La transición de la Guardia Costera de China a un régimen de patrullaje regular en las aguas al este de Taiwán: implicaciones jurídicas y estratégicas

Resumen ejecutivo

Desde julio, las patrullas de la Guardia Costera de China (GCC) en las aguas al este de Taiwán han entrado en una fase de normalización. El número de buques de la GCC cerca de la isla principal de Taiwán aumentó un 37,5% interanual, mientras que la presencia de buques se disparó un 3.800% en las aguas orientales donde se iniciaron las nuevas patrullas. En lugar de rechazar la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM), China ha optado por afirmar su jurisdicción sobre su zona económica exclusiva (ZEE) y su plataforma continental utilizando la terminología de la CNUDM. Este enfoque comparte la misma estructura jurídica que su lógica de la línea de los nueve puntos en el mar de China Meridional, lo que dificulta las refutaciones procesales por parte de terceros países. Combinado con las tácticas de silencio y ambigüedad observadas durante los ejercicios Han Kuang en agosto, los indicadores tradicionales de alerta temprana han perdido su utilidad. En consecuencia, la normalización acumulativa e independiente de eventos de la presión en la zona gris se evalúa como el escenario más probable. Este asunto se cruza simultáneamente con ejes clave de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China —a saber, la rivalidad militar en el estrecho de Taiwán y el Pacífico Occidental—, las dinámicas regionales y las disputas relativas a las líneas de comunicación marítima (SLOC) y la libertad de navegación, y los marcos de seguridad multilaterales y de alianzas vinculados a la postura de disuasión entre Estados Unidos, la República de Corea y Japón. En lugar de prepararse para escenarios de conflicto específicos, Corea del Sur necesita un enfoque descentralizado de gestión de riesgos basado en la absorción de una prima de riesgo constante, junto con el establecimiento de su propio sistema de monitoreo para comparar estos desarrollos con la situación en el mar Amarillo.

I. Análisis del problema

La transición de la Guardia Costera de China a un régimen de patrullaje regular en las aguas al este de Taiwán

1. Antecedentes y evolución del problema

La presión china en torno al estrecho de Taiwán no es un fenómeno nuevo. Desde que Deng Xiaoping adoptó la línea de unificación pacífica en 1979, Pekín ha mantenido la lógica de mantener las relaciones a través del estrecho bajo control para fomentar su propio desarrollo económico [6][8]. Esta premisa comenzó a tambalearse durante la crisis de la Ley de Seguridad Nacional de Hong Kong en 2019. Al observar la dura represión de Pekín contra los manifestantes de Hong Kong, la opinión pública taiwanesa cambió drásticamente. El apoyo a la independencia gradual se duplicó, pasando del 12,8% en 2018 al 25% en 2019 [6][8]. Por el contrario, el apoyo a la unificación cayó del 12,8% al rango del 6-7% durante el mismo período [6][8]. Desde entonces, las actividades militares chinas alrededor de Taiwán se han convertido en un instrumento rutinario de presión [8].

El cambio observado desde julio de este año es que el centro de gravedad de esta presión se ha expandido desde el estrecho occidental hacia las aguas orientales. *The Diplomat* evaluó que esto está "parcialmente vinculado a los recientes incidentes marítimos en el mar de China Oriental", pero señaló que, independientemente de esto, existe una clara tendencia a que el Ejército Popular de Liberación (EPL) aumente unilateralmente la escala e intensidad de sus actividades en el espacio aéreo y marítimo al este de Taiwán [1]. Las aguas al este de Taiwán habían registrado anteriormente una actividad regular poco común por parte de la Guardia Costera de China en comparación con el estrecho occidental. La normalización de las patrullas en esta zona es un acontecimiento que obliga a una reevaluación fundamental del concepto de defensa de Taiwán.

2. Situación actual

En agosto, las actividades oficiales de buques chinos alrededor de Taiwán alcanzaron los 118 incidentes, marcando un máximo histórico por tercer mes consecutivo [3][8]. Este período coincidió con un vacío en la presencia de portaaviones estadounidenses en el Pacífico Occidental debido al prolongado conflicto que involucra a Irán [3][8]. El Ministerio de Defensa Nacional de Taiwán evalúa que China utilizó este vacío como una oportunidad para poner a prueba en la práctica los límites de la capacidad de Estados Unidos para responder a dos teatros de operaciones simultáneamente [3][8].

