巴西关键矿产拒绝风波与美巴资源主权冲突的启示
总体摘要
9月21日，卢拉总统立即拒绝并废弃了美国提出的巴西关键矿产优先权文件。这是对华盛顿通过委内瑞拉原油协议和塞拉维德收购案所展现的资源获取模式延伸至巴西的应对。美国在WTO争端协商中排除中国参与，显示出其试图将巴西问题限制在双边框架内的态度。此次拒绝与10月4日大选前的主权叙事相结合，即使政权更迭，资源主权框架本身也很可能得以维持。韩国应采取双轨并行的策略，即在参与美国主导的供应链的同时，与巴西政府及企业独立开展股权与技术合作，以此管理依附于特定阵营的风险。
I. 议题状况分析
围绕巴西关键矿产的美巴正面冲突：议题状况分析
1. 议题背景及经过
此次冲突的导火索是9月21日卢拉总统的国内电视访谈。卢拉总统表示，他“当场断然回绝”了美国提出的关于巴西关键矿产的文件【已删除出处】[3]。他说：“美国政府提出的条件无法接受”【已删除出处】[3]。巴西政府表示，已将该文件“作为《废弃文件》处理”【已删除出处】[3]。卢拉总统明确了其理由，即“任何国家想在巴西的矿产资源上拥有优先权，都是不可容忍之事”【已删除出处】[3]。
此事并非突然出现。美国上月已通过与委内瑞拉的石油协议，展现了确保实物资源的先例。通过一个实际上隶属于马杜罗政权的代理政府，美国获得了对委内瑞拉约20%原油储量的开采权[1]。彼得森国际经济研究所(PIIE)指出，巴西代表性关键矿产生产商塞拉维德(Serra Verde)被包含美国政府股份的USA Rare Earth收购一案，是这一模式向巴西扩张的早期信号[1]。该公司也是美国政府资金支持项目的受益企业[1]。
在关键矿产问题出现之前，美巴关系早已进入冷却局面。美国取消巴西大使签证后，两国关系迅速降温，巴西政府一直将此定性为外国针对10月大选的选举干预[2]。也就是说，拒绝关键矿产要求并非独立事件，而是在既有的外交紧张局势上爆发的冲突。
2. 当前状况
贸易战线上的冲突也在同步进行。据巴西日报《经济价值报》(Valor Econômico)报道，特朗普政府拒绝了中国提出的参与美巴之间WTO争端协商的请求[6]。该协商是针对美国对巴西产品征收新的高额关税而进行的WTO争端解决程序的一部分[6]。美巴会谈原定于周五通过WTO争端机制进行[6]。阻止中国参与协商的举动表明，华盛顿意图将围绕巴西的此次事件排除中国，在双边框架内进行处理。
卢拉总统将此局面搬上联合国大会舞台并予以公开化。据《南华早报》(SCMP)报道，卢拉总统在联合国大会开幕演讲中，间接批评了美国的关税、军事施压以及对关键矿产的准入要求[8]。他发言称巴西“不是任何人的后院(no one's backyard)”，并要求外国资本进入关键矿产领域必须以回馈国内利益为前提[8]。在同一场合，他还重申了对自己与中国共同推进的乌克兰战争终结倡议的支持[8]。
据半岛电视台(Al Jazeera)报道，卢拉总统在10月4日大选前警告了外国干预选举的可能性[9]。卢拉总统表示：“不会允许任何国内外势力破坏巴西的民主”[9]。阿根廷媒体《金融界报》(Ámbito Financiero)也报道称，此番言论是“不允许损害人民意愿”的捍卫主权信息[10]。据法语媒体《新论坛报》(La Nouvelle Tribune)报道，卢拉总统在接受CNN巴西采访时，将特朗普总统比作“试图将自己的意志强加于全世界的皇帝”[16]。塞尔维亚媒体N1报道称，卢拉总统在特朗普总统演讲前获得发言机会，并强调“巴西的民主属于巴西人民”[12]。
