브런슨 사령관 CJADO 강조와 한미 전작권 전환 논의 가속: 한국의 대응 과제

총괄 요약

전작권 전환 논의는 강 지명자의 조기 전환 발언과 브런슨 사령관의 연합합동전영역작전(CJADO: Combined Joint All Domain Operations) 구현 강조가 병렬로 진행되면서 정치 일정과 군사 실무 사이의 속도 차이가 뚜렷해지는 국면에 있다. 미국 측 동력은 한국에 대한 배려가 아니라 주한미군 재배치를 포함한 자체 전력 재편 필요에서 비롯된 것으로 판단된다. 2018년 합의 이후 반복된 지연 패턴을 감안하면 조기 전환과 지속적 지연 양쪽 가능성을 모두 열어두는 이중 궤도 대응이 필요하다. 한국은 전환 속도 자체보다 CJADO 표준 설계 단계에 실질적으로 참여해 지휘통제 체계 구축의 발언권을 확보하는 데 정책 자원을 집중해야 한다. 일본이 주일미군 사령부 재편과 자위대 통합작전사령부 연동을 하나의 트랙으로 설계한 경험은, 미래연합사 편성과 CJADO 아키텍처 논의를 분리하지 않고 단일 협상 테이블에서 다뤄야 한다는 시사점을 제공한다.

I. 이슈 상황분석

이슈 상황분석: 브런슨 사령관 CJADO 강조와 한미 전작권 전환 논의 가속

1. 배경 및 경과

전작권 전환 논의는 2018년 한미 양국 정부 합의로 제도적 골격이 마련됐다. 한국군 대장이 사령관을 맡고 미군 대장이 부사령관을 맡는 미래연합군사령부 체제가 그 골자다[6][9]. 이 구상은 문재인 정부 이후 여러 정부를 거치며 실질적 이행 시점이 계속 뒤로 밀려왔다. 조건에 기초한 전환(conditions-based transition) 원칙이 매 정부마다 새로운 검증 항목을 요구하는 방식으로 작동했기 때문이다.

논의에 다시 추진력이 붙은 계기는 미국 쪽 정책 라인의 변화다. 트럼프 2기 행정부에서 콜비 국방부 정책차관 등이 한국군으로의 전작권 이양 의지를 뚜렷이 드러냈다[6][9]. 이는 별개의 사안이 아니라 주한미군 재배치 검토와 맞물려 있다. 미 국방부가 주한미군 약 2만8500명 중 4500명 규모를 인도태평양 역내 다른 지역으로 전용하는 방안을 검토 중이라는 사실이 이를 뒷받침한다[12]. 트럼프 행정부의 동맹 접근은 호혜 관계보다 양자 간 거래로 정의되는 경향이 뚜렷하다는 평가가 국내 연구기관에서 나온다. "동맹 포함, 모든 관계는 트럼프가 주도하는 양자 간의 거래로 정의된다"는 분석이다[12]. NATO 회원국에 대한 국방비 증액 압박이 한국과 일본에도 유사한 형태로 적용되고 있다는 것이다[12].

2. 현재 상황

2026 한미 연합워파이터포럼에서 브런슨 한미연합사령관은 연합합동전영역작전(CJADO) 구현의 시급성을 강조했다. 이는 단순한 지휘권 이양이 아니라 작전 개념 자체의 재설계를 요구하는 발언으로 읽힌다. 동시에 브런슨 사령관은 정치적 편의가 군사적 준비태세를 압도해서는 안 된다는 점을 분명히 했다[1]. 이는 워싱턴 군 지휘부 내에서 전환 시점을 둘러싼 정치적 언어와 실무 부대의 준비 상태 사이에 온도차가 존재함을 시사한다.

한국 측에서는 신임 국방장관 지명자가 "조건부가 아닌 조기 전환(no added conditions)" 원칙을 재확인했다[1]. 강 지명자는 서울과 워싱턴 사이 전환 시점을 둘러싼 인식 차이 우려를 일축했다[1]. 이 발언은 2027년도 국방예산이 전년 대비 8.2% 증가한 73조2700억원으로 편성된 것과 맞물려 있다[6]. 자주국방 서사에 실질적 재정 뒷받침이 따르고 있다는 신호로 해석할 수 있다. 더불어민주당 지도부도 자주적 방위역량 강화가 한미동맹 강화와 모순되지 않는다는 입장을 내놓았다[20]. 여야를 아우르는 정치적 공감대가 형성되는 모양새다.

