← 返回 · ← 首页 · ← 返回列表

美中贸易谈判与中国的稀土及关键矿产杠杆：形势分析与应对方案

全在晟 EAI院长，首尔大学教授
朴志恩东亚研究院（EAI）研究员

分类: 当前关注
发布日期: 2026年9月22日

总体摘要

在2025年的关税局面中，中国以稀土和磁铁的出口管制为杠杆，成功迫使华盛顿在关税问题上让步，其成果《釜山协议》于2026年9月进入续签谈判阶段。美国抗议称，钇等核心品目的对美出口与承诺相悖，出现骤减，但执行速度的调控权仍掌握在北京手中。正如彼得森国际经济研究所(PIIE)的分析，长达数年的对华关税未能实质性降低在提炼和加工阶段的依赖度，因此判断这种非对称结构在短期内难以消除。韩国应采取双轨战略，在维持利用中国提炼网络的同时，并行进入美国的安全关联供应链，但有必要单独追踪钇等个别品目的履行情况，为供应中断做好准备。

I. 议题形势分析

美中贸易谈判中中国稀土及关键矿产杠杆的凸显：议题形势分析

1. 议题背景及经过

在2025年10月特朗普与习近平的首脑会谈前夕，华盛顿方面抱着自信能占据谈判优势的态度^[1]。美国财政部长贝森特“如果中国提高关税，我们有什么可失去的”的言论，概括了这种自信^[1]。其逻辑是，作为贸易逆差国，美国没有理由在关税牌上处于下风。

然而，这一格局的背后是2024年至2025年间实际发生的事件。北京为应对高额关税，采取了严格管制稀土出口的措施，并以此为先例，成功迫使华盛顿在关税问题上让步^[4]。在釜山达成的所谓《釜山协议》，正是在此局面下，以中国放宽稀土和矿产出口限制为条件而成立的^[12]。也就是说，当地专家评价认为，2025年下半年美中关系的基本框架并非以关税为媒介，而是以稀土扼制点为媒介构建的。

这一格局的根源可以追溯到新冠疫情大流行时期的供应链安全化。口罩、药品供应中断问题演变为对华依赖问题，此后安全化的范围扩大到半导体、电池和稀土^[9]^[6]。美国和欧洲通过《芯片法案》和《通胀削减法案》以补贴方式应对^[6]，但在提炼和加工阶段，由于工资差距和环境规制差异等结构性因素，中国的比较优势并未被消除^[3]。

2. 当前状况

2026年9月，以财政部长贝森特与中国代理副总理李强在纽约的磋商为开端，《釜山协议》的续签和美中贸易委员会的设立问题再次被提上议程^[10]^[18]。主持会谈的地点是摩根大通总部，这一点暗示了此次讨论并非纯粹的外交渠道，而是旨在稳定市场的性质^[10]^[15]。

美方的不满是具体的。一位高级官员评价称，北京在稀土磁铁供应方面的履行情况“未达到标准”^[16]。布鲁金斯学会就此指出，这是美国官员公开抗议“中国仅部分履行了义务”的事项，并点明该问题的解决完全处于中国政府的控制之下^[5]。另有报告称，用于航空航天与国防工业的钇对美出口自2025年4月以来急剧减少。这意味着尽管中国承诺暂缓出口管制，但实际供应却减少了^[17]。

北京的态度则倾向于不急不躁。布鲁金斯学会将这种基调形容为“北京不咬特朗普的诱饵”^[5]。彼得森国际经济研究所在另一份分析中指出，长达数年的对华关税实际上并未降低对中国的依赖度。只是中国产内容物以内嵌于经第三国进口商品的形式迂回流入的路径发生了改变而已^[8]。这意味着关税这一美国的武器并未产生结构性效力，也印证了华盛顿在谈判桌上的实际杠杆是有限的。

3. 主要行为体及立场

中国政府正明确地将稀土、磁铁、关键矿产的供应作为谈判杠杆。有评价认为，2025年关税局面中对美施压的成功经验增强了北京的谈判自信，并使决策者们在看待对美竞争格局时不再感到那么有负担^[19]。也有观察认为，中国通过调控实际履行速度的方式，并未放弃“仅提供对扼制点原材料不确定性准入的选项”^[13]。甚至有人提出，原料药(API)也可能被用作类似牌^[13]。