在巴西国内，此次冲突与大选局面交织在一起。卢拉总统已宣布参选，挑战第四个任期[9]。瑞士媒体《新苏黎世报》(NZZ)评价称，10月大选是决定巴西对美外交路线的分水岭[13]。观察认为，博索纳罗派系候选人与卢拉总统之间的对决格局，将决定巴西对美国资源施压的应对方向[13]。
3. 主要行为体及立场
卢拉政府在大选前夕，将关键矿产主权问题正面提升为国家自主性问题。卢拉总统的逻辑很明确：给予特定国家资源优先权本身就是对巴西主权的侵犯【已删除出处】[3]。他将此定性为与关税、军事施压、选举干预图谋相连的同一模式，并在联合国这一多边舞台上公开提出问题[8][9]。同时，通过维持与中国在乌克兰和平倡议上的合作，展现出利用与北京的关系作为对抗华盛顿的外交资产[8]。
特朗普政府美国表现出将其在委内瑞拉原油协议中得到验证的资源获取方式扩展至巴西的动向[1]。塞拉维德收购案表明，即使没有国家间的正式协议，美国也可以通过包含其政府股份的企业，以民间收购的形式获取关键矿产生产资产[1]。在贸易方面，美国在WTO争端协商中排除中国，这揭示了其试图避免将巴西问题扩散为中美竞争格局，而是通过双边施压进行管控的态度[6]。
中国中国曾试图参与同巴西的WTO争端协商，但遭美国阻止[6]。这是中国试图在美国围绕巴西施加贸易与资源压力的局面下，确保正式介入余地的尝试。考虑到卢拉总统一直与中国共同推动乌克兰和平方案，可以认为北京意图将与巴西的合作从多边外交议程扩大到贸易争端领域[8]。
阿根廷米莱政府虽非此次关键矿产冲突的直接当事方，但通过对卢拉政府并行的意识形态攻势，成为在美巴冲突之外，导致巴阿外交关系冷却的背景行为体[2]。但由于阿根廷对巴西的依赖，其克制了报复措施，因此两场冲突的性质并不完全相同[2]。
4. 核心争论点
第一个争议点在于资源获取方式的性质。美国所要求的是国家间的正式协议，还是像塞拉维德收购案那样通过获取企业股权的间接方式，这一点尚不明确[1]。卢拉政府定性为“作废文件”的属于前者，但后者的方式已经付诸实施【已删除来源】[1]。
第二个争论点是WTO争端与资源冲突是否关联。在围绕关税的WTO程序中排除中国的举动，与关键矿产谈判有多大程度的联动尚无法确认[6]。但两场冲突在同一时期重叠，形成了美国通过多个渠道同时对巴西施压的局面。
第三个争论点是10月4日的大选结果。如果卢拉政府成功连任，目前的对美强硬路线很可能将得以维持。反之，如果博索纳罗派系获胜，巴西对美国资源准入要求的应对可能会发生根本性改变[13]。在大选前的剩余时间内，预计卢拉政府将试图通过外国干预选举的框架，将美国的施压转化为国内政治资产[9][10]。
II. 议题深度分析
围绕巴西关键矿产的美巴正面冲突：议题深度分析
1. 根本原因分析
此次冲突的表面契机是美国提出的文件，但根本原因在于特朗普政府的资源获取方式本身。华盛顿上月在与委内瑞拉的石油协议中已经展示了这种方式。即通过一个依附于马杜罗政权的、事实上的代理政府，获得了对委内瑞拉约20%原油储量的准入权[1]。彼得森国际经济研究所（PIIE）将该协议定性为“对委内瑞拉主权的公然侵犯”[1]。对巴西的举动也处于其延长线上。
在巴西的案例中，方式有所不同。它并非通过政府间协议，而是通过企业收购的迂回路径。巴西代表性的关键矿产生产商塞拉维德被包含美国政府股份的美国稀土公司（USA Rare Earth）收购。该公司也是美国政府资金支持项目的受益者[1]。也就是说，当国与国之间的正式协议不易达成时，华盛顿便采用双重路径，以资本为先导确保股权，从而扩大实际控制力。卢拉总统拒绝的文件，正是这两种路径中的前者，即政府间的正式优先权要求。