다만 국내 연구기관은 2018년 합의 이후 반복된 지연 패턴을 근거로, 정치적 언어의 가속과 실질 이양의 속도가 별개로 움직일 가능성을 지적한다[6]. 전환이 임박했다는 전제보다 불확실성이 지속된다는 전제로 대응 체계를 짜야 한다는 것이다[6].

3. 주요 행위자 및 입장

브런슨 한미연합사령관은 CJADO 구현을 강조하면서도 정치 일정이 군사적 준비태세를 앞지르는 상황을 경계한다[1]. 그의 발언은 전작권 전환이 지휘 관계 변경에 그치지 않고 작전 지휘통제체계 전반의 재설계를 요구한다는 점을 부각시킨다. 미군 합참의장 케인 장군 역시 자율무기체계 확산으로 미래 전장에서 부대 편제 자체가 "사냥당하는" 대상이 될 수 있다고 경고하며, 합동전력의 태세 전환 필요성을 강조한 바 있다[7]. 이는 CJADO 논의가 한반도에 국한된 사안이 아니라 미군 전체의 작전 개념 전환과 연동돼 있음을 보여준다.

한국 국방장관 지명자는 조건부가 아닌 조기 전환을 공개적으로 재확인하며 정치적 속도를 앞세우는 입장이다[1]. 이는 국방비 증액이라는 실질 조치와 결합돼 자주국방 서사에 무게를 싣는 전략으로 읽힌다[6]. 그러나 이 입장이 실제 군사적 준비태세 검증 절차와 어떻게 조율될지는 불분명하다.

미 국방부 정책 라인(콜비 정책차관 등)은 한국군으로의 조기 이양 의지를 표명해왔으나, 이는 동맹 강화 목적이라기보다 미군 전략자산의 역내 재배치와 부담 전가라는 더 큰 틀 안에서 추진되는 성격이 강하다[6][12]. 트럼프 대통령 개인 채널이 국방부 관료조직과 사전 조율 없이 훈련 축소를 지시하는 등 비동조화 사례도 관측된다[16]. 이는 미국 쪽 행위자 간에도 전환 속도와 방식에 대한 합의가 완전하지 않음을 보여준다.

더불어민주당 등 국내 정치권은 자주적 방위역량 강화와 한미동맹 강화가 병행 가능하다는 입장을 취하며, 전작권 전환을 정치적으로 뒷받침하는 흐름을 형성하고 있다[20].

4. 핵심 쟁점

첫 번째 쟁점은 정치적 언어와 군사적 실질 사이의 간극이다. 브런슨 사령관의 경고는 이 간극이 워싱턴 내부에서도 인식되고 있음을 보여준다[1]. 조건부가 아닌 조기 전환이라는 한국 측 정치적 프레이밍이 CJADO 구현이라는 기술적·작전적 조건과 어떻게 정합할지가 관건이다.

두 번째 쟁점은 전작권 전환이 단순한 지휘권 이양이 아니라 다영역 작전체계 통합이라는 훨씬 큰 과제와 결합돼 있다는 점이다. CJADO는 육해공은 물론 우주, 사이버, 전자기 영역까지 아우르는 지휘통제 통합을 전제로 한다[4]. 이는 한국군의 정보·지휘체계 현대화 속도가 전환 시점의 실질적 제약 요인이 될 수 있음을 의미한다.

세 번째 쟁점은 주한미군 재배치와 유엔사 기능 조정이라는 병행 변수다. 4500명 규모의 역내 전용 검토와 유엔사 여단 창설 추진은 전작권 전환과 별개로 보이지만 실제로는 한반도 지휘 구조 전반의 재편과 맞물려 있다[12][16]. 이 세 변수가 개별 협상 트랙으로 분리되지 않고 뒤섞일 경우, 한국 정부의 협상력이 오히려 약화될 위험이 있다[16].

II. 이슈 심층분석

이슈 심층분석: 브런슨 사령관 CJADO 강조와 한미 전작권 전환 논의 가속

1. 근본 원인 분석

전작권 전환 논의가 반복적으로 지연되어 온 근본 원인은 2018년 합의 자체의 설계에 있다. 당시 합의는 "조건에 기초한 전환(conditions-based transition)"을 원칙으로 삼았다[6][9]. 이 원칙은 전환의 방향성에는 합의하되, 시점은 무기한 유예할 수 있는 구조를 만들었다. 매 정부가 새로운 검증 항목을 추가할 수 있는 여지가 제도적으로 열려 있었다는 뜻이다. 결과적으로 전환은 항상 "다음 단계"로 미뤄지는 패턴을 반복했다.

