Переход береговой охраны Китая к режиму регулярного патрулирования в водах к востоку от Тайваня: правовые и стратегические последствия

Краткое содержание

С июля патрулирование Береговой охраны Китая (БОК) в водах к востоку от Тайваня вступило в фазу нормализации. Число судов БОК вблизи главного острова Тайвань выросло на 37,5% в годовом исчислении, в то время как присутствие судов в восточных водах, где было начато новое патрулирование, подскочило на 3800%. Вместо того чтобы отвергать Конвенцию ООН по морскому праву (UNCLOS), Китай предпочел заявить о своей юрисдикции над своей исключительной экономической зоной (ИЭЗ) и континентальным шельфом, используя терминологию UNCLOS. Этот подход имеет ту же правовую структуру, что и его логика «девятипунктирной линии» в Южно-Китайском море, что затрудняет процедурные опровержения со стороны третьих стран. В сочетании с тактикой молчания и двусмысленности, наблюдавшейся во время учений «Хань Куан» в августе, традиционные индикаторы раннего предупреждения утратили свою полезность. Следовательно, кумулятивная, не зависящая от конкретных событий нормализация давления в «серой зоне» оценивается как наиболее вероятный сценарий. Этот вопрос одновременно пересекается с ключевыми осями стратегического соперничества США и Китая — а именно с военным соперничеством в Тайваньском проливе и западной части Тихого океана, — региональной динамикой и спорами, касающимися морских путей сообщения (SLOC) и свободы судоходства, а также союзническими и многосторонними структурами безопасности, связанными с позицией сдерживания США, Республики Корея и Японии. Вместо подготовки к конкретным сценариям конфликта Южной Корее необходим децентрализованный подход к управлению рисками, основанный на поглощении постоянной премии за риск, наряду с созданием собственной системы мониторинга для сравнения этих событий с ситуацией в Желтом море.

I. Анализ проблемы

Переход береговой охраны Китая к режиму регулярного патрулирования в водах к востоку от Тайваня

1. Предыстория и развитие проблемы

Китайское давление вокруг Тайваньского пролива не является новым феноменом. С тех пор как Дэн Сяопин в 1979 году принял курс на мирное воссоединение, Пекин придерживался логики поддержания управляемости в отношениях между двумя сторонами пролива для содействия собственному экономическому развитию [6][8]. Эта предпосылка начала рушиться во время кризиса вокруг Закона о национальной безопасности Гонконга в 2019 году. Наблюдая за жестким подавлением протестующих в Гонконге со стороны Пекина, тайваньское общественное мнение резко изменилось. Поддержка постепенной независимости удвоилась с 12,8% в 2018 году до 25% в 2019 году [6][8]. Напротив, поддержка воссоединения за тот же период упала с 12,8% до диапазона 6–7% [6][8]. С тех пор китайская военная активность вокруг Тайваня стала рутинным инструментом давления [8].

Сдвиг, наблюдаемый с июля этого года, заключается в том, что центр тяжести этого давления сместился из западной части пролива в восточные воды. Издание *The Diplomat* оценило это как «частично связанное с недавними морскими инцидентами в Восточно-Китайском море», но отметило, что независимо от этого наблюдается четкая тенденция к одностороннему наращиванию Народно-освободительной армией Китая (НОАК) масштабов и интенсивности своей деятельности в воздушном пространстве и водах к востоку от Тайваня [1]. В водах к востоку от Тайваня ранее наблюдалась редкая регулярная активность Береговой охраны Китая по сравнению с западной частью пролива. Нормализация патрулирования в этом районе — событие, которое заставляет принципиально переосмыслить оборонную концепцию Тайваня.

2. Текущая ситуация

В августе официальная активность китайских судов вокруг Тайваня достигла 118 инцидентов, зафиксировав рекордный уровень третий месяц подряд [3][8]. Этот период совпал с отсутствием американских авианосцев в западной части Тихого океана из-за затянувшегося конфликта с участием Ирана [3][8]. Министерство национальной обороны Тайваня оценивает, что Китай использовал этот пробел как возможность проверить на практике пределы способности Соединенных Штатов реагировать на два театра военных действий одновременно [3][8].

