布伦森司令强调CJADO与韩美作战指挥权移交讨论的加速：韩国的应对课题

摘要

随着康被提名人提出提前移交作战指挥权的主张，以及布伦森司令强调实现联合作战全域作战（CJADO）的并行推进，作战指挥权移交的讨论进入了政治日程与军事实际操作之间速度差异日益显著的阶段。美方的动力据判断并非出于对韩国的照顾，而是源于其自身包括驻韩美军重新部署在内的战力重组需求。考虑到2018年协议后反复出现的延迟模式，有必要采取双轨应对策略，即同时为提前移交和持续延迟两种可能性做好准备。韩国应将政策资源集中于实质性参与CJADO标准设计阶段，以确保在构建指挥控制体系中的话语权，而非仅仅关注移交的速度本身。日本将驻日美军司令部重组与自卫队统合作战司令部联动设计为单一轨道的经验启示我们，未来联合司令部的组建与CJADO架构的讨论不应分开，而应在单一谈判桌上进行处理。

I. 议题状况分析

议题状况分析：布伦森司令强调CJADO与韩美作战指挥权移交讨论的加速

1. 背景与过程

关于作战指挥权移交的讨论，其制度框架已通过2018年韩美两国政府的协议得以确立。其核心内容是由韩国军队大将担任司令、美军大将担任副司令的未来联合司令部体制[6][9]。自文在寅政府以来，这一构想历经数届政府，但实际执行时间点却一再推迟。这是因为“基于条件的移交”（conditions-based transition）原则在每届政府都以要求新增验证项目的方式运作。

讨论重获动力的契机源于美国政策层的变化。在特朗普第二届政府中，国防部政策次官科尔比等人明确表达了将作战指挥权移交至韩国军队的意愿[6][9]。这并非孤立事件，而是与驻韩美军重新部署的探讨紧密相关。美国国防部正在研究将约28500名驻韩美军中的4500人调往印度-太平洋地区其他区域的方案，这一事实为此提供了佐证[12]。国内研究机构评价称，特朗普政府的同盟策略明显倾向于将关系定义为双边交易而非互惠关系。有分析指出，“包括同盟在内，所有关系都被定义为由特朗普主导的双边交易”[12]。这意味着对北约成员国增加国防开支的压力，也正以类似形式施加于韩国和日本[12]。

2. 当前状况

在2026年韩美联合战士论坛上，韩美联合司令部司令布伦森强调了实现联合作战全域作战（CJADO）的紧迫性。这被解读为不仅要求指挥权的移交，更要求作战概念本身的重新设计。同时，布伦森司令明确指出，政治上的便利不应凌驾于军事准备态势之上[1]。这暗示了在华盛顿军事指挥层内部，围绕移交时间点的政治语言与实务部队的准备状态之间存在温差。

在韩国方面，新任国防部长被提名人重申了“非附带条件的提前移交（no added conditions）”原则[1]。康被提名人驳斥了外界对于首尔和华盛顿在移交时间点上存在认识差异的担忧[1]。这一表态与2027年度国防预算同比增长8.2%、达到73.27万亿韩元的情况相吻合[6]。这可以被解读为一个信号，即自主国防的叙事正得到实质性的财政支持。共同民主党领导层也表明立场，认为加强自主防卫能力与加强韩美同盟并不矛盾[20]。朝野之间似乎正在形成政治共识。

不过，国内研究机构依据2018年协议后反复出现的延迟模式指出，政治语言的加速与实际移交的速度可能会脱节[6]。这意味着应以不确定性将持续为前提来构建应对体系，而非以移交在即为前提[6]。

3. 主要行为体及立场

布伦森韩美联合司令部司令在强调实现CJADO的同时，也警惕政治日程超越军事准备态势的情况[1]。他的发言凸显了作战指挥权移交不仅是改变指挥关系，更要求对整个作战指挥控制体系进行重新设计。美军参谋长联席会议主席凯恩将军也曾警告，随着自主武器系统的扩散，未来战场上的部队编制本身可能成为“被猎杀”的对象，并强调了联合战力调整态势的必要性[7]。这表明CJADO的讨论并非局限于朝鲜半岛，而是与美军整体作战概念的转变相联动。

韩国国防部长被提名人公开重申非附带条件的提前移交，立场上将政治速度置于优先[1]。这被解读为一种将增加国防预算的实际措施与强化自主国防叙事相结合的战略[6]。然而，这一立场将如何与实际的军事准备态势验证程序相协调，尚不明确。