이 패턴이 흔들리기 시작한 것은 한국 내부 요인이 아니라 미국 쪽 정책 라인의 변화 때문이다. 콜비 국방부 정책차관 등이 주도하는 트럼프 2기 행정부의 국방정책은 한국군으로의 조기 이양 의지를 명확히 드러냈다[6][9]. 이는 한미동맹에 대한 배려 차원의 결정이 아니다. 미 국방부 내부에서 중국의 대만 침공 시나리오에 대비한 전력 재배치 필요성이 한반도 방위 부담 재조정 논리와 결합된 결과에 가깝다[12]. 주한미군 4500명 규모의 역내 전용 검토가 전작권 전환 논의와 동시에 부상한 것은 우연이 아니라, 미국의 전력 배치 우선순위 자체가 재편되고 있다는 신호다[12].

여기에 브런슨 사령관이 CJADO 구현의 시급성을 강조한 배경도 같은 맥락에서 읽힌다. 지휘권 이양이 단순히 사령관 계급장을 바꾸는 문제가 아니라는 점을 그는 분명히 하고 있다[1]. 연합 지휘구조가 전영역(all-domain) 작전 개념 위에서 재설계되지 않으면, 지휘권만 이양된 채 작전 수행 능력의 공백이 발생할 수 있다는 우려가 그 발언의 실질적 근거다. 정치적 편의가 군사적 준비태세를 압도해서는 안 된다는 그의 발언은[1] 워싱턴 군 지휘부 내에서 정무 라인의 속도와 실무 부대의 준비 상태 사이에 이미 간극이 존재함을 보여준다.

2. 구조적 맥락

안보 구조에서 가장 근본적인 제약은 북한 핵·미사일 위협에 대한 억제 신뢰성이다. 전작권이 한국군으로 넘어가더라도 확장억제의 실질적 운용 권한은 미군 전략자산에 남아 있다. 이 비대칭 구조는 전작권 전환 이후에도 근본적으로 바뀌지 않는다. 한미 핵협의그룹(NCG)이 2023년 워싱턴 선언을 통해 한국의 의사결정 참여를 일부 확대했지만, 이는 확장억제 자산의 배치와 운용에 대한 추가적 발언권일 뿐 통제권 이전은 아니다[11]. 전작권 전환과 확장억제 신뢰성이라는 두 축이 서로 다른 속도로 움직이고 있다는 점이 구조적 긴장의 핵심이다.

정치 구조에서는 한국 내 여야 정치권이 전작권 전환에 대해 이례적으로 공감대를 형성하고 있다. 더불어민주당 지도부가 자주적 방위역량 강화와 한미동맹 강화가 모순되지 않는다는 입장을 밝힌 것이[20] 이를 보여준다. 이는 과거 전작권 전환 논의가 진보-보수 간 자주국방 대 동맹 강화 프레임으로 대립했던 것과 다른 국면이다. 다만 이 공감대가 실질 이양의 구체적 조건과 일정에 대한 합의까지 의미하는 것은 아니다. 국방장관 지명자가 "조건부가 아닌 조기 전환" 원칙을 재확인하며 서울과 워싱턴 간 인식 차이 우려를 일축한 것은[1] 정치적 수사의 층위이지, 실무 검증 절차의 완료를 뜻하지 않는다.

경제 구조에서는 2027년도 국방예산이 전년 대비 8.2% 증가한 73조2700억원으로 편성된 것이 자주국방 서사에 재정적 실체를 부여하고 있다[6]. 그러나 이 증액이 전작권 전환에 필요한 독자적 지휘통제체계, 정보자산, 감시정찰 능력 확충에 얼마나 배분되는지는 별도로 검증해야 할 사안이다. 국방비 증액 자체가 전환 가속의 증거로 해석되기보다, 트럼프 행정부의 방위비 분담 압박에 대한 대응 성격이 강하다는 점도 함께 고려해야 한다[12][18].

