中国海警转向台湾东部海域常态化巡逻体制的法律与战略意涵

总体摘要

中国海警在台湾东部海域的巡逻自7月以后进入常态化阶段,台湾本岛附近海域的船只数量同比增长37.5%,新启动巡逻的东部海域则激增3,800%。中国选择了不否定《联合国海洋法公约》(UNCLOS)、而是借用其话语主张本国专属经济区(EEZ)与大陆架管辖权的方式,这与南海九段线逻辑具有相同的法律结构,使第三国难以从程序上加以反驳。这与8月汉光演习局面中出现的沉默与模糊性战术相结合,既有早期预警指标已失去效力,灰色地带压力在无特定事件的情况下累积性常态化的路径被评估为最有可能的情景。此事同时涉及多个领域:作为中美战略竞争核心轴的台湾海峡与西太平洋军事竞争、涉及海上交通线与航行自由的地区局势与争端领域,以及与韩美日威慑态势相关联的同盟与多边安全领域。韩国需要的不是针对特定冲突情景的防备,而是以吸收常态化风险溢价为前提的分散管理型应对,以及为与黄海局势进行比较而构建独立的监测体系。

I. 议题形势分析

中国海警转向台湾东部海域常态化巡逻体制

1. 议题背景与经过

围绕台湾海峡的中国压力并非新现象。自1979年邓小平采纳和平统一路线以来,北京一直坚持将两岸关系维持在可控水平以服务经济发展的逻辑[6][8]。这一前提在2019年香港国安法局面中开始动摇。目睹北京强硬镇压香港示威的台湾舆论急剧背离。支持渐进式独立的回答从2018年的12.8%翻倍至2019年的25%[6][8]。支持统一的回答同期从12.8%跌至6~7%区间[6][8]。此后,中国军队在台湾周边的活动成为日常化的施压手段[8]。

今年7月起出现的变化在于,这一压力的重心从西侧海峡扩展到了东侧海域。《外交学者》评价其与“东海最近的海事事态部分相关”,同时指出,除此之外,中国人民解放军在台湾东部空域和海域独立提升活动规模与强度的趋势正日益明显[1]。台湾东部海域此前与西部海峡相比,一直是中国海警常态化活动稀少的空间。此处巡逻的定期化,是促使台湾重新审视自身防御概念本身的事件。

2. 当前形势

台湾周边的中国官方船只活动8月达118次,连续三个月创历史新高[3][8]。这一时期恰逢伊朗战争长期化导致美国航母战力在西太平洋出现空白的时点[3][8]。台湾国防部评估认为,中国将此举用作在实战中检验美国同时应对两个战区能力极限的机会[3][8]。

此前,军用飞机大编队进入或演习规模一直发挥着早期预警指标的作用。有评估认为,在8月汉光演习局面中,中国以沉默和简短的贬抑性评论代替大规模反制演习进行应对,这些指标的效力正在下降[3][6][8]。取而代之的是,常态化船只进入本身成为压力的实体。这种不可预测性被解读为一种战术,即有意模糊反应的时机与强度,使台湾和美国的应对盘算变得困难[3][6][8]。

台湾海巡署舰长许伟宏的证词在现场层面印证了这一变化。他在20多年的服役生涯中将今年列为最糟糕的一年,并表示几乎每次任务都会遭遇中国船只。据他观察,中国船只越来越像军舰,并试图通过机动和速度调节突破台湾的防线。CSIS未来实验室的分析统计称,台湾本岛附近海域中国海警的日均船只数量较去年夏季增加37.5%,而在新启动巡逻的东部海域,同期激增3,800%。

同一时期,台湾海巡署着手加强自身能力。安平级巡逻舰“旗津”号实弹射击雄风-3超音速反舰导弹,命中了100公里外的退役护卫舰。民间执法机构公开实施此类武装训练实属罕见,被解读为台湾海巡与海军整合加深的信号[7]。驻台湾的各国外交使节也公开表达了对海上秩序规则本身正受到考验的担忧[9]。

3. 主要行为体及立场

中国外交部、国务院台湾事务办公室主张依据包括《联合国海洋法公约》(UNCLOS)在内的国内法与国际法,中国在台湾东部海域拥有专属经济区(EEZ)和大陆架。巡逻被界定为并非否定UNCLOS的行为,而是借用UNCLOS话语主张本国管辖权的行为。对于台湾与菲律宾的海洋合作,中国也使用了强硬措辞。国台办发言人朱凤莲就台湾移交菲律宾的退役海巡舰被转为菲律宾执法船只一事,批评民进党当局“以极其可鄙的方式背弃了国家原则”[10]。《环球时报》以菲律宾对华挑衅与日本无关的论调牵制日本介入,并将日本对菲律宾的支援界定为“试图摆脱和平宪法制约的战略意图”和“为美日同盟扮演地区代理人的角色”[14]。