美国特朗普政府对外，美国一方面坚持谈判优势论^[1]，但在工作层面则反复指出稀土协议执行不力，呈现出双重态度^[16]^[5]。与此同时，在施压北京之外，美国也同步采取直接获取委内瑞拉、巴西等第三方国家关键矿产资源的方式。其中，包含美国政府股份的美国稀土公司（USA Rare Earth）收购巴西稀土生产企业塞拉维德（Serra Verde）便是一个典型案例^[11]。这表明华盛顿判断，仅靠对华谈判无法解决供应链问题。

美国财政部、商务部线（贝森特、格里尔）与中方对口官员（李强、李成钢）正在运作一个工作渠道，将人工智能、关税、关键矿产捆绑在一起，为首脑会谈准备成果^[7]^[10]^[15]。但矛盾的燃点不仅出现在首脑外交轨道，也发生在联邦通信委员会(FCC)等监管机构层面，因此无论首脑会谈结果如何，局部摩擦都有可能持续^[9]。

4. 核心争论点

第一个争议点是釜山协议的实效性。协议中放宽出口限制的承诺与实际通关和交付业绩之间的差距是美方不满的核心^[16]^[17]。第二个是关税的结构性局限。正如彼得森国际经济研究所（PIIE）的分析，如果关税只是改变了绕行路径，而未能降低根本性的依赖度^[8]，那就意味着华盛顿的谈判筹码从最初设计阶段起就很薄弱。第三个是提炼和加工阶段比较优势的持续性。国内外的普遍评价是，即使G7和美国投入补贴，只要工资差距和环境规制差异导致的资本外流问题得不到解决，中国的优势在未来3至5年内很可能将在结构上继续维持^[3]^[6]。第四个是美国应对方式本身的分化。施压对华谈判和直接获取第三方国家资源这两条轨道同时进行的事实^[11]，表明华盛顿早已判断，仅靠谈判桌上的胜利是无法解决问题的。

II. 议题深度分析

美中贸易谈判中中国稀土及关键矿产杠杆的凸显：议题深度分析

1. 根本原因分析

当前局面的根本原因在于提炼和加工阶段物理上的不可替代性。稀土的瓶颈不在于储量本身，而在于提炼工艺。中国在这一工艺上拥有压倒性的比较优势。根据国际能源署(IEA)和詹姆斯敦基金会(Jamestown Foundation)等专家的说法，中国掌控着稀土磁铁和人形机器人用致动器组装等硬件供应链核心层级约80%的份额^[14]。这不仅意味着单纯的开采量，更意味着从加工、提炼到零部件化的垂直整合控制力。

这种比较优势之所以不易动摇，原因在于经济激励结构。尽管美国和欧洲多年来投入补贴，但因工资差距和环境规制差异导致的资本外流问题并未得到解决^[3]^[6]。提炼工艺的环境成本高昂。中国一直以来通过相对较低的规制强度来吸收这部分成本。对于西方企业而言，即使获得补贴，利用中国的提炼网络仍然更为廉价。只要这种结构不改变，仅靠政策干预难以降低依赖度。

第二个根本原因在于美国的关税战略基于结构性误判。《外交政策》杂志指出，特朗普政府“令人费解地未能预见到”北京会将稀土和磁铁这一扼制点作为报复对美关税的手段^[20]。华盛顿将贸易逆差国的地位作为谈判力的依据，但这仅仅是商品贸易收支这一会计上的优势，并未反映实体供应链的物理依赖关系。

2. 结构性脉络

经济结构：关税的结构性失效

彼得森国际经济研究所的附加值贸易流分析揭示了这一问题的核心。截至2024年的数据显示，对华关税只是改变了中国产内容物到达美国的路径，并未实质性降低依赖度^[8]。中国产零部件和材料经由第三国，以内嵌于美国进口商品的形式迂回流入的结构已经固化。这意味着关税这一政策手段实际上未能影响到供应链上游的提炼和加工阶段。这是一种非对称结构：即使华盛顿提高关税率，北京在提炼网络中的地位依然稳固。

政治结构：官僚轨道与首脑外交轨道的分离

美中矛盾的燃点不仅在白宫的首脑外交轨道上形成，也在各个监管机构层面产生。美国联邦通信委员会(FCC)审查禁止光收发器等独立对华技术管制的累积即是典型案例^[9]。这种官僚轨道是独立于首脑会谈结果、持续引发局部摩擦的结构性因素。相反，北京在稀土问题上，则通过对完全处于政府控制下的事项采取“仅部分履行义务”的方式，自主调节应对速度^[5]。这种非对称性，即美国由多个机构分散施压，而中国则通过单一窗口控制执行速度的结构，使得谈判的节奏向北京一方倾斜。