Anteriormente, las incursiones de aeronaves militares a gran escala o el tamaño de los ejercicios militares servían como indicadores de alerta temprana. Sin embargo, durante los ejercicios Han Kuang en agosto, China respondió con silencio y comentarios breves y despectivos en lugar de contraejercicios a gran escala, lo que llevó a evaluar que estos indicadores están perdiendo su utilidad [3][6][8]. En su lugar, la entrada rutinaria de buques se ha convertido en sí misma en la principal forma de presión. Esta imprevisibilidad se interpreta como una táctica para oscurecer deliberadamente el momento y la intensidad de la respuesta de Pekín, complicando así el cálculo estratégico tanto para Taiwán como para Estados Unidos [3][6][8].

El testimonio del capitán de la Guardia Costera de Taiwán, Hsu Wei-hung, respalda este cambio sobre el terreno. Con más de 20 años de servicio, identificó este año como el peor, afirmando que se encuentra con buques chinos en casi todas las misiones. Según sus observaciones, los buques chinos se asemejan cada vez más a buques de guerra e intentan traspasar las líneas defensivas de Taiwán mediante maniobras y ajustes de velocidad. Un análisis del Laboratorio de Futuros del CSIS indica que el promedio diario de buques de la Guardia Costera de China en las aguas cercanas a la isla principal de Taiwán aumentó un 37,5% en comparación con el verano anterior, mientras que se disparó un 3.800% durante el mismo período en las aguas orientales donde comenzaron recientemente las patrullas.

Durante el mismo período, la Guardia Costera de Taiwán tomó medidas para fortalecer sus propias capacidades. El buque de patrulla de la clase Anping, *Chijin*, realizó una prueba de fuego real del misil antibuque supersónico Hsiung Feng III (HF-3), alcanzando con éxito una fragata fuera de servicio a 100 kilómetros de distancia. Es sumamente inusual que una agencia civil de aplicación de la ley realice públicamente este tipo de entrenamiento armado, lo que se interpreta como una señal de una integración cada vez más profunda entre la Guardia Costera y la Armada de Taiwán [7]. Los enviados diplomáticos extranjeros destacados en Taiwán también han expresado públicamente su preocupación por el hecho de que se estén poniendo a prueba las reglas mismas del orden marítimo [9].

3. Actores clave y posiciones

El Ministerio de Relaciones Exteriores de China y la Oficina de Asuntos de Taiwán (OAT) del Consejo de Estadosostienen que la ZEE y la plataforma continental de China se extienden a las aguas al este de Taiwán basándose en leyes nacionales e internacionales, incluida la CNUDM. Las patrullas se presentan no como un rechazo a la CNUDM, sino como una afirmación de la jurisdicción china utilizando la terminología de la CNUDM. China también ha empleado una retórica dura con respecto a la cooperación marítima entre Taiwán y Filipinas. La portavoz de la OAT, Zhu Fenglian, criticó a las autoridades del Partido Progresista Democrático (PPD) por "traicionar los principios nacionales de una manera extremadamente despreciable" después de que un buque fuera de servicio de la guardia costera taiwanesa transferido a Filipinas fuera convertido en un barco de aplicación de la ley filipino [10]. El *Global Times* intentó disuadir la participación japonesa argumentando que las provocaciones de Filipinas contra China eran independientes de Japón, al tiempo que calificó el apoyo de Japón a Filipinas como una "intención estratégica de liberarse de las limitaciones de su constitución pacifista" y un esfuerzo por desempeñar el papel de "intermediario regional para la alianza entre Estados Unidos y Japón" [14].

El Gobierno de Taiwánha adoptado un enfoque de doble vía consistente en actuar con moderación para evitar provocaciones y, al mismo tiempo, negarse a dar marcha atrás. En una entrevista previa a la cumbre entre Estados Unidos y China, la vicepresidenta Hsiao Bi-khim afirmó que Taiwán no provocaría pero que tampoco cedería en materia de libertad y democracia. Los simulacros de misiles con fuego real de la Guardia Costera de Taiwán y su mayor integración con la Armada son manifestaciones físicas de esta postura [7]. Simultáneamente, Taiwán está incorporando escenarios de contingencia en sus simulacros de preparación ante desastres. Un simulacro nacional de desastres realizado en Taitung utilizó un terremoto de magnitud 7,3 como escenario de referencia —asumiendo daños en 43 puentes y 1.800 edificios, junto con 63 víctimas— y amplió la participación de socios regionales e internacionales para poner a prueba la coordinación en condiciones similares a las de un conflicto [11].

El Gobierno de Filipinasreafirma su compromiso con la política de Una Sola China al tiempo que mantiene su postura de continuar la cooperación económica y cultural con Taiwán [18]. Los observadores locales señalan que esto conlleva el riesgo de añadir la cuestión de Taiwán a las disputas del mar de China Meridional como otro punto de fricción con China [12]. De hecho, a medida que aumentan los encuentros cercanos entre buques civiles filipinos y la Guardia Costera de China, algunos análisis sugieren que se trata de provocaciones vinculadas al impulso de Manila por militarizar Palawan [13].