Ранее крупномасштабные вторжения военной авиации или масштабы военных учений служили индикаторами раннего предупреждения. Однако во время учений «Хань Куан» в августе Китай ответил молчанием и краткими пренебрежительными комментариями вместо проведения крупномасштабных контручений, что привело к оценкам, согласно которым эти индикаторы утрачивают свою полезность [3][6][8]. Вместо этого сам по себе рутинный заход судов стал основной формой давления. Эта непредсказуемость интерпретируется как тактика намеренного сокрытия сроков и интенсивности ответа Пекина, что усложняет стратегические расчеты как для Тайваня, так и для Соединенных Штатов [3][6][8].

Свидетельства капитана Береговой охраны Тайваня Сюй Вэйхуна подтверждают этот сдвиг на местах. Прослужив более 20 лет, он назвал этот год худшим, заявив, что сталкивается с китайскими судами практически при каждом выходе в море. По его наблюдениям, китайские суда все больше напоминают военные корабли и пытаются прорвать оборонительные линии Тайваня за счет маневрирования и изменения скорости. Анализ Лаборатории будущего CSIS показывает, что среднесуточное количество судов Береговой охраны Китая в водах вблизи главного острова Тайвань увеличилось на 37,5% по сравнению с предыдущим летом, в то время как в восточных водах, где патрулирование только началось, за тот же период оно подскочило на 3800%.

За тот же период Береговая охрана Тайваня предприняла шаги по укреплению собственного потенциала. Патрульное судно класса «Аньпин» *Чицзинь* провело испытательные стрельбы сверхзвуковой противокорабельной ракетой «Сюнфэн III» (HF-3), успешно поразив списанный фрегат на расстоянии 100 километров. Для гражданского правоохранительного органа крайне необычно публично проводить подобные учения с применением оружия, что интерпретируется как признак углубления интеграции между Береговой охраной и Военно-морскими силами Тайваня [7]. Иностранные дипломатические представители, аккредитованные на Тайване, также публично выразили обеспокоенность тем, что подвергаются испытанию сами правила морского порядка [9].

3. Ключевые участники и позиции

Министерство иностранных дел Китая и Канцелярия по делам Тайваня при Госсовете КНРутверждают, что ИЭЗ и континентальный шельф Китая простираются на воды к востоку от Тайваня на основании внутренних и международных законов, включая UNCLOS. Патрулирование преподносится не как отказ от UNCLOS, а как отстаивание китайской юрисдикции с использованием терминологии UNCLOS. Китай также использовал жесткую риторику в отношении тайваньско-филиппинского морского сотрудничества. Пресс-секретарь Канцелярии по делам Тайваня Чжу Фэнлянь раскритиковала администрацию Демократической прогрессивной партии (ДПП) за «предательство национальных принципов крайне подлым образом» после того, как списанное судно береговой охраны Тайваня, переданное Филиппинам, было переоборудовано в филиппинский правоохранительный корабль [10]. Издание *Global Times* попыталось сдержать участие Японии, утверждая, что провокации Филиппин против Китая не зависят от Японии, в то время как поддержка Филиппин со стороны Японии была представлена как «стратегическое намерение вырваться из тисков своей пацифистской конституции» и стремление сыграть роль «регионального посредника для альянса США и Японии» [14].

Правительство Тайваняприняло двухтрековый подход, заключающийся в проявлении сдержанности во избежание провокаций при одновременном отказе от уступок. В интервью накануне саммита США и Китая вице-президент Сяо Биким заявила, что Тайвань не будет идти на провокации, но также не пойдет на компромисс в вопросах свободы и демократии. Учения Береговой охраны Тайваня с боевой стрельбой ракетами и ее усиленная интеграция с ВМС являются физическим проявлением этой позиции [7]. Одновременно Тайвань включает сценарии чрезвычайных ситуаций в свои учения по подготовке к стихийным бедствиям. Национальные учения по ликвидации последствий стихийных бедствий, проведенные в Тайдуне, использовали землетрясение магнитудой 7,3 в качестве базового сценария — предполагая повреждение 43 мостов и 1800 зданий, а также 63 жертвы — и расширили участие региональных и международных партнеров для проверки координации в условиях, близких к конфликту [11].

