이 동시에 걸려 있는 상황에서^[13] 북한 문제가 트럼프 대통령의 우선순위에서 얼마나 비중을 차지할지가 불확실하다.

II. 이슈 심층분석

북미 정상회담 재추진 신호와 비핵화 협상 교착: 이슈 심층분석

1. 근본 원인 분석

이번 국면의 교착은 단순한 소통 부재가 아니다. 워싱턴과 평양이 협상 테이블에 올리려는 의제 자체가 다르다는 데서 비롯된다. 북한은 비핵화를 협상 의제로 받아들일 의사가 없다는 입장을 여러 차례 명확히 했다^[9]. 김정은은 핵보유국 지위 인정을 대화의 선결조건으로 제시했다^[9]. 이는 2019년 하노이 회담 결렬 이후 북한이 내부적으로 정리한 결론과 궤를 같이한다. 북한은 "미국과의 협상은 이미 갈 수 있는 곳까지 다 가보았다"는 판단을 공개적으로 밝힌 바 있다^[9].

반면 미 국무부는 비핵화 원칙을 재확인하는 공식 입장을 유지하고 있다^[3]. 트럼프 대통령 개인의 유화적 발언과 국무부의 정책 라인이 같은 시기에 상충되게 나온 것은 우연이 아니다. 트럼프 대통령의 접근은 개인적 친분과 정치적 치적 관리에 기반한 톱다운 방식이다. 국무부 실무 라인은 비확산 체제와 동맹국 관리라는 제도적 책무에 묶여 있다. 두 축이 조율되지 않은 채 동시에 작동하면서 평양에 전달되는 신호 자체가 이원화됐다^[3]. 북한 외무성이 8월 31일 담화에서 국무부의 원칙 재확인을 정면으로 문제 삼은 것은^[3], 이 신호의 불일치를 북한이 정확히 포착하고 있다는 뜻이다.

2. 구조적 맥락

정치적 구조

한국 정부는 이 국면에서 구조적으로 배제될 위험을 의식할 수밖에 없다. 8월 16일 훈련 축소 발표가 한국 정부와 사전 협의 없이 나온 사례가 이를 보여준다^[3]. 국민의힘이 이를 "한국 패싱"으로 규정한 것은^[3] 과장된 정치 공세라기보다 실제 의사결정 구조의 공백을 지적한 것에 가깝다. 이재명 대통령이 9월 22일 뉴욕에서 트럼프 대통령에게 직접 대화 재개 지원을 요청한 것도^[12] 이런 공백을 메우려는 시도로 읽을 수 있다. 다만 트럼프 대통령이 김정은과의 대화 의향을 재확인한 것^[12]이 한국의 의제 설정권 확보로 이어진다는 보장은 없다.

미국 내 정치 지형도 변수다. 민주당 소속 브래드 셔먼, 주디 추 하원의원이 트럼프 대통령의 대화 재개 노력을 환영한 것은^[4] 중간선거를 앞둔 시점에서 이례적인 초당적 신호다. 이는 북한 문제가 미국 국내 정치에서 당파적 쟁점으로 소비되지 않을 가능성을 시사한다. 동시에 트럼프 대통령에게는 가시적 외교 성과가 필요한 정치적 유인이 존재한다. 개인적 치적을 위한 정상회담 추진 동기와 국무부의 비확산 원칙 사이의 긴장은 이 정치적 유인이 해소되지 않는 한 지속될 가능성이 크다.

경제·안보적 구조

제재체제의 실질적 변화 여부가 핵심 변수로 남아 있다. 현재까지 담화 수준의 냉각 국면에서 제재 완화나 경협 재개로 이어질 구체적 신호는 확인되지 않는다. 한미 무기 거래에 대한 북한의 강경 대응 예고는^[3] 정상회담 분위기 조성과 별개로 군사적 긴장 관리가 동시에 진행되고 있음을 보여준다. 확장억제 공약의 신뢰성 문제도 이 구조 안에 내재해 있다. 훈련 축소가 대화 여건 조성 카드로 재활용되는 패턴이 반복되면^[9], 동맹의 안보 공약 자체가 협상 카드로 소모되는 선례가 쌓이게 된다.

3. 역사적 선례 및 유사 사례 비교

2019년 하노이 회담은 이번 국면을 이해하는 데 가장 직접적인 참조점이다. 당시 북한은 영변 핵시설 폐기와 제재 완화를 맞바꾸는 방안을 제시했으나 미국이 이를 거부하면서 회담이 결렬됐다. 이후 북한은 미국과의 협상에서 더 이상 양보할 의사가 없다는 입장으로 선회했다^[9]. 이번 국면에서 북한이 비핵화 자체를 의제에서 배제하고 핵보유국 지위 인정을 선결조건으로 내세우는 것은^[9], 하노이 결렬의 학습 결과로 볼 수 있다. 북한 입장에서 비핵화를 전제로 한 협상 틀 자체가 더 이상 수용 가능한 출발점이 아니라는 뜻이다.