安全结构：资源的国家安全化

自新冠疫情大流行初期口罩、药品供应中断问题演变为对华依赖问题以来，安全化的范围已依次扩大到半导体、电池和稀土^[9]^[6]。在此过程中，稀土被重新定义为不仅是单纯的工业材料，更是与航空航天、国防工业直接相关的安全资产。像钇这样用于国防工业的元素，其对美出口在承诺暂缓出口管制的情况下仍急剧减少的案例^[17]，表明中国不仅将稀土供应作为关税报复手段，还将其作为安全领域的杠杆来运用。

3. 历史先例及类似案例比较

最直接的先例是2025年的关税-稀土攻防战本身。北京为对抗华盛顿的高额关税，严格管制了稀土出口，并借此实际迫使美国在关税问题上让步^[4]。这一成功经验最终促成了《釜山协议》这一具体成果。《釜山协议》的核心是一种交换结构，即中国放宽稀土和矿产出口限制，以换取美国调整关税^[12]。也就是说，当前正在进行的《釜山协议》续签谈判并非一场新游戏，而是对已经验证过一次的杠杆运用方式的重复。

这一先例留下的政治效应超越了谈判本身。《外交事务》杂志评价称，运用稀土扼制点的经验“增强了中国的自信，使决策者和战略家们在讨论美中关系中的竞争时变得不再那么谨慎”^[19]。这意味着一次成功的杠杆运用产生了学习效应，使得北京在之后整个谈判中的态度更加大胆。

在区域外案例中，美国获取委内瑞拉和巴西资源的尝试形成了对比。美国签订了协议，获得了委内瑞拉约20%原油储量的开采权；在巴西，包含美国政府股份的美国稀土公司（USA Rare Earth）收购了当地的关键矿产生产企业塞拉维德（Serra Verde）^[11]。这虽然是华盛顿为对抗中国的提炼网络优势、确保替代供应源的尝试，但彼得森国际经济研究所（PIIE）指出，这种方式正以侵犯伙伴国主权的形式进行^[11]。这种方法虽然有助于短期资源获取，但存在一个局限，即难以在短期内替代中国历经数十年构建的提炼和加工基础设施。

4. 议题发展的核心变量

第一个变量是《釜山协议》续签谈判的履行验证方式。美国高级官员已公开表示，北京在稀土磁铁供应方面的履行情况“未达到标准”^[16]。以何种指标验证履行情况，并与何种制裁条款挂钩，将决定未来协议的实效性。

第二个变量是战线是否会扩大到人工智能硬件供应链。华盛顿的立场是，不能放弃对先进半导体、半导体制造设备和软件的国家安全出口管制。有观察认为，为应对此举，北京也不会放弃将稀土、关键矿产乃至原料药(API)等扼制点品目作为提供不确定性准入权的选项^[13]。如果双方将各自的扼制点作为相互交换对象的格局固化，谈判很可能以按品目进行一揽子交易的形式长期化。

第三个变量是获取替代供应源的速度。像巴西和委内瑞拉的案例一样，美国甚至不惜冒着主权问题的风险急于获取区域外资源^[11]，这反映了华盛顿内部因降低对华依赖所需时间比预想更长而产生的焦虑。这类替代供应源转化为实际生产能力的时间点越是提前，北京的谈判力就会相对下降。

第四个变量是首脑会谈与官僚轨道之间的一致性。联邦通信委员会(FCC)等个别监管机构的对华措施独立于首脑会谈的协议内容而不断累积^[9]，这为即便华盛顿与北京首脑间达成协议，摩擦仍有可能在工作单位层面重燃留下了余地。北京至今为止一直克制的报复应对基调在何时越过临界线，将是关键。

III. 最终推荐应对方案

美中贸易谈判中中国稀土及关键矿产杠杆的凸显：综合应对方案

1. 综合判断及推荐应对方案

当前局面的本质是关税这一会计指标与提炼加工这一物理供应链之间的脱节。华盛顿将贸易逆差国的地位作为谈判优势的依据^[1]。然而，北京正通过自主调节稀土磁铁供应的履行速度来行使实质性的谈判力^[16]^[5]。彼得森国际经济研究所的分析用数据表明，长达数年的对华关税并未实际降低依赖度^[8]。这种非对称性并非短期内可以解决的问题。