Правительство Филиппинподтверждает свою приверженность политике «одного Китая», сохраняя при этом позицию по продолжению экономического и культурного сотрудничества с Тайванем [18]. Местные наблюдатели указывают, что это несет в себе риск добавления тайваньского вопроса к спорам в Южно-Китайском море в качестве еще одной точки трения с Китаем [12]. Действительно, по мере увеличения числа опасных сближений между филиппинскими гражданскими судами и Береговой охраной Китая некоторые аналитики предполагают, что это провокации, связанные со стремлением Манилы милитаризировать Палаван [13].

Соединенные Штатысталкиваются с растущими спорами вокруг своей политики стратегической двусмысленности. Поскольку администрация Трампа неоднократно делала заявления, перекладывающие вину за напряженность в Тайваньском проливе на Тайвань, появились оценки, что давняя политика стратегической двусмысленности фактически утратила свои ориентиры [4][5]. Бруклингский институт указал, что требования Трампа к Тайваню «остыть» и его сомнения в целесообразности лететь за 9500 миль ради ведения войны фактически привели к принятию предпочтительной для Пекина формулировки [5].

Японияувеличила свое участие в делах западной части Тихого океана за счет поддержки Филиппин и заявлений по Тайваню, что, в свою очередь, вызвало жесткое противодействие со стороны Китая [14].

4. Ключевые вопросы

Первый вопрос — это столкновение правовой логики. В то время как Китай заявляет о своей юрисдикции в рамках UNCLOS, возглавляемый США принцип свободы судоходства выступает против введения условий транзита на основании той же самой конвенции. Эта ситуация, когда две конкурирующие интерпретации одного и того же международно-правового механизма сталкиваются лоб в лоб, сейчас разыгрывается в водах к востоку от Тайваня.

Второй вопрос — это модель реагирования Китая на переговоры по делимитации морских границ между третьими странами. Практика Пекина определять дискуссии по делимитации границ между Японией и Филиппинами как нарушение его собственной юрисдикции и отвечать физической демонстрацией силы является прецедентом, заслуживающим пристального внимания, поскольку в будущем он может быть применен к другим морским районам в Восточной Азии.

Третий вопрос — это потенциал перехода регулярного присутствия в мирное время в оперативную основу во время чрезвычайной ситуации. Воды к востоку от Тайваня имеют стратегическое значение как коридор для внешней помощи и маршрут подхода для сил США и Японии. Является ли непрерывное присутствие Береговой охраны Китая предварительным шагом для операций по блокаде или карантину, выступает ключевой переменной в военных оценках.

Четвертый вопрос — нейтрализация индикаторов раннего предупреждения. Поскольку непрерывная активность судов и непредсказуемые модели реагирования заменяют крупномасштабные учения или массированные вторжения авиации в качестве основного режима давления, существующим системам предупреждения становится все труднее обнаруживать порог кризиса [3][6][8]. Независимо от того, как тайваньский вопрос решается на саммитах, ключевая асимметрия этой ситуации заключается в том, что создание свершившихся фактов на море происходит по независимому графику.

II. Углубленный анализ

Переход береговой охраны Китая к режиму регулярного патрулирования в водах к востоку от Тайваня

1. Анализ первопричин

Очевидным триггером для этой нормализации патрулирования является морской конфликт с участием Японии и Филиппин. Издание *The Diplomat* отметило, что патрулирование в водах к востоку от Тайваня, начавшееся после июля, «частично связано с недавними морскими инцидентами в Восточно-Китайском море» [1]. Филиппины продолжают сталкиваться с Береговой охраной Китая в Южно-Китайском море, как это было видно в ходе сентябрьского инцидента со столкновением судов с участием корабля «Сяньбинь» [14]. Также выяснилось, что Тайвань передал Филиппинам списанное судно береговой охраны, которое было переоборудовано в правоохранительный корабль [10]. Канцелярия по делам Тайваня при Госсовете КНР подвергла это резкой критике, охарактеризовав это как «подлый акт, предающий национальные принципы» [10]. Министерство иностранных дел Филиппин подтвердило свою приверженность политике «одного Китая», сохраняя при этом позицию по продолжению экономического и культурного сотрудничества с Тайванем [18]. Китай использует этот пробел как основание для определения тайваньско-филиппинского сотрудничества как нарушения его ключевых интересов [12].