2018~2019년 싱가포르·하노이 국면에서도 한국은 정상회담 의제 설정 단계에서 제한적 역할에 그쳤다는 평가가 있다. 이번에도 유사한 구도가 재현될 가능성이 거론된다. 8월 훈련 축소 발표가 사전 협의 없이 이뤄진 사례^[3]는 이 우려를 뒷받침하는 초기 신호로 해석할 수 있다. 다만 이번 국면은 트럼프 대통령의 1기 임기 때와 달리 국무부가 공개적으로 비핵화 원칙을 재확인하며 제동을 거는 양상을 보인다는 점에서^[3] 완전히 동일한 패턴이라고 보기는 어렵다.

이란 핵협상 국면과의 대비도 참고할 만하다. 트럼프 대통령은 이란에 대해서도 "구체적인 조처"를 전제로 제재 완화와 동결 자금 해제를 제시하는 조건부 접근을 취하고 있다^[18]. 이는 북한에 대한 접근과 대조적이다. 이란의 경우 핵 프로그램 관련 양보가 먼저 전제되는 반면, 북한에 대해서는 비핵화 전제 없는 정상 간 만남 자체가 먼저 거론되고 있다. 이 비대칭은 트럼프 대통령이 사안별로 상이한 협상 설계를 적용하고 있음을 보여준다.

4. 이슈 전개의 핵심 변수

APEC 계기 다자 외교 일정과의 경합

11월 APEC 정상회의는 한반도 문제만을 위한 무대는 아니다. 크렘린궁은 시진핑 주석이 APEC 계기에 트럼프·푸틴 3자 회담을 주선할 가능성을 거론했다^[13]. 트럼프 대통령의 외교 일정이 러시아·우크라이나 변수와 중첩되면, 북미 대화에 할애할 수 있는 정치적 자원과 의전상 시간이 제약받을 수 있다. APEC 전후 북미 대화 성사 확률을 국정원이 50%로 평가한 배경에는^[1]^[10] 이런 일정상 불확실성도 포함돼 있을 것으로 보인다.

미중 관계의 한반도 의제 반영 여부

9월 백악관 미중 정상회담에서 '북한 비핵화'라는 구체적 공동 목표가 결과 발표에서 빠진 점은^[7] 중요한 신호다. 5월 미중 정상회담에서 확인됐던 목표가 이번에 누락됐다는 것은, 미중 간 한반도 문제 공조 수준이 이전보다 낮아졌거나 최소한 공개 발표 차원에서 후순위로 밀렸다는 뜻이다. 북미 대화 재개 논의 여부도 공개되지 않았다^[7]. 중국이 APEC 주최국으로서 북한에 대해 어떤 역할을 할지는 아직 명확히 드러나지 않은 변수다.

북한의 내부 셈법과 담화 수위

북한 외무성의 8월 31일 담화 수준 대응이^[3] 앞으로 어떻게 전개되느냐가 단기 궤적을 결정할 것이다. 담화 수준의 냉각이 유지되는 동안에는 저강도 소통 채널이 살아있을 가능성이 있다. 그러나 한미 무기 거래에 대한 강경 대응이 실제 행동으로 이어질 경우, 대화 분위기 자체가 급격히 냉각될 수 있다. 국정원이 북한을 "이 기회를 놓치고 싶어하지 않는 것"으로 평가한 점은^[1]^[10] 북한의 전략적 이해관계가 완전히 대화 거부 쪽으로 기울어 있지는 않다는 판단을 시사한다. 다만 이 평가가 비핵화 의제 수용을 의미하지는 않는다는 점에서, 정상회담이 성사되더라도 실질적 비핵화 진전으로 이어질 가능성은 별개로 평가해야 한다.

III. 최종 추천 대응방안

북미 정상회담 재추진 신호와 비핵화 협상 교착: 최종 추천 대응방안

1. 종합 판단 및 추천 대응방안

국정원이 제시한 50% 확률은 낙관도 비관도 아닌 중립적 수치다^[1]^[10]. 이 수치 자체를 정책 판단의 근거로 삼는 것은 적절하지 않다. 정상회담 개최 여부와 무관하게 확인된 사실은 두 가지다. 첫째, 워싱턴의 대북 신호는 트럼프 개인 채널과 국무부 공식 라인으로 이원화돼 있다^[3]. 둘째, 북한은 비핵화 의제 자체를 협상 테이블에서 배제하고 핵보유국 지위 인정을 선결조건으로 고수한다^[9]. 이 두 축이 좁혀지지 않는 한 정상회담이 성사되더라도 실질적 비핵화 진전으로 이어질 가능성은 낮다.