美国国防部政策线（如政策次官科尔比等）虽一直表示愿意提前移交至韩国军队，但这更多是在美军战略资产在区域内重新部署和转嫁负担这一更大框架下推进的，而非以加强同盟为目的[6][12]。也观察到特朗普总统个人渠道未经与国防部官僚组织事先协调便下令缩减演习等非同步化案例[16]。这表明美方行为体之间在移交速度和方式上也未完全达成一致。

共同民主党等国内政界采取加强自主防卫能力与加强韩美同盟可以并行不悖的立场，形成了在政治上支持作战指挥权移交的潮流[20]。

4. 核心争论点

第一个争论点是政治语言与军事实质之间的差距。布伦森司令的警告表明，这一差距在华盛顿内部也已被认识到[1]。韩方“非附带条件的提前移交”这一政治框架如何与实现CJADO这一技术性、作战性条件相契合，将是关键所在。

第二个争论点是，作战指挥权移交并非单纯的指挥权移交，而是与整合多域作战体系这一更为宏大的课题相结合。CJADO以整合陆、海、空以及太空、网络、电磁领域的指挥控制为前提[4]。这意味着韩国军队情报指挥体系的现代化速度可能成为移交时间点的实质性制约因素。

第三个争论点是驻韩美军重新部署和联合国军司令部功能调整这两个并行变量。研究调动4500名兵力至区域内以及推动创建联合国军司令部旅级单位，看似与作战指挥权移交无关，但实际上与朝鲜半岛指挥结构整体的重组紧密相连[12][16]。如果这三个变量不被分开处理，而在不同的谈判轨道上混杂在一起，韩国政府的谈判能力反而有被削弱的风险[16]。

II. 议题深度分析

议题深度分析：布伦森司令强调CJADO与韩美作战指挥权移交讨论的加速

1. 根本原因分析

作战指挥权移交讨论之所以反复延迟，其根本原因在于2018年协议本身的设计。当时的协议以“基于条件的移交（conditions-based transition）”为原则[6][9]。这一原则虽然就移交的方向达成了一致，却构建了一个可以无限期推迟移交时间点的结构。这意味着，每届政府都有制度空间来增加新的验证项目。结果，移交总是被推迟到“下一阶段”，形成了一种重复模式。

这一模式开始动摇，并非因为韩国内部因素，而是源于美国政策层的变化。由国防部政策次官科尔比等人主导的特朗普第二届政府的国防政策，明确表达了提前移交至韩国军队的意愿[6][9]。这并非出于对韩美同盟的照顾。它更接近于美国国防部内部为应对中国大陆攻台情景而产生的战力重新部署需求，与调整朝鲜半岛防卫负担的逻辑相结合的结果[12]。研究调动4500名驻韩美军至区域内与作战指挥权移交的讨论同时浮现，并非偶然，而是美国战力部署优先顺序本身正在重组的信号[12]。

在此背景下，布伦森司令强调实现CJADO的紧迫性也应在同一脉络下解读。他明确指出，指挥权移交并非仅仅是更换司令肩章的问题[1]。其言论的实质性依据是，如果联合指挥结构未能在全域（all-domain）作战概念之上重新设计，那么仅移交指挥权可能会导致作战执行能力的空白。他所说的“政治上的便利不应凌驾于军事准备态势之上”[1]，表明在华盛顿军事指挥层内部，政务层的速度与实务部队的准备状态之间已然存在差距。

2. 结构性脉络

安全结构中最根本的制约因素是针对朝鲜核导威胁的威慑可信度。即使作战指挥权移交至韩国军队，延伸威慑的实际运用权限仍掌握在美军战略资产手中。这种非对称结构在作战指挥权移交后也不会发生根本性改变。尽管韩美核磋商小组（NCG）通过2023年的《华盛顿宣言》在一定程度上扩大了韩国的决策参与，但这仅是对延伸威慑资产的部署和运用拥有更多发言权，而非控制权的转移[11]。作战指挥权移交和延伸威慑可信度这两个轴心以不同速度运转，是结构性紧张的核心所在。

政治结构中，韩国朝野政界在作战指挥权移交问题上形成了罕见的共识。共同民主党领导层表明，加强自主防卫能力与加强韩美同盟并不矛盾[20]，这正体现了这一点。这与过去作战指挥权移交讨论在进步派与保守派之间陷入“自主国防对同盟强化”框架对立的局面有所不同。不过，这种共识并不意味着已就实际移交的具体条件和日程达成一致。国防部长被提名人重申“非附带条件的提前移交”原则，并驳斥了对首尔与华盛顿之间认识差异的担忧[1]，这仍停留在政治修辞层面，并不意味着实务验证程序的完成。