台湾政府采取克制挑衅但不退让的双重路线。萧美琴副总统在中美首脑会谈前夕的采访中表明了不挑衅、但不在自由和民主上让步的立场。台湾海巡署的导弹实弹射击和与海军的整合强化是这一路线的物理体现[7]。台湾同时还将突发事态情景融入防灾演练。在台东实施的国家防灾演练以应对7.3级地震为基本情景,设想了43座桥梁、1,800栋建筑受损和63人伤亡的规模,并扩大区域内及国际伙伴的参与,检验了与争端情况的衔接[11]。

菲律宾政府在重申坚持一个中国政策原则的同时,表明将继续与台湾开展经济、文化合作的立场[18]。当地有观点指出,这意味着在南海问题之外,台湾问题也可能被新增为与中国的摩擦因素,蕴含风险[12]。实际上,随着菲律宾民间船只与中国海警之间的近距离接触增多,也有分析提出这是与巴拉望军事基地化推进相关联的挑衅[13]。

美国围绕政策层面模糊性的争议正在扩大。随着特朗普政府反复发表将台湾海峡冲突责任归咎于台湾方面的言论,有评估认为长期的战略模糊政策实际上已迷失方向[4][5]。布鲁金斯学会指出,特朗普要求台湾“给紧张局势降温”,并质疑飞行9,500英里为台湾作战是否正当,这反而接受了北京所偏好的叙事框架[5]。

日本正通过对菲律宾的支援和涉台言论提高对西太平洋问题的参与度,但这正成为引发中国强烈反弹的因素[14]。

4. 核心争论点

第一个争论点是法律逻辑的冲突。中国在UNCLOS框架内主张本国管辖权,而美国主导的航行自由原则则依据同一条约反对附加通航条件。围绕同一国际法体系、两种解释正面竞争的格局正在台湾东部海域重现。

第二个争论点是中国对第三国之间海洋划界谈判的应对方式。将日本、菲律宾的划界讨论界定为侵犯本国管辖权、并以物理性存在应对的模式,作为今后可能适用于东亚其他海域的先例,值得密切关注。

第三个争论点是平时常态化驻扎转化为突发事态时作战基础的可能性。台湾东部海域具有外部援助通道和美日战力接近方向的战略地位。海警的常态化驻扎是否为封锁或检疫作战的预先布局,是军事评估的核心变量。

第四个争论点是早期预警指标的失效。随着常态化船只活动和不可预测的反应模式取代大规模演习或大编队进入成为压力的实体,既有预警体系越来越难以捕捉危机的临界点[3][6][8]。无论首脑会谈以何种方式处理台湾问题,海上的既成事实化都在按照单独的时间表推进,这种不对称正是当前局面的本质。

II. 议题深度分析

中国海警转向台湾东部海域常态化巡逻体制

1. 根本原因分析

此次巡逻定期化的表面契机是日本、菲律宾海域争端。《外交学者》指出,7月以后启动的台湾东部海域巡逻“与东海最近的海事事态部分相关”[1]。正如9月与“山舟澳”号的相撞事件所示,菲律宾在南海持续与中国海警发生冲突[14]。台湾将退役海巡舰提供菲律宾并改装为执法船只的事实也被披露[10]。中国国务院台湾事务办公室将其定性为“背弃国家原则的欺瞒之举”,予以强烈批评[10]。菲律宾外交部在重申遵守一个中国政策的同时,维持了将继续与台湾开展经济、文化合作的立场[18]。中国正利用这一空隙,作为将台湾与菲律宾合作定性为侵犯本国核心利益事项的依据[12]。

但除表面契机外,另有结构性原因。中国人民解放军在菲律宾、日本事态之外,独立提升了在台湾东部空域和海域活动的规模与强度[1]。换言之,第三国海域争端是使台湾东部巡逻正当化的名分,而非启动巡逻的唯一原因。这与去年8月汉光演习局面中已露端倪的趋势相衔接。当时中国未进行大规模反制演习,仅保持沉默并发表简短的贬抑性评论,转向了“使反应的时机与强度本身无法预测的自主模糊性战术”[3][6][8]。台湾东部海域巡逻是这一战术的空间扩展版,是将西部海峡积累的灰色地带压力语法原样移植到东部的结果。

美国在西太平洋的战力部署空白在时间上也与此吻合。因伊朗战争长期化,美国航母战力在该地区出现空白的8月,台湾周边的中国官方船只活动达118次,连续三个月创历史新高[3][8]。台湾国防部评估认为,中国将此举用作“在实战中检验美国同时应对两个战区能力极限的机会”[3][8]。特朗普政府在台湾问题上表现出接受北京叙事框架的态度,也可能影响了这一盘算。特朗普总统反复发表台湾是紧张根源之类的言论,并质疑美军移动9,500英里为台湾作战是否妥当[5]。各国驻台大使警告“海上游戏规则正受到挑战”的背后,正是这种源自华盛顿的信号的不确定性[9]。