这对韩国企业和政府的启示是双重的。认为中国提炼网络优势在未来3至5年内不会发生大的动摇的判断，与以往东亚研究院（EAI）报告的评价一致^[3]^[6]。与此同时，美国在国防和航空航天领域加强本国企业优先分配原则的趋势也在同步发展^[6]。此外，也出现了像收购巴西塞拉维德（Serra Verde）一样，美国试图直接获取友邦国家关键矿产资源的尝试^[11]。对中国提炼网络的持续依赖和美国与安全挂钩的供应链重组这两种趋势同时进行，这一点决定了韩国的战略地位。

推荐的应对方案如下：应维持双轨战略，即在短期内继续利用中国的提炼网络，同时并行进入美国的安全关联供应链^[6]。但股权投资规模应限制在能够吸收政策变动性的水平^[6]。必须单独追踪《釜山协议》续签谈判的细则条款，特别是钇等特定品目的出口履行情况^[17]。这是因为摩擦重燃的可能性在履行阶段而非协议本身阶段更大。

2. 短/中/长期执行计划

短期（3-6个月）：应对《釜山协议》续签谈判的结果按品目进行分解监控。尤其有必要追踪钇、稀土磁铁等与航空航天、国防工业相关品目的实际出口统计数据^[17]。美中贸易委员会是否设立及其管辖范围也是需要确认的对象^[10]。国内半导体、电池、整车企业应检查当前正在进行的原材料采购合同的到期结构，并重新审视合同中的缓冲条款，以便在发生供应中断时能立即启动替代采购渠道。

中期（1-2年）：在美国本国企业优先分配原则日益具体化的国防产业及航空航天相关材料领域，应通过韩美供应链协商渠道，争取获得例外条款^[6]。同时，应并行开展确保替代采购渠道的工作以降低对中国精炼网络的依赖，但此举的设计目的不应是完全替代，而应是分散风险。对于FCC的光收发器管制等在官僚渠道中发生的局部摩擦对半导体供应链产生的影响路径，也应进行单独管理^[9]。

长期（3-5年以上）：应以中国在精炼、加工阶段的比较优势是基于工资差距和环境规制套利等结构性因素为前提^[3]，将确保国内精炼能力的投资设计为与政府财政支持挂钩的长期项目。民间资本难以单独承担这一成本差距，是此前政策失败的原因^[6]。政府应在进行填补此差距的财政设计的同时，通过与美国、日本、澳大利亚等友邦国家的双边渠道确保实际利益。

3. 监测指标及触发点

第一，应追踪稀土及磁铁各品类的对美出口统计数据的月度变动。若特定品类的出口量反复出现骤减，应将其解读为北京方面在有意调控履行速度的信号^[17]。

第二，应确认美中贸易委员会是否实际成立及其管辖范围^[10]。若该机构拥有实质性权力，则将为关税缓和开辟道路；但若仅为形式上的机构，那么以“扼喉点”为媒介的施压格局将持续下去。

第三，应单独观察美国监管机构的个别措施，特别是FCC对华技术管制的累积趋势^[9]。该官僚渠道的运作独立于首脑会谈成果，因此在首脑会谈达成协议后，仍可能成为局部摩擦复发的触发因素。

第四，应确认是否会发生更多类似美国收购友邦国家关键矿物资产的案例，即类似于委内瑞拉原油、巴西塞拉维德（Serra Verde）的交易^[11]。这标志着美国正从基于市场的路径转向直接获取资产的战略，也可能影响韩国企业的谈判地位。

第五，应关注美方是否会正式再次确认对北京“部分履行”的评价^[5]^[16]。若该评价被重复或强化，则可能引发对首脑会谈协议本身实效性的质疑。

4. 总结与结论

当前局面揭示了关税这一会计变量与精炼、加工这一物理变量之间的脱节。华盛顿的谈判信心虽基于其贸易逆差国的地位^[1]，但实际的谈判节奏正由北京方面通过调控稀土磁铁的供应履行速度来决定^[16]。彼得森国际经济研究所（PIIE）的附加值贸易分析用数据证实，长达数年的关税未能改变这一结构^[8]。

韩国的应对不应是单一路线，而应是双重战略。在暂时维持利用中国精炼网络的同时，应并行推进进入美国安全相关供应链的进程，但其投资规模应控制在能够吸收政策变动性的水平^[6]。将釜山协议续签谈判中各品类的履行情况、美中贸易委员会的实质性权力、美国监管机构个别措施的累积这三个方面作为独立的触发点，维持一种不受特定情景影响的应对体系，是当前最现实可行的方法。