经济结构中，2027年度国防预算同比增长8.2%，达到73.27万亿韩元，为自主国防的叙事赋予了财政实体[6]。然而，这笔增额中有多少被分配用于扩充作战指挥权移交所必需的独立指挥控制体系、情报资产和监视侦察能力，是需要另行验证的事项。同时，也应考虑到国防预算的增加本身，与其被解读为移交加速的证据，不如说其应对特朗普政府防卫费分担压力的性质更强[12][18]。

同盟结构层面，联合国军司令部功能强化的动向与作战指挥权移交并行推进，这一点至关重要。联合国军司令部正在推动组织改编，试图将停战协定履行和共同警备区（JSA）警备功能整合为一个旅级单位[16]，有评价认为这与作战指挥权移交谈判的长期停滞局面有关[16]。即使作战指挥权移交至韩国军队，联合国军司令部的停战协定管理权限和战时作战控制权将如何分离和协调，目前尚未有明确设计。由于停战协定的签署方是联合国军司令，基于这一法律地位，韩国政府在制度上制衡联合国军司令部功能强化的手段在结构上是有限的[16]。这意味着作战指挥权移交后的指挥关系图，有可能变得更为复杂，形成联合国军司令部、联合司令部、韩国联合参谋本部的三重结构。

3. 历史先例及类似案例比较

2018年协议后的延迟模式是最直接的先例。在基于条件的移交原则下，每届政府都更新验证项目，导致政治语言的加速与实际移交速度之间的脱节结构化[6]。此次布伦森司令的发言和国防部长被提名人重申提前移交原则，是否已完全摆脱这一模式，尚难断言。过去在类似的时间点，政治意愿的表达总是先行，但军事验证程序却未能跟上。

美日同盟的指挥控制整合案例是值得参考的比较轴心。日本最初就维持着对自卫队的独立作战控制权结构，在美日安保条约体制下，美军和自卫队拥有并行的指挥系统。近期，美日两国为加强互操作性，新设自卫队统合作战司令部，并提升驻日美军司令部的指挥功能[3]，这一动向是在“指挥结构并行化的高度化”框架下进行的，而非“指挥权移交”框架。韩国的作战指挥权移交处理的是指挥权本身的转移，而日本的同盟转变则从一开始就以独立的指挥权为前提，旨在加强整合水平，二者起点不同。这一差异意味着韩国在作战指挥权移交后可参考的模式有限。即使未来联合司令部体制采取韩国军队大将任司令、美军大将任副司令的结构，这是否能以与美日式并行指挥结构相同的方式稳定下来，是需要另行设计的问题。

联合作战全域指挥控制（CJADC2）概念在美国国内的推进过程也提供了参考先例。美国国防部近20年来一直在推动这一旨在联动所有军种的传感器与打击体系的概念，但技术和制度上的整合却持续延迟[4]。考虑到CJADO作为这一概念在韩美联合司令部层面的朝鲜半岛版本被提出，现实的制约在于，连美军自身都未能完成的全域指挥控制体系，要在韩美联合层面早期实现并非易事[4][7]。

4. 议题发展的核心变量

第一个变量是驻韩美军重新部署的探讨是否会实际执行。如果4500名兵力调往区域内成为现实，作战指挥权移交的讨论将与对战力空白的担忧相结合，进入更为复杂的谈判局面[12]。反之，如果这一探讨被搁置，移交讨论的政治压力也可能随之缓解。

第二个变量是联合国军司令部组织改编的完成时间和方式。作战指挥权移交与联合国军司令部功能强化同时进行，存在指挥关系设计变得混乱的风险[16]。如果两项事宜未能在单独渠道进行协调，谈判筹码可能会混杂在一起[16]。

第三个变量是美国国会对防卫费分担及海外驻军预算的审议动向。特朗普政府的总统渠道与国防部、联合司令部的实务渠道之间已出现非同步化的迹象[16]，因此，有关作战指挥权移交的言论，其执行可能性也因出自何种渠道而异。

第四个变量是实现CJADO所需的韩国军队独立监视侦察、指挥控制资产的扩充速度。国防预算的增加[6]是否能实质性地投入到这一领域，将是缩小政治语言与实际移交之间差距的核心指标。