Estados Unidosse enfrenta a una creciente controversia en torno a su política de ambigüedad estratégica. A medida que la administración Trump hizo repetidamente comentarios que trasladaban la culpa de las tensiones en el estrecho de Taiwán a Taiwán, surgieron evaluaciones de que la política de ambigüedad estratégica mantenida durante mucho tiempo ha perdido efectivamente su rumbo [4][5]. La Institución Brookings señaló que las exigencias de Trump de que Taiwán se "calmara" y sus cuestionamientos sobre si tiene sentido volar 9.500 millas para librar una guerra terminaron en realidad adoptando el marco preferido de Pekín [5].

Japónha aumentado su participación en los asuntos del Pacífico Occidental a través de su apoyo a Filipinas y sus declaraciones sobre Taiwán, lo que a su vez ha provocado un fuerte rechazo por parte de China [14].

4. Cuestiones clave

La primera cuestión es el choque de lógicas jurídicas. Mientras que China afirma su jurisdicción dentro del marco de la CNUDM, el principio de libertad de navegación liderado por Estados Unidos se opone a la imposición de condiciones de tránsito basadas en esa misma convención. Esta configuración, en la que chocan frontalmente dos interpretaciones contrapuestas del mismo marco jurídico internacional, se está desarrollando ahora en las aguas al este de Taiwán.

La segunda cuestión es el patrón de respuesta de China a las negociaciones de delimitación marítima entre terceros países. La práctica de Pekín de definir las discusiones de delimitación de fronteras entre Japón y Filipinas como una infracción de su propia jurisdicción y responder con demostraciones físicas de fuerza es un precedente que merece una atención cercana, ya que podría aplicarse a otras zonas marítimas de Asia Oriental en el futuro.

La tercera cuestión es el potencial de que la presencia regular en tiempos de paz se convierta en una base operativa durante una contingencia. Las aguas al este de Taiwán revisten una importancia estratégica tanto como corredor para la asistencia externa como ruta de aproximación para las fuerzas estadounidenses y japonesas. Si la presencia continua de la Guardia Costera de China sirve como un paso preliminar para operaciones de bloqueo o cuarentena es una variable clave en las evaluaciones militares.

La cuarta cuestión es la neutralización de los indicadores de alerta temprana. A medida que la actividad continua de los buques y los patrones de respuesta impredecibles reemplazan a los ejercicios a gran escala o a las incursiones masivas de aeronaves como el principal modo de presión, resulta cada vez más difícil para los sistemas de alerta existentes detectar el umbral de una crisis [3][6][8]. Independientemente de cómo se aborde la cuestión de Taiwán en las cumbres, la asimetría central de esta situación radica en el hecho de que la creación de *faits accomplis* (hechos consumados) en el mar avanza en una línea de tiempo independiente.

II. Análisis en profundidad

La transición de la Guardia Costera de China a un régimen de patrullaje regular en las aguas al este de Taiwán

1. Análisis de la causa raíz

El desencadenante ostensible de esta normalización de las patrullas es el conflicto marítimo que involucra a Japón y Filipinas. *The Diplomat* señaló que las patrullas en las aguas al este de Taiwán, que comenzaron después de julio, están "parcialmente vinculadas a los recientes incidentes marítimos en el mar de China Oriental" [1]. Filipinas sigue chocando con la Guardia Costera de China en el mar de China Meridional, como se vio en el incidente de colisión de septiembre que involucró al buque Xianbin [14]. También se reveló que Taiwán donó un buque fuera de servicio de la guardia costera a Filipinas, el cual fue convertido en un barco de aplicación de la ley [10]. La Oficina de Asuntos de Taiwán del Consejo de Estado de China criticó duramente esto, definiéndolo como un "acto despreciable que traiciona los principios nacionales" [10]. El Departamento de Relaciones Exteriores de Filipinas reafirmó su adhesión a la política de Una Sola China al tiempo que mantiene su postura de continuar la cooperación económica y cultural con Taiwán [18]. China está explotando esta brecha como base para definir la cooperación entre Taiwán y Filipinas como una infracción de sus intereses fundamentales [12].