Однако структурные причины лежат глубже этих поверхностных триггеров. Независимо от ситуации с Филиппинами и Японией, НОАК в одностороннем порядке увеличила масштабы и интенсивность своей деятельности в воздушном пространстве и водах к востоку от Тайваня [1]. Иными словами, морские конфликты с участием третьих стран служат предлогом для оправдания патрулирования к востоку от Тайваня, а не являются единственной причиной его начала. Это согласуется с тенденцией, наметившейся во время учений «Хань Куан» в августе. В то время Китай отказался от крупномасштабных контручений, ответив лишь молчанием и краткими пренебрежительными комментариями, тем самым перейдя к «тактике односторонней двусмысленности, которая делает время и интенсивность его ответа совершенно непредсказуемыми» [3][6][8]. Патрулирование в водах к востоку от Тайваня представляет собой пространственное расширение этой тактики, переносящее логику давления в «серой зоне», накопленную в западной части пролива, непосредственно на восток.

Пробел в развертывании сил США в западной части Тихого океана также совпал с этим временем. В августе, когда авианосные силы США отсутствовали в регионе из-за затянувшегося конфликта с участием Ирана, официальная активность китайских судов вокруг Тайваня достигла 118 инцидентов, зафиксировав рекордный уровень третий месяц подряд [3][8]. Министерство национальной обороны Тайваня оценивает, что Китай использовал это как возможность «проверить на практике пределы способности Соединенных Штатов реагировать на два театра военных действий одновременно» [3][8]. Очевидное принятие администрацией Трампа формулировок Пекина по тайваньскому вопросу также могло повлиять на этот расчет. Трамп неоднократно делал заявления, предполагающие, что Тайвань является источником напряженности, и ставил под сомнение разумность того, чтобы американские военные преодолевали 9500 миль для ведения войны за Тайвань [5]. Неопределенность этих сигналов из Вашингтона — это именно то, что побудило иностранных представителей на Тайване предупредить, что «правила игры на море подвергаются вызову» [9].

2. Структурный контекст

Правовая структура: Логика Министерства иностранных дел Китая не отвергает UNCLOS; напротив, она заявляет о китайской юрисдикции, используя язык UNCLOS. Это очевидно в его заявлениях о том, что его ИЭЗ и континентальный шельф простираются на воды к востоку от Тайваня, и в представлении патрулирования как «законного осуществления юрисдикции для поддержания морского порядка и региональной стабильности». Это имеет точно такую же структуру, как и его претензии по «девятипунктирной линии» в Южно-Китайском море — переопределение интерпретации международных правовых текстов в свою пользу без прямого отказа от их формулировок. Та же модель повторяется в случае с Филиппинами. Наблюдения о том, что филиппинским гражданским судам становится все труднее осуществлять рыболовные и гуманитарные миссии [13], демонстрируют, как Китай подкрепляет свои притязания на правовую юрисдикцию физическими операциями в непосредственной близости. Воды к востоку от Тайваня теперь стали ареной, где эти две интерпретационные структуры сталкиваются лоб в лоб.

Военная структура и структура безопасности: Воды к востоку от Тайваня имеют стратегический вес, не уступающий западному проливу, служа жизненно важным коридором для получения Тайванем внешней помощи и маршрутом подхода для сил США и Японии в случае чрезвычайной ситуации. Испытательные стрельбы Береговой охраны Тайваня сверхзвуковой противокорабельной ракетой «Сюнфэн III», поразившей списанный фрегат на расстоянии 100 километров, отражают это восприятие угрозы [7]. Для гражданского правоохранительного органа крайне необычно обнародовать подобные учения с применением оружия, и эксперты интерпретируют это как признак углубления интеграции береговой охраны и военно-морских сил [7]. Включение Тайванем сценариев реагирования на множественные системные сбои во время чрезвычайной ситуации — выходящих за рамки простого реагирования на землетрясение — в свои региональные учения по предотвращению стихийных бедствий в Тайдуне, наряду с расширением участия региональных и международных партнеров, укладывается в тот же контекст [11]. Ключевой вопрос в рамках этой структуры заключается в том, создает ли постоянное присутствие береговой охраны в мирное время эффективную заблаговременно подготовленную основу для операций по блокаде или карантину во время чрезвычайной ситуации.