한국 정부에 대한 추천 대응방안은 베팅이 아니라 배제 구도 차단에 집중돼야 한다. 8월 16일 훈련 축소 발표가 사전 협의 없이 나온 선례^[3]는 반복될 수 있는 구조적 리스크다. 이재명 대통령이 9월 22일 뉴욕에서 트럼프 대통령에게 대화 재개 지원을 요청하고 대화 의향을 재확인받은 것^[12]은 최소한의 관여 확보 시도로 평가된다. 다만 이것이 의제 설정권 확보를 보장하지 않는다는 점은 분명히 인식해야 한다. 기업 차원에서는 남북 경협 관련 투자 결정을 서두를 근거가 현재로서는 없다. 제재체제의 실질적 변화가 문서나 조치로 확인되기 전까지는 판단을 유보하는 것이 합리적이다.

2. 단기/중기/장기 실행 계획

단기(~11월 APEC 전후)

정부는 트럼프 개인 채널과 국무부·국방부 실무 채널을 분리 대응해야 한다. 트럼프 대통령의 개인적 발언에 일희일비하지 않고, 국무부·국방부의 공식 입장 변화 여부를 별도로 추적하는 이원 트랙 모니터링 체계를 가동할 필요가 있다. 동시에 확장억제 공약의 별도 재확인을 미 국방부 채널을 통해 확보해야 한다. 훈련 축소가 동맹 약화 신호로 해석되지 않도록 공개 채널에서 재확인하는 작업이 병행돼야 한다. 크렘린궁이 거론한 APEC 계기 미·중·러 3자 회담 가능성^[13]도 변수다. 트럼프 대통령의 11월 외교 일정이 한반도 문제 하나로 채워지지 않는다는 점을 고려하면, 북미 대화가 다른 의제에 밀려 형식적 접촉 수준에 그칠 가능성도 배제할 수 없다.

중기(3~6개월)

EAI 선행 분석이 제시한 기본 시나리오, 즉 담화 수준의 냉각이 지속되는 국면이 가장 유력하다^[3]. 이 기간 동안 남북 실무채널의 최소 복원을 병행 추진해야 한다. 정상회담 성사 여부와 무관하게, 한국이 배제된 채 의제가 결정되는 2019년식 구도가 재현될 경우를 대비한 사전 협의 체계를 한미 간에 구축할 필요가 있다. 기업은 이 기간 동안 투자 계획을 확정하기보다 복수 시나리오별 대응안을 준비하는 수준에 머무는 것이 바람직하다.

장기(6개월 이상)

정상회담이 실제로 성사되고 의제 협상이 본격화되는 단계에 진입할 경우, 핵보유국 지위 인정 여부가 핵심 쟁점으로 부상할 것이다. 미국이 이 부분에서 어떤 입장을 취하는지가 이후 제재체제 전반의 향방을 가른다. 한국 정부는 이 단계에서 비핵화 원칙의 형해화 여부를 판단 기준으로 삼아야 하며, 원칙이 실질적으로 후퇴하는 신호가 나올 경우 한미 공조 채널을 통해 즉각 문제를 제기할 준비가 필요하다.

3. 모니터링 지표 및 트리거 포인트

추적해야 할 지표는 네 가지로 압축된다. 하나는 미 국무부 공식 브리핑에서 비핵화 원칙 문구의 변화 여부다. 문구가 완화되거나 삭제되면 이는 국무부 라인의 입장 변화를 의미하는 1차 트리거다. 둘은 북한 외무성·조선중앙통신 담화의 톤 변화다. 핵보유국 지위 언급 빈도와 강도가 완화되는지가 관찰 포인트다. 셋은 APEC 정상회의 공식 일정표에 북미 양자 접촉이 실제로 반영되는지 여부다. 넷은 한미 간 사전 협의 채널의 가동 여부, 즉 트럼프 대통령의 대북 관련 발언이나 조치가 한국 정부와 사전 조율을 거쳐 나오는지다. 이 네 지표 중 세 번째와 네 번째가 동시에 충족될 경우에만 정상회담의 실질적 성사 가능성을 상향 조정하는 것이 타당하다.

4. 요약 결론

현재 국면은 트럼프 개인의 유화 제스처와 미 국무부의 원칙론이 병존하는 이원화 상태다^[3]. 북한은 이 이원화된 신호를 정확히 포착하고 있으며, 핵보유국 지위 인정이라는 선결조건을 거두지 않고 있다^[9]. 국정원의 50% 확률 평가^[1]^[10]는 불확실성 자체를 반영한 수치이지 낙관적 전망의 근거가 아니다. 정부와 기업 모두 어느 한쪽 신호에 베팅하기보다, 제재체제의 실질적 변화가 문서와 조치로 확인되기 전까지 판단을 유보하는 이중 트랙 대응을 유지해야 한다. 한국의 정책적 우선순위는 정상회담 성사 여부를 예측하는 데 있지 않다. 트럼프 채널과 국무부 채널을 분리 추적하고, 남북 실무채널 최소 복원과 확장억제 공약 재확인을 통해 2019년식 배제 구도의 재현을 사전에 차단하는 데 있다.