巴西立即将此作为“《废弃文件》”处理，其背后存在着对资源主权的政治考量【已删除出处】[3]。巴西是铌、稀土、锂等能源转型关键矿产的世界级储藏地。对卢拉总统而言，这些资源不仅是单纯的出口品目，更是与巴西工业化和技术自主叙事相结合的战略资产。一旦向外国让渡优先权，这可能被解读为巴西再次固化于原材料出口国地位的信号。卢拉总统在联合国大会上强调“外国资本进入关键矿产领域必须以回馈国内利益为前提”，也正是在此脉络之下[8]。
2. 结构性脉络
政治结构：这场冲突发生在10月4日巴西大选前夕。卢拉总统正在挑战第四个任期[9]。美国此前已取消巴西大使签证，巴西政府一直将此定性为选举干预[2]。在这一格局下，拒绝关键矿产文件在对内方面也起到了有利作用。卢拉总统在接受CNN巴西采访时，将特朗普总统比作“皇帝”，并批评他“试图将自己的意志强加于全世界”[16]。这相当于在大选局面中积极利用主权守护者的形象。据半岛电视台报道，卢拉总统表示：“不会允许任何国内外势力破坏巴西的民主”[9]。这是将矿产议题和选举干预议题捆绑为单一主权叙事的策略。
经济结构：在贸易战线上，针对美国对巴西产品征收高额关税一事，WTO争端解决程序正在进行中[6]。据《经济价值报》报道，美国拒绝了中国提出的参与该协商的请求[6]。这被解读为华盛顿意图将巴西事务严格限制在双边框架内。这意味着关税和关键矿产要求并非独立轨道，而是作为一个施压组合拳在运作。从巴西的立场来看，其正处于出口通道被关税压迫，同时矿产资源又被要求优先权的双重施压结构之中。
安全结构：中美竞争这一上层结构也给该问题蒙上了一层阴影。美国有过在2025年对华关税局面中，因中国的稀土出口管制而被迫撤回关税的经历[7]。即使在釜山协议之后，执行速度的调控权仍掌握在北京手中，这种非对称结构仍在持续[7]。这一经历加强了华盛顿在中国以外地区加紧确保关键矿产供应链的动机。巴西是这一替代供应链确保战略的核心目标之一。与此同时，卢拉总统在联合国演讲中，重申了对自己与中国共同推动的结束乌克兰战争倡议的支持[8]。这是一个信号，表明巴西在面对美国的排他性要求时，仍继续对与中国的多边渠道保持开放。美国在WTO磋商中排除中国参与的措施，可被视为一种旨在事先切断这一多边渠道的尝试。
3. 历史先例及类似案例比较
最直接的比较对象是委内瑞拉的案例。美国于今年8月与马杜罗政权签订协议，获得了对该国20%原油储量的准入权[1]。该协议在通过依附性政府获取资源这一点上，与向巴西提出的文件在方式上相似。但存在决定性差异。委内瑞拉是一个在国际上孤立的政权，处于不得不接受美国要求的境地；而巴西作为G20成员国和金砖国家创始成员国，是具备独立谈判能力的地区大国。卢拉总统能够“当场”拒绝该文件，其背后正是这种非对称的国力差距【已删除来源】[3]。
与美中稀土谈判格局的比较也同样有效。中国在2025年关税局面中，曾以稀土和磁铁出口管制为杠杆，迫使华盛顿在关税上退让[7]。这一经历表明，资源拥有国若能掌握加工和提炼阶段的瓶颈，便能发挥谈判力。巴西虽然原矿储量丰富，但在提炼和加工能力上远不及中国。卢拉总统的拒绝虽然可以成为象征性的胜利，但在实际谈判力上，与中国式的扼喉点战略存在距离，这是一个局限。
在地区层面，需要与阿根廷-巴西外交关系降级案例并行观察。因米莱总统诽谤卢拉总统的言论，两国关系曾从大使级降为临时代办级[2]。此案例虽与美巴冲突是独立事件，但两场冲突都集中在10月大选前后这一时间点上，具有共同点。华盛顿和布宜诺斯艾利斯正在形成意识形态上结盟的轴心，而卢拉政府则处于需要同时应对这两场冲突的境地。
4. 议题发展的核心变量
最大的变量是10月4日巴西大选的结果。如果卢拉总统成功连任，目前的强硬拒绝路线很可能将得以维持。反之，如果博索纳罗派系的候选人当选，与美国关系重塑的可能性将开启。《新苏黎世报》将此次选举评价为“决定巴西对外政策方向的选择”[13]。但也有观点同时提出，地缘政治位置本身不会因选举结果而改变[13]。