동맹 구조 차원에서는 유엔군사령부 기능 강화 움직임이 전작권 전환과 병행되고 있다는 점이 중요하다. 유엔사가 정전협정 이행과 JSA 경비 기능을 하나의 여단으로 통합하려는 조직 개편을 추진 중인데[16], 이는 전작권 전환 협상의 장기 정체 국면과 맞물려 있다는 평가가 나온다[16]. 전작권이 한국군으로 넘어가더라도 유엔사의 정전협정 관리 권한과 전시 작전통제 권한이 어떻게 분리되고 조율될지는 아직 명확히 설계되지 않았다. 정전협정 서명 당사자가 유엔군사령관이라는 법적 지위 때문에 한국 정부가 유엔사 기능 강화를 저지할 제도적 수단은 구조적으로 제한적이다[16]. 전작권 전환 이후의 지휘 관계도가 유엔사·연합사·한국 합참의 삼중 구조로 복잡해질 가능성이 있다는 뜻이다.

3. 역사적 선례 및 유사 사례 비교

2018년 합의 이후의 지연 패턴이 가장 직접적인 선례다. 조건에 기초한 전환 원칙 아래 매 정부가 검증 항목을 갱신하면서, 정치적 언어의 가속과 실질 이양 속도 사이의 괴리가 구조화됐다[6]. 이번 브런슨 사령관의 발언과 국방장관 지명자의 조기 전환 원칙 재확인도 이 패턴에서 완전히 벗어났다고 단정하기는 이르다. 과거에도 유사한 시점마다 정치적 의지 표명은 선행했지만, 군사적 검증 절차가 이를 따라가지 못했다.

미일동맹의 지휘통제 통합 사례는 참고할 만한 비교축이다. 일본은 애초에 자위대에 대한 독자적 작전통제권을 유지하는 구조였고, 미일 안보조약 체제하에서 미군과 자위대는 병렬적 지휘계통을 갖는다. 최근 미일 양국이 상호운용성 강화를 위해 자위대 통합작전사령부를 신설하고 주일미군사령부의 지휘 기능을 격상시킨 움직임은[3] 지휘권 이양이라는 프레임이 아니라 지휘구조 병렬화의 고도화라는 프레임으로 진행됐다. 한국의 전작권 전환이 지휘권 자체의 이전을 다루는 반면, 일본의 동맹 변환은 애초부터 독자적 지휘권을 전제로 한 통합 수준 강화라는 점에서 출발선이 다르다. 이 차이는 한국이 전작권 전환 이후 참고할 수 있는 모델이 제한적이라는 것을 의미한다. 미래연합군사령부 체제가 한국군 대장 사령관-미군 대장 부사령관 구조를 취하더라도, 이것이 미일식 병렬 지휘구조와 같은 방식으로 안정화될지는 별도로 설계돼야 할 문제다.

CJADC2(Combined Joint All-Domain Command and Control) 개념의 미국 내 추진 경과도 참고 선례가 된다. 미 국방부는 20년 가까이 모든 군종의 센서와 타격체계를 연동하는 이 개념을 추진해왔지만, 기술적·제도적 통합은 계속 지연되어 왔다[4]. CJADO가 한미연합사 차원에서 이 개념의 한반도 버전으로 제시되고 있다는 점을 고려하면, 미군 자체도 완성하지 못한 전영역 지휘통제 체계를 한미 연합 차원에서 조기에 구현하기는 쉽지 않다는 현실적 제약이 존재한다[4][7].

4. 이슈 전개의 핵심 변수

첫 번째 변수는 주한미군 재배치 검토의 실제 집행 여부다. 4500명 규모의 역내 전용이 현실화되면, 전작권 전환 논의는 전력 공백 우려와 결합해 훨씬 복잡한 협상 국면으로 들어간다[12]. 반대로 이 검토가 보류되면 전환 논의의 정치적 압력도 완화될 가능성이 있다.

두 번째 변수는 유엔사 조직 개편의 완료 시점과 방식이다. 전작권 전환과 유엔사 기능 강화가 동시에 진행되면서 지휘 관계 설계가 꼬일 위험이 있다[16]. 두 사안이 별도 채널에서 조율되지 않으면 협상 카드가 뒤섞일 수 있다[16].

세 번째 변수는 미 의회의 방위비 분담 및 해외주둔 예산 심의 동향이다. 트럼프 행정부의 대통령 채널과 국방부·연합사 실무 채널 사이에 이미 비동조화 조짐이 나타난 바 있어[16], 전작권 전환 관련 발언들도 어느 채널에서 나온 것인지에 따라 실행 가능성이 달라진다.

네 번째 변수는 CJADO 구현에 필요한 한국군의 독자적 감시정찰·지휘통제 자산 확충 속도다. 국방예산 증액이[6] 이 영역에 실질적으로 투입되는지가 정치적 언어와 실질 이양 사이의 간극을 좁히는 핵심 지표가 될 것이다.