Структура альянсов и дилемма расширенного сдерживания: Бурная реакция государственного издания *Global Times* на проход военного корабля Новой Зеландии через Тайваньский пролив, названный «игрой с огнем» [17], наряду с его характеристикой поддержки Филиппин со стороны Японии как «выражения амбиций по возрождению милитаризма» [14], демонстрирует неоднократное использование Китаем логики, определяющей участие третьих сторон как нарушение его ключевых интересов. Эта логика может быть аналогичным образом применена к трехстороннему сотрудничеству США, РК и Японии или к операциям по обеспечению свободы судоходства, проводимым Четырехсторонним диалогом по безопасности (Quad). Неопределенность вокруг заявлений администрации Трампа по Тайваню [5][15] является фактором, заставляющим региональных союзников переосмысливать свои собственные позиции сдерживания. Первые в истории Японии зарубежные испытательные стрельбы противокорабельной ракетой во время поддержки Филиппин [16] являются одним из примеров такого переосмысления.

3. Исторические прецеденты и сравнение аналогичных случаев

Архетипом этого случая является «тактика нарезания салями», которую Китай неоднократно применял в Южно-Китайском море. На мели Скарборо и рифе Мисчиф Китай использовал свою береговую охрану и морское ополчение для наращивания физического присутствия перед тем, как закрепить его в качестве свершившегося факта. Та же последовательность наблюдается в водах к востоку от Тайваня: сначала увеличение частоты патрулирования, а после того, как оно становится рутинным, ретроспективное оправдание его через притязания на правовую юрисдикцию. Однако отличие этого случая от существующей модели в Южно-Китайском море заключается в инструменте для создания предлога. В то время как в Южно-Китайском море предлогом служили прямые споры с Филиппинами и Вьетнамом, в водах к востоку от Тайваня само начало переговоров по морским границам между третьими странами — конкретно Японией и Филиппинами — переосмысливается как нарушение собственной юрисдикции Китая [1]. Эта модель определения переговоров третьих сторон как вызова самому себе и реагирования физическим присутствием заслуживает внимания, поскольку представляет собой прецедент, который в будущем может быть применен к Восточно-Китайскому или Желтому морям.

Сравнение с учениями «Хань Куан» в августе также весьма показательно. В то время Китай выбрал молчание вместо предсказуемого ответа в виде крупномасштабных контручений [3][6][8]. Нормализация патрулирования также относится к той же тактической линии, поскольку она была разработана как постоянное базовое давление, а не реакция на конкретное событие. Оба случая разделяют общую цель нейтрализации индикаторов раннего предупреждения, на которые полагались Тайвань и Соединенные Штаты, — а именно видимых сигналов, таких как крупномасштабные вторжения военной авиации или масштабы военных учений [3][6][8].

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это то, как тайваньский вопрос будет решаться на саммите США и Китая. Заявление вице-президента Сяо Биким о том, что Тайвань «не будет провоцировать, но не пойдет на компромисс в вопросах свободы и демкоратии», отражает оценку Тайбэя, согласно которой создание свершившихся фактов на море продолжится независимо от исхода саммита. Даже если тайваньский вопрос будет временно урегулирован на саммите, нормализация патрулирования береговой охраны с высокой вероятностью пойдет по отдельному треку.

Вторая переменная — вернется ли к норме развертывание сил США в западной части Тихого океана. Будет ли устранен дефицит авианосцев, вызванный затянувшимся конфликтом с участием Ирана, и восстановится ли уверенность в способности США реагировать на два театра военных действий одновременно — это переменные, которые напрямую повлияют на корректировку Китаем интенсивности своего давления [3][8].

Третья переменная — достигнут ли реального прогресса переговоры по морским границам между Японией и Филиппинами. По мере продвижения этих переговоров у Китая будет больше стимулов использовать их в качестве предлога для оправдания и интенсификации своего патрулирования в водах к востоку от Тайваня [1][12].

Четвертая переменная — темпы интеграции Береговой охраны и Военно-морских сил Тайваня. Если углубление интеграции, продемонстрированное испытанием боевой стрельбой HF-3 [7], продолжится, порог перерастания противостояния береговой охраны в мирное время в полувоенные конфликты снизится. Это индикатор, на который Южная Корея также должна ссылаться при интерпретации китайской морской активности в Желтом море. То, каким образом притязания на правовую юрисдикцию сочетаются с физическим присутствием, наряду с моделью нейтрализации индикаторов раннего предупреждения, представляет собой аналитическую основу, которая может быть аналогичным образом применена к случаям в Желтом море.