第二个变量是WTO争端解决程序的走向。在中国被排除参与协商的情况下进行的美巴会谈中[6]，关税问题如何解决，将影响关键矿产谈判的施压强度。如果关税问题得不到缓解，巴西在矿产牌上维持更强硬态度的动机将会增大。
第三个变量是通过企业收购的迂回路径是否会扩散。塞拉维德收购案是一次性交易，还是会引发对其他巴西关键矿产企业的类似股权收购尝试，这是关键所在[1]。既然政府间文件已被拒绝，便难以排除华盛顿将更依赖通过资本的迂回战略的可能性。
第四个变量是与金砖国家及中国关系深化的速度。卢拉总统在联合国舞台上重申的与中国在乌克兰倡议上的合作[8]，可以作为应对美国排他性双边施压的牌。美国在WTO协商中排除中国，也被解读为意在遏制这一多边渠道扩大的先发制人措施[6]。
III. 最终推荐应对方案
围绕巴西关键矿产的美巴正面冲突：综合应对方案
1. 综合判断及推荐应对方案
此事并非一次性的贸易摩擦，而是华盛顿继委内瑞拉原油协议之后，延伸至巴西关键矿产的资源获取模式的一环[1]。卢拉总统将文件作为“《作废文件》”处理，并非留有协商余地的拒绝【已删除来源】[3]。这是结合了10月4日大选前的主权叙事而发表的政治宣言[9]。据判断，这一格局在大选后也不会轻易化解。因为即使博索纳罗派系执政，巴西的资源主权框架本身也是一个不分朝野的国内政治资产。
对韩国企业和政府的启示可分为两个方面。其一，美巴冲突将促使巴西政府积极寻求替代伙伴。巴西在拒绝美国的优先权要求的同时，并没有理由中止矿产开发本身。这对希望参与精炼与加工的第三方国家而言，反而开启了机会。其二，美国在WTO试图将此事限制在双边框架内的态度[6]。这应被解读为一个信号，即未来美国在类似的获取关键矿产的尝试中，可能会重复排除第三方国家参与的方式。
推荐的应对方案是避免阵营选择，并与巴西政府建立直接渠道的双轨并行策略。这与EAI以往分析中提出的“通过参与巴西稀土精炼和与资源国建立单独双边渠道来确保双重准入权”的原则一脉相承[5]。应同时推进参与美国主导的供应链项目，以及与巴西政府和企业开展独立的股权与技术合作。对任何一方的排他性依赖，都会像此次事件一样，直接暴露在政治剧变的风险之下。
2. 短期/中期/长期执行计划
短期（1-3个月，大选前后）：在巴西大选结果确定之前，暂停新的大规模投资决策是合理的。但正如塞拉维德（Serra Verde）收购案[1]所示，美国资本正在抢占当地关键矿产企业股份，因此韩国企业必须时刻掌握巴西矿产企业的股权结构和出售动向。在政府层面，应通过驻巴西利亚大使馆确认与矿产资源部及国家开发银行（BNDES）的接触渠道，并有必要通过工作渠道了解美巴文件的具体条件。
中期（大选后至2027年上半年）：应在新政府上台后，配合巴西关键矿产政策基调确定的时机，提出韩国式的合作方案。准备符合卢拉总统所要求的“国内利益回流”条件[8]的提炼和加工本地化模式将是有效的。若能提出与美式优先权要求有别、以在巴西国内创造附加值为前提的合资结构，便可在谈判中占据优势。同时，应并行参与美国关键矿产供应链计划（如《通胀削减法案》的后续措施等），以维持双重准入权。
长期（2027年下半年以后）：只要中美稀土霸权竞争通过釜山协议续签谈判等形式持续下去[7]，拉美作为替代供应地的地位将继续凸显。韩国应将与包括巴西在内的拉美资源国家的长期提炼伙伴关系通过独立轨道实现制度化，并建立不隶属于中美任何一方供应链重组的独立原料获取渠道。
3. 监测指标及触发点