2. 结构性背景

法律结构:中国外交部的逻辑并非否定UNCLOS,而是以UNCLOS术语主张本国管辖权的方式。即主张中国在台湾东部海域拥有专属经济区(EEZ)和大陆架,并将巡逻定性为“为海洋秩序与地区稳定正当行使管辖权”的叙事框架。这与南海九段线主张具有完全相同的结构,即不否定国际法文本,而将解释朝着有利于本国的方向重新定义。菲律宾案例中也重复着同样的模式。有观点指出菲律宾民间船只的渔业、人道主义任务执行日益困难[13],这显示了中国以物理性抵近行动支撑法律管辖权主张的方式。台湾东部海域如今已成为这两种解释体系正面冲突的空间。

军事与安全结构:台湾东部海域既是突发事态时台湾获得外部援助的通道,也是美日战力的接近方向,其战略重要性不亚于西部海峡。台湾海巡署实弹射击雄风-3超音速反舰导弹、命中100公里外退役护卫舰的事件,反映了这种威胁认知[7]。民间执法机构公开此类武装训练本身即属罕见,专家们将其解读为海巡与海军整合加深的信号[7]。台湾在台东地区防灾演练中超越地震应对,结合突发事态下多重系统瘫痪应对情景,并扩大区域内及国际伙伴的参与,也出于同一背景[11]。平时海警常态化驻扎是否具有预先构建突发事态时封锁或检疫作战基础的效果,是这一结构的核心争论点。

同盟结构与延伸威慑的困境:官方媒体《环球时报》对新西兰海军舰艇通过台湾海峡激烈反弹,称之为“玩火”[17],并将日本对菲律宾的支援定性为“军国主义复活野心的流露”[14],这表明中国正反复运用将第三国参与定性为侵犯本国核心利益的逻辑。这一逻辑有可能同样适用于韩美日小三边合作或四方安全对话(Quad)层面的航行自由行动。特朗普政府涉台言论的不确定性[5][15],是促使区域内盟国重新审视自身威慑态势的因素。日本在支援菲律宾过程中首次在境外实弹射击反舰导弹[16],即是这种重新审视的一个案例。

3. 历史先例及类似案例比较

此次案例的原型是中国在南海反复使用的“萨拉米战术”。在斯卡伯勒浅滩、美济礁等地,中国以海警、海上民兵为先锋积累物理性存在,随后将其固化为既成事实。在台湾东部海域也观察到相同的次序:先增加巡逻频率,待其日常化后,再以法律管辖权主张进行事后正当化。不过,此次案例与既有南海模式的不同之处在于名分的媒介。在南海,与菲律宾、越南的直接争端是名分;而在台湾东部海域,则是将日本、菲律宾这两个第三国之间启动海洋划界谈判本身重新解读为侵犯本国管辖权的方式[1]。将第三方之间的谈判定性为对本国的挑战并以物理性存在应对的模式,作为今后可能适用于东海或黄海的先例,值得关注。

与8月汉光演习局面的比较也同样有效。当时中国选择了沉默,而非大规模应对演习这一可预测的反应[3][6][8]。此次巡逻定期化也并非对特定事件的反应,而是被设计为常态化基底压力,属于同一战术谱系。两个案例的共同点是,都旨在使台湾和美国一直依赖的早期预警指标——即军用飞机大编队进入或演习规模等可见信号——失效[3][6][8]。

4. 议题演变的核心变量

第一个变量是中美首脑会谈如何处理台湾问题。萧美琴副总统表明“不挑衅、但不在自由和民主上让步”的立场,反映了台湾方面的判断:无论首脑会谈结果如何,海上的既成事实化作业都将继续。即使台湾问题在首脑会谈中得到弥合,海警巡逻的常态化也很可能沿单独轨道推进。

第二个变量是美国西太平洋战力部署能否正常化。因伊朗战争长期化而出现的航母战力空白能否消除,以及对同时应对两个战区能力的信任能否恢复,是直接影响中国调节施压强度的变量[3][8]。

第三个变量是与日本、菲律宾的海洋划界谈判是否实际取得进展。该谈判越推进,中国以此为名分将台湾东部海域巡逻正当化并提高强度的诱因就越大[1][12]。

第四个变量是台湾海巡与海军整合的速度。雄风-3实弹射击所显示的整合深化[7]若持续下去,平时海巡对峙升级为准军事冲突的门槛将降低。这也是韩国解读中国在黄海海洋活动时值得参考的指标。法律管辖权主张与物理性存在相结合的方式,以及早期预警指标失效的模式,是可类似适用于黄海案例的分析框架。