Sin embargo, las causas estructurales son más profundas que estos desencadenantes superficiales. Independientemente de las situaciones que involucran a Filipinas y Japón, el EPL ha aumentado unilateralmente la escala y la intensidad de sus actividades en el espacio aéreo y marítimo al este de Taiwán [1]. En otras palabras, los conflictos marítimos que involucran a terceros países sirven como pretexto para justificar las patrullas al este de Taiwán, en lugar de ser la única causa de su inicio. Esto se alinea con una tendencia presagiada durante los ejercicios Han Kuang en agosto. En ese momento, China evitó los contraejercicios a gran escala, ofreciendo únicamente silencio y comentarios breves y despectivos, transitando así hacia una "táctica de ambigüedad unilateral que hace que el momento y la intensidad de su respuesta sean completamente impredecibles" [3][6][8]. Las patrullas en las aguas al este de Taiwán representan una expansión espacial de esta táctica, trasplantando la gramática de la presión en la zona gris acumulada en el estrecho occidental directamente al este.

El vacío en el despliegue de fuerzas de Estados Unidos en el Pacífico Occidental también coincidió con este momento. En agosto, cuando las fuerzas de portaaviones estadounidenses estuvieron ausentes de la región debido al prolongado conflicto que involucra a Irán, las actividades oficiales de buques chinos alrededor de Taiwán alcanzaron los 118 incidentes, marcando un máximo histórico por tercer mes consecutivo [3][8]. El Ministerio de Defensa Nacional de Taiwán evalúa que China utilizó esto como una oportunidad para "poner a prueba en la práctica los límites de la capacidad de Estados Unidos para responder a dos teatros de operaciones simultáneamente" [3][8]. La aparente aceptación por parte de la administración Trump del marco de Pekín sobre la cuestión de Taiwán también pudo haber influido en este cálculo. Trump hizo repetidamente comentarios que sugerían que Taiwán era la fuente de tensión, y cuestionó si era razonable que el ejército estadounidense viajara 9.500 millas para luchar por Taiwán [5]. La incertidumbre de estas señales de Washington es lo que llevó a los enviados extranjeros en Taiwán a advertir que "las reglas del juego en el mar están siendo desafiadas" [9].

2. Contexto estructural

Estructura jurídica: La lógica del Ministerio de Relaciones Exteriores de China no rechaza la CNUDM; más bien, afirma la jurisdicción china utilizando el lenguaje de la CNUDM. Esto es evidente en sus afirmaciones de que su ZEE y su plataforma continental se extienden a las aguas al este de Taiwán, y en su presentación de las patrullas como un "ejercicio legítimo de jurisdicción para mantener el orden marítimo y la estabilidad regional". Esto comparte exactamente la misma estructura que sus reclamaciones de la línea de los nueve puntos en el mar de China Meridional: redefinir la interpretación de los textos jurídicos internacionales en su propio beneficio sin rechazar abiertamente su redacción. El mismo patrón se repite en el caso de Filipinas. Las observaciones de que resulta cada vez más difícil para los buques civiles filipinos realizar misiones de pesca y humanitarias [13] demuestran cómo China respalda sus reclamaciones de jurisdicción jurídica con operaciones físicas de proximidad cercana. Las aguas al este de Taiwán se han convertido ahora en un escenario donde estos dos marcos interpretativos chocan frontalmente.

Estructura militar y de seguridad: Las aguas al este de Taiwán tienen un peso estratégico no menor que el del estrecho occidental, sirviendo como un corredor vital para que Taiwán reciba asistencia externa y una ruta de aproximación para las fuerzas estadounidenses y japonesas durante una contingencia. La prueba de fuego real de la Guardia Costera de Taiwán del misil antibuque supersónico Hsiung Feng III, que alcanzó una fragata fuera de servicio a 100 kilómetros de distancia, refleja esta percepción de amenaza [7]. Es sumamente inusual que una agencia civil de aplicación de la ley haga público este tipo de entrenamiento armado, y los expertos interpretan esto como una señal de una profundización en la integración entre la guardia costera y la armada [7]. La incorporación por parte de Taiwán de escenarios de respuesta a fallos multisistémicos durante una contingencia —yendo más allá de la simple respuesta a terremotos— en sus simulacros regionales de prevención de desastres en Taitung, junto con la ampliación de la participación de socios regionales e internacionales, se encuadra en el mismo contexto [11]. La cuestión central dentro de esta estructura es si la presencia continua de la guardia costera en tiempos de paz establece efectivamente una base preposicionada para operaciones de bloqueo o cuarentena durante una contingencia.