第一，10月4日巴西大选结果及当选者的对美、对华路线是核心指标。若卢拉第四次当选成功，目前的资源主权路线很可能将持续下去[9]。即使博索纳罗派系获胜，预计矿产问题在国内的政治敏感性也将维持不变。
第二，世界贸易组织（WTO）争端解决程序的进展情况。美国阻止中国参与磋商的措施[6]在实际裁决程序中将如何发展，将成为预测华盛顿未来排斥第三方国家模式的依据。
第三，与塞拉维德案类似，美国资本收购巴西关键矿产企业股份的动向[1]。若出现更多收购案例，应将其解读为华盛顿的主力战术已转向资本迂回路径，而非政府间协议。
第四，中美首脑级稀土谈判，即釜山协议续签谈判能否达成[7]。若中美间稀土供应趋于稳定，华盛顿对获取巴西资源的压力可能会有所缓解。反之，若谈判破裂，预计对包括巴西在内的第三方国家资源的压力将进一步加剧。
4. 总结
美巴关键矿产冲突与委内瑞拉石油协议基于相同的逻辑结构[1]。卢拉总统的拒绝并非谈判姿态，而是在大选前夕维护主权的宣言【已删除出处】[3][8]。美国正通过政府间要求和资本收购股权两条路径双管齐下，同时在WTO舞台上坚持排除中国的双边框架[6]。在此格局下，韩国应以确保双重准入权为原则，避免从属于任何一方。应将巴西大选结果、资本收购动向以及美中稀土谈判的推移设定为关键触发因素，并据此调整应对时机。
参考文献
[2] [东亚研究院(EAI)] 巴西-阿根廷-美国外交中断加剧与南美贸易轴心风险
[3] [朝鲜中央通讯社] 巴西总统坚决抵制美国对重要矿产资源的强盗式要求
[4] [大西洋理事会-地缘经济中心] Trump Tariff Tracker
[5] [东亚研究院(EAI)] 中美霸权竞争在拉美的扩散：供应链、通信、稀土战线与韩国的应对
[6] [Valor Econômico] EUA barram China em consulta com Brasil na OMC
[7] [东亚研究院(EAI)] 美中贸易谈判与中国稀土及关键矿产杠杆：状况分析与应对方案
[8] [南华早报] Brazil’s Lula backs China peace push at UN, tells US his nation is ‘no one’s backyard’
[9] [半岛电视台] Lula warns against foreign interference in Brazil election at UN
[12] [N1 (RS)] Lula da Silva pozvao na reformu Saveta bezbednosti UN
[14] [Exame] Lula volta a prometer que vai acabar com as bets: 'pessoas estão se endividando'
[15] [日经亚洲] Trump-Xi summit live: What to expect in the coming hours
[17] [布宜诺斯艾利斯时报] Milei’s US trade deal is under threat as Argentina demands better terms
[18] [环球报] Relatório da Abin enviado a governo e TSE aponta risco de interferência dos EUA
*本文为使用 AI 从韩语原文翻译而来，部分译文或语感可能存在偏差。
本报告由 EAI 研究员策划，基于 AI 辅助的精细研究，并由 EAI 研究员最终撰写的深度分析报告。
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