Estructura de alianzas y el dilema de la disuasión extendida: La vehemente reacción del diario estatal *Global Times* ante el tránsito de un buque naval de Nueva Zelanda por el estrecho de Taiwán, calificándolo de "jugar con fuego" [17], junto con su caracterización del apoyo de Japón a Filipinas como una "expresión de ambiciones de revivir el militarismo" [14], demuestra el uso repetido por parte de China de una lógica que define la participación de terceros como una infracción de sus intereses fundamentales. Esta lógica podría aplicarse de manera similar a la cooperación trilateral entre Estados Unidos, la República de Corea y Japón o a las operaciones de libertad de navegación realizadas por el Quad. La incertidumbre que rodea a las declaraciones de la administración Trump sobre Taiwán [5][15] es un factor que obliga a los aliados regionales a reevaluar sus propias posturas de disuasión. La primera prueba de fuego real en el extranjero de un misil antibuque por parte de Japón durante su apoyo a Filipinas [16] es un ejemplo de esta reevaluación.

3. Precedentes históricos y comparación de casos similares

El arquetipo de este caso son las "tácticas de rebanado de salami" que China ha empleado repetidamente en el mar de China Meridional. En el arrecife de Scarborough y el arrecife de Mischief, China utilizó su guardia costera y su milicia marítima para acumular presencia física antes de consolidarla como un *fait accompli*. La misma secuencia se observa en las aguas al este de Taiwán: primero, aumentar la frecuencia de las patrullas y, una vez que se vuelven rutinarias, justificarlas retroactivamente mediante reclamaciones de jurisdicción jurídica. Sin embargo, en lo que este caso difiere del patrón existente en el mar de China Meridional es en el vehículo de su pretexto. Mientras que las disputas directas con Filipinas y Vietnam sirvieron de pretexto en el mar de China Meridional, en las aguas al este de Taiwán, el mero inicio de negociaciones de delimitación marítima entre terceros países —específicamente Japón y Filipinas— se reinterpreta como una infracción de la propia jurisdicción de China [1]. Este patrón de definir las negociaciones de terceros como un desafío a sí misma y responder con presencia física merece atención, ya que representa un precedente que podría aplicarse al mar de China Oriental o al mar Amarillo en el futuro.

Una comparación con los ejercicios Han Kuang en agosto también resulta instructiva. En ese momento, China optó por el silencio en lugar de la respuesta predecible de un contraejercicio a gran escala [3][6][8]. La normalización de las patrullas también pertenece al mismo linaje táctico, en el sentido de que fue diseñada como una presión de referencia constante en lugar de una reacción a un evento específico. Ambos casos comparten el objetivo común de neutralizar los indicadores de alerta temprana en los que han confiado Taiwán y Estados Unidos —a saber, señales visibles como incursiones de aeronaves militares a gran escala o la magnitud de los ejercicios militares [3][6][8].

4. Variables clave que configurarán los desarrollos futuros

La primera variable es cómo se maneje la cuestión de Taiwán en la cumbre entre Estados Unidos y China. La declaración de la vicepresidenta Hsiao Bi-khim de que Taiwán "no provocará pero no comprometerá la libertad y la democracia" refleja la evaluación de Taipéi de que la creación de *faits accomplis* en el mar continuará independientemente del resultado de la cumbre. Incluso si la cuestión de Taiwán se soluciona temporalmente en la cumbre, es muy probable que la normalización de las patrullas de la guardia costera avance por una vía independiente.

La segunda variable es si el despliegue de las fuerzas de Estados Unidos en el Pacífico Occidental vuelve a la normalidad. Si se resuelve el vacío de portaaviones causado por el prolongado conflicto que involucra a Irán, y si se restablece la confianza en la capacidad de Estados Unidos para responder a dos teatros de operaciones simultáneamente, son variables que influirán directamente en el ajuste de la intensidad de la presión por parte de China [3][8].

La tercera variable es si las negociaciones de delimitación marítima entre Japón y Filipinas logran avances reales. A medida que estas negociaciones avancen, China tendrá un mayor incentivo para utilizarlas como pretexto para justificar e intensificar sus patrullas en las aguas al este de Taiwán [1][12].

La cuarta variable es el ritmo de integración entre la Guardia Costera y la Armada de Taiwán. Si continúa la profundización de la integración demostrada por la prueba de fuego real del HF-3 [7], disminuirá el umbral para que los enfrentamientos de la guardia costera en tiempos de paz escalen a conflictos paramilitares. Este es un indicador que Corea del Sur también debería tomar como referencia al interpretar las actividades marítimas chinas en el mar Amarillo. La manera en que las reclamaciones de jurisdicción jurídica se combinan con la presencia física, junto con el patrón de neutralización de los indicadores de alerta temprana, es un marco analítico que puede aplicarse de manera similar a los casos en el mar Amarillo.